Zwalczanie przestępstw finansowych to wymiana informacji

Celem tej propozycji jest ograniczenie luki w podatku VAT spowodowanej wyłudzeniami. Projekt wprowadza system eliminujący z obrotu gospodarczego podstawione firmy oszukujące uczciwych przedsiębiorców i przez to wzmacnia bezpieczeństwo podatników VAT w obrocie gospodarczym. Ma on przekładać się na poprawę warunków prowadzenia działalności gospodarczej dla wszystkich podatników poprzez przywrócenie uczciwej konkurencji na rynku.

Jednym z mechanizmów wyłudzeń VAT jest unikanie zapłaty należnego podatku. W swej najprostszej postaci przestępstwo to polega na przywłaszczeniu (niewpłaceniu do urzędu skarbowego) należnego podatku VAT pobranego od nabywcy. To właśnie na tym opierają się skomplikowane procedery, takie jak tzw. znikający podatnik, karuzele podatkowe i fikcyjny wywóz.

Odmianą oszustwa z wykorzystaniem „znikającego podatnika” jest „oszustwo karuzelowe” („karuzela podatkowa”). Schemat ten polega na tym, że towar w ramach szeregu transakcji krąży między państwami członkowskimi UE wiele razy, a za każdym razem w transakcji bierze udział „znikający podatnik”, który nalicza VAT, ale nie płaci tego podatku do urzędu skarbowego. To powoduje, że budżet może wielokrotnie tracić należną kwotę podatku za ten sam towar (poprzez jego zwrot w chwili wywozu towaru za granicę Polski).

Coraz częściej podkreśla się, że luka podatkowa w VAT, ze względu nie tylko na jej wielkość, ale także przez jej ciągłe powiększanie się, w poważny sposób wpływa na budżet państwa. W rezultacie, nawet częściowe ograniczenie wyłudzeń VAT może istotnie poprawić sytuację finansów publicznych w Polsce.

O czym mówimy?

Zgodnie z szacunkami Komisji Europejskiej w 2013 r. luka VAT w Polsce wyniosła ok. 42,5 mld zł. Oszustwa te to wartość wyłudzeń (odzwierciedlonych przez nieuzasadnione zwroty) oraz niedobór spowodowany przez sprzedaż nie zgłoszoną do opodatkowania (szara strefa).

Wartości wyłudzeń podatku VAT w Polsce, w zależności od metodologii wyliczeń, szacuje się rocznie na 10-15 mld zł. Kwota ta stanowi istotną część tzw. luki w podatku VAT, lecz jej dokładna wartość nie jest obecnie możliwa do ustalenia. Z całą pewnością natomiast możliwa do ustalenia jest jej dolna wartość. Wynosi ona nie mniej niż 10 miliardów złotych rocznie. Według wyliczeń służb skarbowych za lata 2015 i 2016 kwota wyłudzeń VAT zidentyfikowanych przez te służby wyniosła dokładnie 19 887 975 553 zł) – jednakże kwota ta odzwierciedla tylko skalę zidentyfikowanych i udokumentowanych wyłudzeń. Zatem można założyć, że rzeczywista skala wyłudzeń jest większa. Natomiast według szacunków firmy doradczej EY w raporcie UN Global Compact dotyczącym szarej strefy w Polsce w roku 2013 utracone dochody VAT z powodu wyłudzeń wyniosły około 15,3 mld zł, przy założeniu, że w Polsce udział wyłudzeń podatkowych w całkowitej luce VAT jest taki sam jak przeciętnie w Unii Europejskiej, tj. 15,3 mld zł.

Autorzy projektu (Ministerstwo Finansów) ustawy stwierdzają, iż ” Reasumując, na podstawie własnych oszacowań służb skarbowych oraz niezależnych badań można przyjąć, że wartość luki w VAT spowodowanej przez wyłudzenia skarbowe jest nie mniejsza niż 10 mld zł rocznie, a zapewne większa niż 15,3 mld zł rocznie”.

Czemu mają służyć proponowane zmiany?

Aktualnie wzrasta znaczenie transakcji dokonywanych drogą elektroniczną. Obszar tych transakcji znalazł się również w zainteresowaniu przestępczości, zwłaszcza o charakterze zorganizowanym. Powoduje to, że będzie rosnąć rola i znaczenie analizy przepływów finansowych, aż jej przygotowywanie stanie się jedną z podstawowych procedur wykonywanych w identyfikacji zagrożeń dla systemu bankowego. Transakcje elektroniczne stwarzają także zagrożenia dla sektora publicznego poprzez wykorzystywanie systemów bankowych do uwiarygodniania działalności, która faktycznie ma na celu wyłudzenie podatku VAT.

Rozwój technologiczny przejawiający się w m.in. w łatwości i szybkości korzystania z narzędzi informatycznych w parze z umiejętnościami oraz zorganizowaniem przestępców powodują, że konieczne jest podjęcie zdecydowanych działań w celu identyfikacji i eliminacji stwierdzonych zagrożeń. Działania te powinny dotyczyć zarówno sektora prywatnego, jak i publicznego.

W projekcie proponuje się, aby identyfikacja zagrożeń w obu wymienionych obszarach, w większym stopniu niż dotychczas opierała się na analizie ryzyka wykorzystania rachunków banków lub spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych do celów mających związek z przestępstwami skarbowymi, w szczególności w zakresie VAT, a także innymi przestępstwami z nimi związanymi (np. polegającymi na wystawianiu pustych faktur).

Projekt zakłada dokonywanie przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej analizy ryzyka wykorzystywania działalności banków lub spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych do popełniania przestępstw skarbowych, w szczególności w zakresie VAT, a także popełniania przestępstw z nimi związanych (np. polegających na wystawianiu pustych faktur). Analiza ryzyka będzie dokonywana przy uwzględnieniu wskaźnika ryzyka ustalanego przez izbę

rozliczeniową w jej potężnym systemie teleinformatycznym, zwanym „STIR” (System Teleinformatyczny Izby Rozliczeniowej) służący do: odbioru i przetwarzania danych w celu ustalenia wskaźnika ryzyka, przekazywania danych i informacji o wskaźniku ryzyka wykorzystywania działalności banków i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych do celów mających związek z wyłudzeniami skarbowymi do Centralnego Rejestru Danych Podatkowych, oraz do systemów teleinformatycznych banków i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, pośredniczenia w przekazywaniu danych, informacji i żądań pomiędzy Szefem KAS a bankami oraz spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi. STIR będzie służył do ustalania wskaźnika ryzyka wykorzystywanego przez Szefa KAS do dokonywania analizy ryzyka. STIR będzie także wykorzystywany jako kanał przekazywania informacji, danych i żądań zarówno do Szefa KAS, jak i w kierunku odwrotnym (np. informacji o wskaźniku ryzyka do Szefa KAS, banków i SKOK-ów, żądań Szefa KAS blokad rachunku podmiotu kwalifikowanego). STIR będzie posiadał niezbędny poziom zabezpieczeń, kontroli dostępu i autoryzacji oraz separację kanałów wymiany informacji.

W karuzelach VAT służących wyłudzeniu zwrotów VAT transfery środków przez kolejne rachunki są najczęściej przeprowadzane z wykorzystaniem systemu bankowego. Analiza nadużywania sektora bankowego może posłużyć nie tylko jako narzędzie wykrywania przestępstw popełnianych na szkodę instytucji finansowych lub ich klientów, ale także przestępstw skarbowych. Co więcej, rola takich analiz w wykrywaniu zwłaszcza przestępstw skutkujących wyłudzeniami podatku VAT jest znaczna. Można to stwierdzić na podstawie raportu OECD o wykorzystywaniu tych narzędzi w zwalczaniu nieprawidłowości podatkowych w innych państwach (raport ten analizuje sytuację w 28 państwach m.in. Australii, Austrii, Belgii, Danii, Finlandii, Francji, Niemczech, Irlandii, Japonii, Korei, Łotwie, Holandii, Słowacji, Słowenii, Hiszpanii, Szwecji, Szwajcarii, Wielkiej Brytanii i USA. Na podstawie ankiet ustalono, że stosowanie takich narzędzi skutkuje istotnymi korzyściami w postaci wymierzenia dodatkowych podatków. W rezultacie OECD rekomenduje udostępnienie władzom skarbowym możliwie jak najszerszego dostępu do danych wynikających z analizy finansowej, z uwzględnieniem wprowadzenia odpowiednich zabezpieczeń.

Podstawą jest wymiana informacji

Jednym z obszarów zwalczania przestępczości finansowej jest wymiana informacji i współpraca pomiędzy organami władzy publicznej a podmiotami sektora finansowego. Zdaniem rządu, obecnie – wraz z rozwojem techniki – wzrasta rola banków, ponieważ wzrasta liczba i znaczenie transakcji w obrocie bezgotówkowym, w tym dokonywanych drogą elektroniczną. Dla przykładu: tylko w styczniu 2017 r. w systemie Elixir rozliczono 144,85 mln komunikatów, obejmujących uznania (m.in. polecenia przelewu) oraz obciążenia (m.in. polecenia zapłaty), o łącznej wartości 377,98 mld zł.

W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono, iż rozwój technologiczny przejawiający się m.in. w łatwości i szybkości korzystania z narzędzi informatycznych oraz wykorzystywanie ich przez zorganizowaną przestępczość powodują, że konieczne jest podjęcie zdecydowanych działań w celu identyfikacji i eliminacji stwierdzonych zagrożeń.

Działania te powinny dotyczyć zarówno sektora prywatnego, jak i publicznego. W projekcie proponuje się, aby identyfikacja zagrożeń w obu tych sektorach w większym stopniu niż dotychczas opierała się na analizie ryzyka wykorzystania systemów bankowych (spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych) do celów mających związek z przestępstwami skarbowymi przeciwko obowiązkom podatkowym.

Analizy ryzyka będzie dokonywał Szef Krajowej Administracji Skarbowej, któremu projekt zwiększa zadania, ale i uprawnienia. Będzie on w tym celu korzystał z dwóch narzędzi:

1) Analizy własne przeprowadzane przez urząd Szefa KAS i jednostki mu podległe w oparciu o dane pochodzące z banków i SKOK-ów oraz dane pochodzące z

deklaracji podatkowych i innych publicznie dostępnych źródeł oraz,

2) analizy przygotowywane przez izbę rozliczeniową, która będzie ustalać w swoim systemie teleinformatycznym wskaźnik ryzyka w oparciu o dane pochodzące z banków i SKOK-ów oraz inne publicznie dostępne dane, przekazane z Centralnego Rejestru Podmiotów – Krajowej Ewidencji Podatników (CRP KEP).

Z uwagi na fakt korzystania z danych pochodzących z sektora bankowego, obie analizy będą miały charakter sektorowy, tj. obejmą ochroną cały system przepływów pieniężnych o charakterze bezgotówkowym.

Kogo dotyczą projektowane zmiany?

Ustawa obejmuje szeroki krąg podmiotów. Z jednej strony są to:

1) banki

a) banki krajowe, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe,

b) oddziały instytucji kredytowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe,

c) oddziała banków zagranicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe;

1) podmioty kwalifikowane prowadzon przez Narodowy Bank Polski;

2) banki spółdzielcze prowadzone przez bank zrzeszający w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. z 2016 r. poz. 1826 oraz z 2017 r. poz. 1089);

3) banki prowadzone przez inne banki;

4) spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe prowadzone przez Krajową Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową;

5) spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe oraz Krajową Kasę Oszczędnościowo-Kredytową, prowadzone przez banki;

6) Skarb Państwa;

7) Narodowy Fundusz Zdrowia;

8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych;

9) Bankowy Fundusz Gwarancyjny.

Z drugiej strony – podmioty kontrolowane zwane w projekcie podmiotami kwalifikowanymi oznaczające:

1) osobę fizyczną będącą przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,

2) osobę fizyczną prowadzącą działalność zarobkową na własny rachunek, która nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu wymienionej ustawy,

3) osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną.

4) rolników

Przy okazji podkreślono, iż problematyka wyłudzeń skarbowych dotyczy w przeważającej mierze podatku od towarów i usług. Dlatego – w tym kontekście  – istotny jest art. 15 ust. 2 ustawy o podatku od towarów i usług, który wprowadza autonomiczną definicję działalności gospodarczej na potrzeby tego podatku. W myśl tego przepisu działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Jak ma funkcjonować ustawa?

Obecnie banki i spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe rozpoznają (identyfikują) zagrożenia przestępczości finansowej w zakresie przestępstw skarbowych zasadniczo:

1) na podstawie przepisów art. 106a ustawy – Prawo bankowe;

2) na podstawie przepisów art. 16 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych;

3) w związku z ustawą o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.

Tymczasem proponowane zmiany przewidują bardzo konkretne posunięcia, jak:

1) dokonywanie przez Szefa KAS analiz ryzyka wykorzystywania banków i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych do popełniania wyłudzeń skarbowych, w szczególności w zakresie VAT, przez zorganizowane grupy przestępcze (art. 258 Kodeksu karnego) oraz przestępstw z nimi związanych (np. wystawianie pustych faktur); Szef KAS w swojej analizie będzie wykorzystywał posiadane przez niego dane, w tym wskaźnik ryzyka ustalany w STIR, informacje o rachunkach podmiotów kwalifikowanych w rozumieniu projektu oraz zestawienia o transakcjach między podmiotami kwalifikowanymi;

2) automatyczne ustalanie w STIR, na podstawie danych z banków i SKOK-ów oraz danych publicznie dostępnych, przekazanych z CRP KEP, wskaźnika ryzyka wykorzystywania banków i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych do popełniania wyłudzeń skarbowych;

3) nałożenie na banki i spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe obowiązku przekazywania do STIR informacji i zestawień, o których mowa w pkt 1, zawierających odpowiednio tajemnicę bankową lub tajemnicę zawodową SKOK w celu ustalenia wskaźnika ryzyka;

4) zapewnienie izbie rozliczeniowej stałego, automatycznego dostępu do danych z Centralnego Rejestru Podmiotów – Krajowej Ewidencji Podatników niestanowiących tajemnicy skarbowej, w tym znajdujących się w CRP KEP danych z KRS i CEIDG w celu ustalenia wskaźnika ryzyka;

5) przekazywanie przez izbę rozliczeniową informacji o wskaźniku ryzyka Szefowi KAS, a także bankom i SKOK-om w celu realizacji określonych obowiązków m.in. wynikających ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu;

6) uprawnienie Szefa KAS do uzyskania w trybie wnioskowym, za pośrednictwem STIR, dodatkowych informacji od banków i SKOK-ów związanych z wykonywaną analizą ryzyka;

7) Projekt zakłada tez określenie:

1. a) zakresu danych przekazywanych przez banki i SKOK-i w celu ustalenia przez izbę rozliczeniową wskaźnika ryzyka,

1. b) zasad kontroli wypełniania obowiązków przez banki i SKOK-i oraz izbę rozliczeniową (kontrolę sprawuje Szef KAS poprzez odpowiednie stosowanie przepisów o kontroli celno-skarbowej),

1. c) zasad blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego przez Szefa KAS m.in. w związku z wynikiem analizy ryzyka,

1. d) terminów przesłania danych inicjalnych do systemu teleinformatycznego izby rozliczeniowej;

8) prowadzenie elektronicznie wykazów podmiotów, które nie zostały zarejestrowane jako podatnicy VAT, zostały wykreślone z rejestru z urzędu bez konieczności zawiadamiania tego podmiotu lub zostały przywrócone jako podatnicy VAT; wykazy będą udostępniane w BIP MF.

Kary finansowe

I jeszcze jedna uwaga: Projekt przewiduje, iż bank, spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa, bank zrzeszający lub Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, które nie dopełniają obowiązku przekazywania danych, o których mowa powyżej, przekazują dane niezgodne z posiadanymi lub zatajają prawdziwe dane, podlegają karze pieniężnej.

Tej samej karze podlega bank lub spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa, która nie dopełnia obowiązku blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego, przedłużenia, zmiany zakresu lub uchylenia blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego.

Karę pieniężną nakłada Szef Krajowej Administracji Skarbowej, w drodze decyzji, w wysokości nie większej niż 1 000 000 zł. Od decyzji ma przysługiwać odwołanie do ministra właściwego do spraw finansów publicznych w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.

Jak to działa za granica?

W wielu krajach istnieją i skutecznie funkcjonują rozwiązania informatyczne do analizy zjawiska wyłudzeń podatku VAT i – w ogólności – walki z podatkowo szkodliwą przestępczością finansową (skarbową). Oto wybrane przykłady:

• Wielka Brytania

Podmiotem odpowiadającym polskiej administracji skarbowej jest Her Majesty’s Revenue and Customs („HMRC”). Realizuje między innymi zadania polegające na zapewnieniu odpowiednich środków na funkcjonowanie służb publicznych Zjednoczonego Królestwa poprzez pobieranie podatków i ceł ustalonych przez parlament. Dzięki działaniom HMRC podjętym w 2011 r. udało się zapobiec uszczupleniom budżetu państwa wynikającym z wyłudzeń ulg podatkowych w wysokości 620 mln funtów, podczas gdy w 2010 r. – odpowiednio 480 mln funtów. Było to możliwe dzięki zastosowaniu skuteczniejszych mechanizmów wykrywania ryzyka nadużyć podatkowych, w szczególności poprzez wdrożenie w 2010 r., z wykorzystaniem usług zewnętrznego dostawcy, systemu FEAST („Fraud and error application system tool”), który rozpoznaje ryzyko (w szczególności) danych dotyczących nieprawidłowości i nadużyć wykrytych we wcześniejszych dokumentach składanych przez tych samych, ale też i innych podatników. Na podstawie tych informacji system ten dokonuje oceny stopnia ryzyka.

• Niemcy

Federalny Centralny Urząd Podatkowy („Bundeszentralamt fur Steuern”) Republiki Federalnej Niemiec dysponuje centralną bazą danych stworzoną specjalnie na potrzeby walki z oszustwami VAT popełnianymi na szkodę niemieckiego budżetu. System ZAUBER zawiera informacje o firmach, nazwiskach oraz innych danych, które wzbudziły zainteresowanie organów państwowych w kontekście przestępstw podatkowych. Dostęp do powyższego systemu mają wszyscy urzędnicy niemieckiego aparatu skarbowego zaangażowani w postępowania dotyczące ścigania przestępstw podatkowych i jest on stosunkowo często wykorzystywany. Pracownicy organów mają obowiązek wprowadzania do bazy ZAUBER wszystkich danych spełniających określone kryteria. W ten sposób niemieckie władze podatkowe mają możliwość wcześniejszego wykrycia ewentualnych nieprawidłowości lub chociaż zapobieżenia dokonywaniu oszustw za pośrednictwem tego samego podmiotu.

• Czechy

W czeskim systemie podatkowym wdrożono szereg rozwiązań w zakresie przeciwdziałania oszustwom w podatku VAT, między innymi instytucję podatnika nierzetelnego. Instytucja ta podlegała stopniowym modyfikacjom zwłaszcza w zakresie kryteriów, jakie musiały zostać spełnione, aby dany podmiot na gruncie podatku VAT mógł zostać uznany przez organy administracji podatkowej za podatnika nierzetelnego, np. osiągniecie określonego progu kwotowego z tytułu zadłużenia w płatności podatku VAT za co najmniej 3 miesiące (500.000 CZK, około 79 tys. zł). Kontrahent podmiotu figurującego w rejestrze podatników VAT jako nierzetelny podlega solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe z tytułu podatku VAT. Za zgodą dostawcy nabywca może jednak uregulować kwotę należnego podatku VAT bezpośrednio na konto urzędu skarbowego (element split payment).

Bogdan Koblański