Czy specustawa mieszkaniowa pozwoli na budowanie domów w parkach i na terenach rekreacyjnych?

Uchwalenie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wywołało burzliwą dyskusję nad przyszłością jakości zagospodarowywanej przez nas przestrzeni. Umożliwienie realizacji inwestycji mieszkaniowych i towarzyszących wbrew zapisom miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego podniosło oburzenie środowisk urbanistów, samorządów i lokalnych aktywistów, którzy skrytykowali zapisy argumentując, że doprowadzą one do kompletnej degradacji polskiej przestrzeni.

Jak było do tej pory?

Dotychczas zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwa była zabudowa niezagospodarowanych gruntów, przeznaczonych na cele mieszkaniowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zabudowa terenów w trybie specustawy, które dotychczas nie były przewidywane pod rozwój budownictwa mieszkaniowego, będzie możliwa na podstawie uchwały rady gminy. Co więcej, ustawa dopuszcza zmianę uchwalonych planów miejscowych z pominięciem procedury zmiany MPZP. Przyzwala się więc de facto na zabudowę terenów na cele mieszkaniowe, niezależnie od ich przeznaczenia (w tym parków i terenów rekreacyjnych).

Standardy jak w Niemczech

Ustawa wprowadza jednak pewne standardy urbanistyczne, które mają obowiązywać dla nowopowstających obiektów mieszkaniowych. Standardy (normatywy) urbanistyczne stanowią zbiór centralnych zasad wyznaczania, na podstawie których mają rozwijać się dla nowe osiedla mieszkaniowe. Mają one na celu zapewnienie atrakcyjnego środowiska zamieszkania, zachęcającego do osiedlania się w danej jednostce osadniczej poprzez wskazanie minimalnych i maksymalnych współczynników chłonności terenu oraz wyposażenie jej w podstawową infrastrukturę społeczną.

Takie standardy obowiązują np. w niemieckim systemie planowania przestrzennego w formie rozporządzenia. Zasady realizacji celów planowania przestrzennego pogrupowane są na przepisy odnoszące się do stref zabudowy, gabarytów powierzchniowych zabudowy oraz formy zagospodarowania terenu w kontekście projektowania urbanistycznego.

Ponadto dodatkowe standardy dotyczące użytkowania terenu znajdziemy w prawach budowlanych poszczególnych landów (np. lokalizacja parkingów czy placów zabaw). Mimo, iż Niemcy są krajem federacyjnym o silnych tradycjach regionalnych, to rządowe rozporządzenia stanowią przesłankę wyjściową dla tworzenia ładu przestrzennego w lokalnych procesach budowlanych^[1], z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa i przyjaznego środowiska zamieszkania.

Od 30 lat – bez zmian

W Polsce ostatnie normatywy urbanistyczne obowiązywały od 1974 roku do połowy lat 80 i od ponad 30 lat nie mamy żadnych centralnych zasad formowania nowej zabudowy. W normatywie mieszkaniowej z 1974 r. określono m.in. maksymalny promień dojścia pieszego do obiektów oświaty czy zabezpieczono minimalną powierzchnię terenów zielonych na mieszkańca.

Po transformacji ustrojowej i wprowadzeniu nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku osłabiono władztwo planistyczne gmin poprzez unieważnienie dotychczasowych planów i zliberalizowano zasady projektowania osiedli mieszkaniowych. Gminy mogą ustanawiać pewne wskaźniki wykorzystania terenu w planach miejscowych, w których zgodnie z ustawą i rozporządzeniem określają „zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania”.

W ustawie wskazano ogólne wymogi dla planów miejscowych, przy czym gmina nie ma obowiązku sporządzania takich opracowań (pokrycie kraju planami po niemal 20 latach obowiązywania ustawy to ok. 30%), czyli jakiekolwiek standardy kształtujące wymogi wobec terenów inwestycji mieszkaniowych występują punktowo.

Do podstawowych wskaźników urbanistycznych charakteryzujących stopień wykorzystania terenów budowlanych należą intensywność i gęstość zabudowy. Intensywność zabudowy obliczana jako stosunek powierzchni ogólnej budynków do powierzchni terenu wyraża efektywność wykorzystania terenu działki^[2].

Gęstość zabudowy, czyli procentowy udział powierzchni zabudowy w powierzchni działki, wraz z intensywnością pozwalają obliczyć udział i wielkość terenów otwartych, które mogą być zagospodarowane na cele komunikacji i rekreacji. Badania Grażyny Dąbrowskiej-Milewskiej wykazują, że do lat 70. intensywność utrzymywała się na dość niskim poziomie ok. 1 (zgodnie z poziomem wskazanym w normatywie), przy wysokiej gęstości zaludnienia – osiedla z tego okresu to wysokie budynki o małej powierzchni zabudowy z licznymi otwartymi przestrzeniami pomiędzy nimi. Po wejściu w życie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskaźnik intensywności zabudowy rośnie, a średnia ważona liczba kondygnacji spada z roku na rok, czyli budujemy gęściej, kosztem terenów otwartych.

W oparciu o powierzchnię całkowitą zabudowy jesteśmy w stanie wyliczyć przewidywaną liczbę mieszkańców projektowanego osiedla. W standardach urbanistycznych wyznacza się szereg wskaźników odnoszących się do użytkowania terenu (np. powierzchnię terenów zieleni przypadające na mieszkanie/ osobę) czy oświaty (liczbę wymaganych szkół do obsługi przewidywanej liczby mieszkańców i min/ max odległości od takich ośrodków).

Grunty zbyt cenne dla rekreacji

I tak przy spełnianiu wymogów poszczególnych wskaźników krystalizuje się struktura funkcjonalna, która powinna zapewniać przyjazne środowisko zamieszkania. Aktualnie żadne przepisy centralne nie obligują projektantów planów miejscowych do zapewnienia ogólnodostępnych terenów zieleni oraz rezerwacji terenów pod infrastrukturę społeczną. Równocześnie deweloperzy liczący na wyższy zysk nie będą skłonni przeznaczać cennego gruntu na cele rekreacyjne. Dlatego też przez rozproszenie zabudowy i suburbanizację, obecnie jesteśmy ciągle w fazie „nadrabiania zaległości” w zakresie infrastruktury technicznej i społecznej.

Gdzie można realizować inwestycję mieszkaniową zgodnie ze specustawą?

Specustawa mieszkaniowa wprowadza standardy urbanistyczne wyłącznie dla inwestycji mieszkaniowych realizowanych w ramach jej przepisów i dzieli je ze względu na wielkość miasta. W art. 17 ustawodawca precyzuje, że inwestycję mieszkaniową lokalizuje się na terenie, który spełnia następujące wymogi:

• posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej,
• posiada dostęp do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i energetycznej,
• zlokalizowany jest w odległości nie większej niż 1000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców – 500 m od przystanku komunikacyjnego,
• w odległości nie większej niż 3000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców – 1500 m, zlokalizowana jest szkoła podstawowa i przedszkole,
• zapewnia dostęp do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji przy wskaźniku 4 m²/ os. w odległości nie większej niż 3000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców, 1500 m.

Ponadto budynki mieszkalne mogą mieć maksymalnie 4 kondygnacje nadziemnie w przypadku miast do 100 tys. mieszkańców, w większych – do 14 kondygnacji. Przykładowo, zgodnie z zapisami ustawy w Warszawie na osiedlu domów jednorodzinnych na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod park miejski może powstać osiedle bloków 13-piętrowych, całkowicie zmieniając charakter osiedla. Powyższe wymagania są niezależne i wbrew skonsultowanym społecznie zapisom miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie odnoszą się do podstawowych wskaźników, takich jak intensywność, i nie dostosowują się do uwarunkowań terenu, na którym mogłaby powstać inwestycja.

Są wyjątki

Ustawodawca przewidział jednak odstępstwa od przepisów – artykuł 19 ustanawia lokalne standardy urbanistyczne, które mogą się różnić o maksymalnie 50% od wskaźników ustalonych we wcześniejszych artykułach. Wprowadzenie lokalnych standardów urbanistycznych zdaniem wielu stron – organizacji społecznych, stowarzyszeń urbanistów czy samorządów – stanowi jedno z niewielu narzędzi, które pomogą w ochronie przestrzeni przed negatywnymi skutkami uchwalonego w sierpniu dokumentu^[3]. 30 sierpnia br.  warszawscy radni przyjęli lokalne standardy urbanistyczne, które obowiązują na terenie stolicy.

Wśród zapisów uchwały znalazł się podział na trzy strefy: śródmieścia funkcjonalnego, miejską oraz przedmieść. W szczegółach są to m.in. zmniejszenie maksymalnych odległości od przystanków komunikacji do nawet 300 metrów w strefie śródmiejskiej, zmniejszenie odległości do szkół i przedszkoli do 800 metrów, a do terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu do 750 metrów. Warszawa zdecydowała się na wspomniane wyżej ograniczenie wysokości budynków maksymalnie do 7 kondygnacji^[4].

Doświadczenia ostatnich lat pokazały niewydolność sytemu planowania przestrzennego w Polsce. Plany miejscowe stanowią realizację polityki przestrzennej gminy, która w celu ochrony interesu publicznego oraz zapewnienia zdrowego, zrównoważonego środowiska zamieszkania, nakłada ograniczenia i standardy zagospodarowywania gruntów. Wprowadzenie równoległej ścieżki dojścia do pozwolenia na zabudowę wprowadza dodatkowy chaos w polityce przestrzennej gminy. Dwutorowe planowanie przestrzeni wpłynie niekorzystnie na działania gminy, która już obecnie nie ma pełnej kontroli nad zagospodarowywaniem gruntów – z jednej strony musi nadrabiać niedoinwestowane w infrastrukturę tereny zagospodarowane, a z drugiej planować rozwój kolejnych terenów, przy ograniczonych funduszach. Szczególnie zagrożone na dogęszczenie zabudowy są tereny zielone i rekreacyjne w centralnych częściach miasta, które stanowią atrakcyjny grunt inwestycyjny. Powstawanie zabudowy wbrew zapisom MPZP niszczy koncepcję docelowej struktury funkcjonalno-przestrzennej i obniża jakość zamieszkania w mieście.

[1] Geppert A., Planowanie przestrzenne w Niemczech – zarys Systemu [w:] Planowanie i realizacja przedsięwzięć urbanistycznych, pod red. Lorens P., Martyniuk-Pęczek J.

[2] Dąbrowska-Milewska G., Standardy urbanistyczne jako narzędzie racjonalnej gospodarki terenami w mieście [w:] Architektura Zeszyt 14 6-A/2010

[3] http://urbnews.pl/lokalne-standardy-urbanistyczne/.

[4] Tamże.

Mateusz Gliwiński
Specjalista ds. Eksploatacji i Rozwoju Systemu AMRON
Centrum AMRON