System planowania przestrzennego w świetle nowych zapisów Kodeksu urbanistyczno-budowlanego
Kodeks jest bardzo ambitnym projektem obejmującym regulacje wszystkich kwestii związanych z planowaniem przestrzennym, realizacją procesu inwestycyjnego oraz uzyskiwaniem pozwolenia na budowę. Projekt, którego ostatnia wersja zajmowała ponad 200 stron i 600 artykułów, zmieni łącznie ponad 140 ustaw, a nawiązywać ma formą do zachodnich rozwiązań kodyfikacji prawa, które holistycznie regulują zasady gospodarowania przestrzenią, tak jak francuski Code de l’urbanisme czy niemiecki Federalny Kodeks Budowlany Baugesetzbuch.
Planowanie na szczeblu krajowym
Podobnie jak w obecnych przepisach, przyszły system planowania będzie trójszczeblowy z podziałem na poziom krajowy, regionalny (wojewódzki) i lokalny (gminny). Kształtowany będzie również poziom ponadlokalny poprzez możliwość zawiązywania związków metropolitalnych, związków międzygminnych oraz wyznaczania miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodków wojewódzkich.
Obecnie obowiązującym aktem, wyznaczającym kierunki rozwoju przestrzennego jest Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK) przyjęta przez Radę Ministrów w grudniu 2011 roku. Zdaniem ustawodawcy KPZK nie ma jasno określonej roli w systemie planowania, nie oddziałuje na niższe szczeble i brak w niej odwołań do strategicznych dokumentów rozwoju. Zauważyć jednak trzeba, że ten dokument wyznaczający główne, strategiczne cele rozwoju, jest elementem Długookresowej Strategii Rozwoju Kraju, na podstawie której formułowane są podrzędne dokumenty rozwoju – Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju do 2020 czy Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego, tak więc bezsprzecznie ma bezpośredni wpływ na kierunki rozwoju.
Zgodnie z Kodeksem, obowiązująca na poziomie krajowym Krajowa Strategia Rozwoju Przestrzennego (KSRP) określać ma cele i kierunki zagospodarowania przestrzennego kraju oraz wyznaczać okres obowiązywania średnio- i długoterminowych strategii. Drugim dokumentem szczebla krajowego ma być uchwalany przez RM Krajowy Plan Rozmieszczenia, który stanowić ma dokument określający wstępny przebieg lub obszary, gdzie dopuszczalna jest lokalizacja ponadlokalnych inwestycji celu publicznego (ICP). Ma być to odpowiedź na brak koordynacji polityki przestrzennej jednostek samorządu terytorialnego z lokalizacją ICP.
Ponadto powołany ma być Komitet Rady Ministrów do Spraw Rozwoju Przestrzennego, którego zadaniem będzie opiniowanie wszelkich aktów prawnych oraz dokumentów rządowych wpływających wprost na procesy gospodarowania przestrzenią, zapewniając spójność systemu i eliminowanie powstawania wewnętrznych konfliktów (np. sprzeczności przepisów). Ramieniem doradczym, zapewniającym fachową wiedzę Komitetu ma być Krajowa Rada Polityki Przestrzennej.
Planowanie na szczeblu wojewódzkim
Szczebel regionalny zgodnie z zapisami Kodeksu ma być poziomem koordynującym działania na linii kraj-samorząd lokalny oraz wskazującym kierunki rozwoju poszczególnych obszarów funkcjonalnych. Dokumentami obowiązującymi na tym etapie mają być: Raport Krajobrazowy, Wojewódzki Plan Zagospodarowania Przestrzennego oraz stanowiący odrębną część Wojewódzki Plan Rozmieszczenia, w którym analogicznie jak w krajowym zostaną wskazane wojewódzkie ponadlokalne ICP, uwzględniające wymogi szczebla wyższego.
Podobnie jak obecnie, obowiązkowe będzie sporządzanie planów zagospodarowania obszarów funkcjonalnych ośrodków wojewódzkich oraz fakultatywne wskazywanie takich obszarów dla innych terenów szczególnego zjawiska przestrzennego, stanowiącego zwarty, powiązany funkcjonalnie układ przestrzenny. Inną formą ponadlokalnego planowania ma być ramowe studium obszaru funkcjonalnego związku metropolitalnego.
Planowanie na szczeblu lokalnym
Obecne Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy ma być zastąpione silniejszym, bardziej szczegółowym aktem – Studium Rozwoju Przestrzennego Gminy, którego ustalenia mają wynikać ze wszystkich dokumentów szczebla wyższego oraz Programu Rozwoju Przestrzennego Gminy. Wyznaczenie nowych obszarów urbanizacji ma być bardziej racjonalne, zgodne z możliwościami demograficznymi i finansowymi gminy. Takie rozwiązania mają na celu ograniczenie niekontrolowanego rozlewania się miast oraz nadmiernego przeznaczania gruntów pod zabudowę na terenach niezagospodarowanych. W Programie będą określone przestrzenne potrzeby rozwojowe (obecny Bilans), zgodne z prognozą wojewódzką, w perspektywie maksymalnie do 20 lat, przez co będzie to jeden z głównych dokumentów strategicznych. Realizacja Programu ma być monitorowana przez Radę Gminy, a włodarz gminy będzie zobowiązany do sporządzania raportu z jego wykonania.
Aktem wykonawczym Studium pozostaną miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (MPZP), gdzie ściśle określone będą warunki zabudowy, a tworzenie planów będzie oparte o projektowanie urbanistyczne. W celu realizacji spójnej polityki przestrzennej gminy wskazane są treści obligatoryjne dla MPZP, a zawarte ustalenia będą musiały być zgodne z europejską klasyfikacją zagospodarowania przestrzennego HILUCS i przechowywane w nowotworzonej bazie danych przestrzennych. Ponadto nowe plany będą mogły wskazywać odmiennie przeznaczenie i sposób zagospodarowania przestrzeni położonej pod i nad poziomem gruntu lub na różnych poziomach względem poziomu gruntu. Częściej ma być stosowana procedura scalenia i podziału – w sytuacji, gdy ponad 30% terenów przeznaczanych w planie pod zabudowę stanowić będą grunty rolne, obowiązkowe będzie dostosowanie struktury gruntowej.
Kodeks umożliwia ponadto uchwalenie uproszczonego planu dla obszaru o wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, gdzie nie będzie wymagana realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz infrastruktury technicznej (np. tzw. plomby w zabudowie). Przyśpieszy do uchwalanie planów, które utwierdzają aktualne użytkowanie, na terenach zagospodarowanych. Nadmienić trzeba, że zmianie ulegnie finansowanie planów – zlikwidowana zostanie renta planistyczna i opłata adiacencka, które zastąpione zostaną opłatą infrastrukturalną stanowiącą faktyczne koszty realizacji inwestycji, szacowane w planie miejscowym.
Nową ciekawą formą będzie umowa urbanistyczna, czyli sporządzenie planu miejscowego na wniosek inwestora. Warunkiem umowy będzie zobowiązanie inwestora – w zamian za uchwalenie planu i umożliwienie realizacji inwestycji – do finansowania lub realizacji i nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy inwestycji powiązanych (np. dróg, infrastruktury społecznej czy części zasobu mieszkaniowego). Umowa urbanistyczna zawarta w formie aktu notarialnego będzie zawierać szczegółowe informacje odnośnie współpracy na linii inwestor – gmina.
W ramach uproszczenia procedur realizacji inwestycji znacząco oddziałujących na środowisko wprowadzono nową formę planu miejscowego ze zintegrowaną oceną oddziaływania na środowisko. Plan łączył będzie w sobie strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko oraz oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto w wyniku konsultacji wprowadzone zostaną zapisy dotyczące obszarów zintegrowanej inwestycji (OZI). OZI mają umożliwić realizowanie dużych przedsięwzięć, wymagających koordynacji prac na etapie planowania przestrzennego, urbanistyki oraz realizacji inwestycji. Grunty zabezpieczone w planach jako OZI mają czekać na firmy czy ich konsorcja, z którymi następnie zawierane mają być umowy urbanistyczne. Na ich mocy obszary zintegrowanego inwestowania mają być zabudowywane – szybciej i prościej niż w normalnym trybie i pod konkretne potrzeby zainteresowanego budową biznesu.
Co do zasady gospodarowanie na terenach nieobjętych planami miejscowymi ma być niemożliwe, ale ustawodawca dopuszcza (podobnie jak teraz) odstępstwa. Popularne WZ-ki mają być zastąpione zgodą inwestycyjną, która łączyłaby obecne warunki zabudowy, pozwolenie na budowę oraz decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. W założeniu pozwolenia te mają być zgodne ze Studium i miejscowymi przepisami urbanistycznymi, które zastąpią obecną uchwałę reklamową.
Proponowane zmiany, zmierzające do kodyfikacji szeregu silnie powiązanych ze sobą procesów, wydają się zmierzać w dobrym kierunku. Zdecydowanym atutem Kodeksu jest ujednolicenie wielu pojęć, określenie wspólnych przepisów dla aktów planistycznych oraz słuszna filozofia gospodarowania przestrzenią. Standaryzacja sporządzania aktów planowania, wymuszenie stałego monitorowania zagospodarowania oraz wzmocnienie partycypacji społecznej powinno zapewnić lepszą jakość ciągłego planowania. Wzmocnienie ogólnogminnego dokumentu oraz ograniczenie przeznaczania gruntów pod zabudowę w założeniu powinno przyczynić się do oszczędnego gospodarowania przestrzenią.
Dobry efekt Kodeksu zaburza grudniowa opinia Rady Legislacyjnej. Uwagi dotyczą zarówno najprostszych kwestii technicznych, np. błędy językowe czy wewnętrzna niespójność poprzez złe odwołania do artykułów, które nie pasują do siebie, jak i merytorycznych. Rada wskazuje szereg przepisów naruszających konstytucyjne gwarancje praw i wolności. Ponadto nieznane są przepisy przejściowe (jak będą traktowane i jak należy zmienić już istniejące plany miejscowe czy wydane warunki zabudowy), akty wykonawcze (rozporządzenia niezbędne do sprawnego funkcjonowania Kodeksu) czy tekst ustawy wprowadzającej pierwsze zapisy Kodeksu. Brak odpowiedniego uzasadnienia słuszności przyjętych rozwiązań oraz niepoprawne standardy legislacyjne skutkowały negatywną opinią Rady i brakiem rekomendacji do dalszych prac.
Projekt Kodeksu jest nadal procedowany i z pewnością jeszcze ulegnie zmianie. Najprawdopodobniej w drugiej połowie roku poznamy nowy tekst dokumentu, a dodatkowo Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa pracuje nad przepisami wprowadzającymi kodeks. Po ich przedstawieniu, odbyć się mają ponowne, ogólnopolskie konsultacje projektu.
Mateusz Gliwiński
Centrum AMRON
