Kiedy nastąpi koniec użytkowania wieczystego

Użytkowanie wieczyste, które do polskiego system prawnego zostało wprowadzone w 1961 r., przez wielu ekspertów określane jest mianem reliktu minionej epoki, bowiem wzorowane jest na rozwiązaniach sowieckich. W uproszczeniu jest to prawo rzeczowe polegające na oddaniu w użytkowanie nieruchomości gruntowej będącej własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego osobie fizycznej lub prawnej na określony czas (najczęściej 99 lat). Największe wątpliwości związane z tym prawem wzbudzał fakt, że nieoczywiste było, co powinno stać się z budynkiem wybudowanym na użytkowanym gruncie po zakończeniu użytkowania. Orzecznictwo sądowe w tym zakresie było sprzeczne – część sądów uważała, że po wygaśnięciu użytkowania wieczystego gruntu, wygaśnie też prawo własności do budynków i lokali, które były na nim wybudowane. Inne z kolei, że  prawo własności lokalu jest prawem wiodącym i nie wygasa na skutek upływu terminu użytkowania wieczystego nieruchomości. Dopiero niedawno Sąd Najwyższy zajął stanowisko w tej sprawie i uznał, że wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nie powoduje wygaśnięcia prawa odrębnej własności lokalu znajdującego się w budynku położonym na tym gruncie (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 sierpnia 2017 r. Sygn. akt III CZP 11/17).

Od kilku lat kolejne rządy planowały rozwiązać kwestię użytkowania wieczystego i zastąpić je prawem własności. W 2005 roku weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 poz. 83). Zgodnie z jej zapisami o przekształcenie mogą ubiegać się m. in. osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży czy osoby, które w dniu 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest płatne i następuje na podstawie decyzji wydanej przez właściwy organ. Zamiana praw następuje z dniem, w którym decyzja staje się ostateczna. Organ wydający decyzję może udzielić bonifikaty od opłaty, przy czym należy pamiętać, że ulgę trzeba będzie zwrócić, jeśli nie dotrzyma się ustawowo określonych warunków. Opisana możliwość transformacji prawa użytkowania wieczystego w prawa własności nie jest często stosowana. Jednym z powodów ograniczających jej wykorzystanie jest fakt, że może zostać zablokowana przez brak zgody choćby jednego współużytkownika w przypadku gruntów pod budynkami wielolokalowymi. W przypadku sprzeciwu sprawa trafia do sądu powszechnego, a przeprowadzane postępowanie nie zawsze daje pewność przekształcenia praw. Takie sytuacje powodują obciążenie sądów i organów administracji publicznej, a także wydłużają sam proces, co wpływa na niezadowolenie współużytkowników.

Projekt ustawy przygotowany przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa jest kolejną próbą rozwiązania tego zagadnienia. Propozycja resortu reguluje przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (tzw. projekt ustawy uwłaszczeniowej). Jak wynika ze słów wiceministra Kazimierza Smolińskiego, projekt dotyczy gruntów m.in. pod budownictwem wielorodzinnym, pod domami jednorodzinnymi, lokalami użytkowymi, a także pod lokalami usługowymi, które znajdują się w budynkach, gdzie są lokale mieszkalne. Aby przekształcić prawo użytkowania wieczystego we współwłasność gruntu zabudowanego budynkami wielolokalowymi, co najmniej jeden lokal mieszkalny musi być przedmiotem odrębnej własności.

Zgodnie z projektem, za przekształcenie gruntów trzeba będzie zapłacić. W miejsce obecnie obowiązujących opłat rocznych, przyszli właściciele zobowiązani byliby do wniesienia tzw. opłaty przekształceniowej. Jej wysokość ma być równa opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego obowiązującej w dniu 1 stycznia 2017 r. W przypadku osób fizycznych, które w dniu wejścia w życie przepisów nie prowadzą działalności gospodarczej na gruncie, w budynku czy lokalu opłata miałaby być wnoszona przez okres 20 lat,  w przypadku pozostałych, opłatę należałoby wnosić przez okres 33 lat. Opłata będzie mogła być waloryzowana co trzy lata. Projekt ustawy zakłada możliwość otrzymania bonifikaty – jeżeli ktoś ma nieruchomość na działce należącej do Skarbu Państwa i zdecyduje się wpłacić opłatę za przekształcenie w jednej racie, będzie mógł dostać 50% ulgę. W wypadku gruntów samorządowych, wysokość tej ulgi ustalą lokalne władze. Na bonifikaty nie mogą liczyć firmy i osoby prowadzące działalność gospodarczą – w ten sposób ministerstwo chce uniknąć zarzutu naruszenia unijnych przepisów dotyczących pomocy publicznej, tego typu zarzut pojawiał się bowiem kilkakrotnie podczas konsultacji międzyresortowych.

Aktualna wersja projektu ustawy zakłada, że podstawą przekształcenia będzie zaświadczenie wydawane przez starostę w przypadku, gdy grunt jest własnością skarbu państwa albo wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarządu powiatu albo województwa – w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Zaświadczenia mają być wydawane z urzędu w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia, a na wniosek właściciela – w terminie 4 miesięcy. W zaświadczeniu wskazywana jest osoba, na rzecz której nastąpiło przekształcenie, nieruchomość objęta transformacją, a także wysokość opłaty oraz okres, przez jaki należy ją uiszczać. Obowiązek ponoszenia opłaty powstaje z dniem wydania zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia jest bezpłatne, podobnie jak wpis do księgi wieczystej. Dokument będzie stanowił podstawę wpisu w dziale III KW roszczenia o roczne opłaty przekształceniowe w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości, co z pewnością pozytywnie wpłynie na ściągalność opłaty, ale może negatywnie odbić się cenie jaką właściciel chciałby uzyskać za taki lokal w przypadku jego zbycia.

W projekcie ustawy przewidziano również możliwość przeprowadzenia tzw. opóźnionego przekształcenia, czyli przekształcenia, które nie będzie miało miejsca w momencie wejścia w życie ustawy. Dotyczy to gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste, których zabudowa rozpocznie się po rozpoczęciu obowiązywania przepisów. Momentem przekształcenia udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu we współwłasność tego gruntu będzie chwila wpisu do księgi wieczystej odrębnej własności pierwszego sprzedanego lokalu mieszkalnego w danym budynku. W przypadku gruntów, które po wejściu w życie ustawy zostałyby zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, momentem przekształcenia użytkowania wieczystego we własność będzie oddanie budynku do użytkowania.

Projektowane zmiany, o ile wejdą w życie w takiej formie, powinny spotkać się z aprobatą większości osób, które mają mieszkania na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste. Z mniejszą aprobatą projekt spotka się ze strony samorządów, bowiem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego są ważnym składnikiem budżetów gmin. Z pewnością po przekształceniu dochody gminy ulegną zmniejszeniu, ale nie nastąpi to szybko. Dużym problemem jest to, że gminy przez wiele lat nie aktualizowały opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Zgodnie z Ustawą o gospodarce nieruchomościami aktualizacja opłat z tytułu użytkowania wieczystego powinna nastąpić, gdy ulegnie zmianie wartość gruntu. Oznacza to ciągłe monitorowanie rynku i cen przez właścicieli tak, aby na bieżąco móc reagować m.in. na zmiany wartości nieruchomości. Zatem zanim dojdzie do aktualizacji, musi być przeprowadzona analiza wzrostu wartości nieruchomości na danym obszarze. W zależności od możliwości finansowych (koszty operatów szacunkowych, które dotychczas były podstawowym narzędziem wykorzystywanym przez gminy przy aktualizacji) oraz organizacyjnych urzędu, aktualizacja obejmuje określoną ilość nieruchomości. W wielu przypadkach urzędy zaniechały obowiązku aktualizacji albo dokonywały jej etapowo (np. obrębami), co może skutkować tym, że użytkownicy podobnych nieruchomości zapłacą skrajnie różne kwoty za przekształcenie. W projekcie ustawy nie został przewidziany żaden mechanizm wyrównywania kosztów dla wszystkich użytkowników wieczystych, niezależnie od tego, czy ich opłata została zaktualizowana, a zgodnie z projektem ustawy wysokość opłaty przekształceniowej będzie równa opłacie obowiązującej w dniu 1 stycznia 2017 r. z zastrzeżeniem, że opłata ta nie częściej niż co 3 lata może podlegać waloryzacji przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości publikowanych przez GUS. W projekcie przewidziano jednak przepis przejściowy mówiący, że aktualizacje, które rozpoczęto w 2016 r. można zakończyć w 2017 r. i to zaktualizowana opłata będzie brana pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty przekształceniowej.

Likwidacja użytkowania wieczystego dotknie również deweloperów. Dotychczas po otrzymaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, gdy uiścili pierwszą opłatę (maksymalnie 25% ceny nieruchomości gruntowej) mogli rozpocząć budowę. Po wejściu w życie nowych przepisów będą zmuszeni do zakupu gruntu na własność, co będzie wiązało się z poniesieniem znacznie wyższych nakładów, co z kolei może przełożyć się na cenę budowanych mieszkań.

Niektóre miasta, m. in. Warszawa, Lublin, Wrocław, zdecydowały się na podjęcie uchwały dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub garażami, przysparzając tym samym mieszkańcom dylematu: czy lepszym rozwiązaniem będzie skorzystanie z uchwały przygotowanej przez radnych, czy poczekanie na wejście w życie ustawy. Warszawscy urzędnicy w uchwale przewidzieli dwie stawki bonifikaty (95% i 99%) dla spółdzielni mieszkaniowych i osób fizycznych. Większą bonifikatę otrzymają te osoby, które wniosą od ręki całą opłatę za całe 99 lat użytkowania. Podobnie atrakcyjny system bonifikat zaproponował również Szczecin i Poznań, na 90% bonifikatę mogą z kolei liczyć mieszkańcy Wrocławia. Znacznie mniej zachęcająca jest oferta Lublina, gdzie można liczyć na 30% ulgę dla budownictwa jednorodzinnego i 40% w przypadku wielorodzinnego.

W Warszawie w przypadku budynków wielolokalowych można skorzystać z prawa do przekształcenia, jeśli wniosek złoży co najmniej 50% mieszkańców. Jeśli sprzeciwi się choć jedna osoba, to postępowanie zostaje wstrzymane, a o jego wznowieniu decyduje sąd. Z kolei po wejściu w życie ustawy uwłaszczeniowej, przekształcenie obejmie wszystkich z mocy prawa bez względu na to, czy ktoś wyraża na to zgodę, czy nie. Możliwość uzyskania 95 lub 99% bonifikaty jest niewątpliwie olbrzymim plusem, należy jednak pamiętać o ograniczeniach wynikających z jej otrzymania. Właściciel lokalu powinien liczyć się z tym, że będzie musiał zwrócić bonifikatę, jeżeli sprzeda lokal lub jeśli dokona zmiany przeznaczenia nieruchomości na inne cele niż te, które stanowiły podstawę uzyskania upustu w ciągu pięciu lat od daty nabycia gruntu na własność. Tego problemu nie będą miały osoby, które zostaną właścicielami na podstawie ustawy uwłaszczeniowej, bowiem w projekcie jest zapis mówiący, że w stosunku do tych osób nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. (Dz. U. z 2012 poz. 83 z późn. zm.) Należy jednak pamiętać, że bonifikata przewidziana w projekcie ustawy jest znacznie niższa niż oferowana przez władze stolicy.

Sam zamysł zlikwidowania prawa użytkowania wieczystego jest słuszny, jednak projekt ustawy ciągle znajduje się na etapie uzgodnień międzyresortowych i może zostać przekazany do Sejmu w innym brzmieniu. Na ostateczny charakter zmian przyjdzie nam jeszcze poczekać.

Judyta Konopka

Centrum AMRON