Rządowe programy wspierające politykę mieszkaniową – przegląd dotychczasowych rozwiązań
Posiadanie dachu nad głową jest jednym z podstawowych i jednocześnie koniecznych do podjęcia wyzwań konsumpcyjnych. Wymaga nieustannego ponoszenia wydatków stanowiących nierzadko zasadniczą część domowego budżetu, niezależnie od tego, czy jest to comiesięczna rata kredytu hipotecznego, opłaty związane z najmem czy bieżące koszty związane z użytkowanym lokum. Jest to potrzeba powszechna, niezależnie od posiadanych środków finansowych. Specyfika nieruchomości mieszkaniowych, postrzeganie ich w kategorii dóbr podstawowych oraz ich wysoka kapitałochłonność, nakłada na władze publiczne obowiązek prowadzenia polityki mającej na celu wsparcie obywateli w rozwiązywaniu problemów mieszkaniowych.
Mieszkalnictwo jest jedną z ważniejszych dziedzin polityki gospodarczej i społecznej kraju. Na jego obecną sytuacją miały wpływ zmiany ustrojowe, które zaszły w poprzednim stuleciu, które później odbiły się na niskiej skuteczności w radzeniu sobie z dużym przyrostem naturalnym czy migracjami wewnętrznymi. Uznanie prowadzenia polityki mieszkaniowej za jeden z obowiązków państwa ma odzwierciedlenie w polskim prawodawstwie. Artykuł 75 ust. 1 Konstytucji RP głosi: „Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania.” Aktualnie w Polsce nie istnieje spójna polityka mieszkaniowa, która byłaby odpowiedzią na problemy z dostępnością mieszkań oraz relacją wysokości dochodów do ich cen. W obecnej sytuacji gospodarczej niewiele gospodarstw domowych jest w stanie zaspokoić potrzeby mieszkaniowe po cenach rynkowych, dlatego pomoc państwa jest niezbędna. Po 1989 roku poszczególne rządy wprowadziły następujące programy pomocowe: system ulg podatkowych, system wsparcia podaży mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach, „Rodzina na Swoim”, „Mieszkanie dla Młodych”, Fundusz Mieszkań na Wynajem. Obecnie trwają pracę nad kolejnym – „Mieszkanie Plus”.
Instrumenty podatkowe
Po transformacji ustrojowej głównym narzędziem państwa do walki z problemami mieszkaniowymi były instrumenty podatkowe. Sektor bankowy był wówczas słabo rozwinięty, a kredyty na ogół poza zasięgiem przeciętnego obywatela, zatem ulgi podatkowe miał zachęcić Polaków dysponujących środkami finansowymi do inwestycji mieszkaniowych. System wspierał głównie inwestycje własnościowe mające na celu poprawę stanu ówczesnych zasobów. Zgodnie z przedstawionym przez rząd dokumentem „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku”1, w latach 1993 – 1995 średnie roczne obciążenie budżetu państwa z tytułu stosowanych ulg wyniosło 1,3 mld zł, w latach 1996 – 2000 było to już 3,7 mld zł, a od roku 2001 do 2005 średnioroczne koszty wyniosły 4,4 mld zł. Mimo dużego obciążenia budżetowego, system przyczynił się do powolnego zahamowania spadku liczby mieszkań. Jednocześnie dokładna ocena jego efektów jest utrudniona z uwagi na brak odpowiednich danych.
Jednakże w opinii prof. Marka Bryxa, Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w latach 2001-2003, wyrażonej podczas debaty byłych ministrów budownictwa w trakcie X Jubileuszowego Kongresu Finansowania Nieruchomości Mieszkaniowych, ulga podatkowa była najskuteczniejszym narzędziem stymulującym prorynkowe zachowania inwestorów i nabywców mieszkań, która dodatkowo – w przeciwieństwie do obecnie promowanych programów rządowych – nie kreuje biurokracji2.
System wsparcia podaży mieszkań na wynajem o umiarowych czynszach
Pierwszą rządową inicjatywą współfinansowaną ze środków budżetu państwa i mającą na celu wsparcie polityki mieszkaniowej kraju był system wsparcia podaży mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach, ustanowiony na mocy ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach budownictwa mieszkaniowego. Na mocy tego aktu prawnego powołano instytucje odpowiedzialne za funkcjonowanie Programu: Towarzystwa Budownictwa Społecznego, których zadaniem była budowa i zarządzenie społecznymi mieszkaniami czynszowymi. Powołano także Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, mający na celu współfinansowanie inwestycji i tym samym obniżanie kosztów społecznego budownictwa.
Inicjatywa polegała na udzielaniu preferencyjnych kredytów dla Towarzystw Budownictwa Społecznego oraz dla Spółdzielni Mieszkaniowych, co miało się przełożyć na zwiększenie liczby lokali mieszkalnych dla osób osiągających dochody niewystarczające do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na zasadach rynkowych i jednocześnie zbyt wysokie, by ubiegać się o najem mieszkania socjalnego lub komunalnego. Kryterium dochodowe było jednym z warunków, jakie należało spełniać, by móc zostać najemcą lokalu czynszowego. Kolejnym warunkiem, jakie musiała spełnić osoba ubiegająca się o takie mieszkanie, był brak tytułu prawnego do innego mieszkania w tej samej miejscowości.
System budownictwa społecznego wystartował w 1996 r. W latach 1996 – 2015 ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego wybudowano niemal 97 tysięcy mieszkań (ok. 80 tysięcy w ramach działalności Towarzystw Budownictwa Społecznego i ok. 17 tysięcy w spółdzielniach mieszkaniowych) na podstawie 1 427 umów na łączną kwotę 6 083 290 151 zł. Łączna kwota dofinansowania Programu z budżetu państwa w latach 1995 – 2009 wynosiła około 4,3 mld zł. W maju 2009 r. zlikwidowano Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, a jego środki przekazano Bankowi Gospodarstwa Krajowego. Zastąpiono wówczas kredyty preferencyjne kredytami udzielanymi przez BGK. W praktyce zlikwidowanie funduszu spowodowało wygaszanie inicjatywy, ponieważ brakowało środków na jej kontynuację.
System wsparcia podaży mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach ujawnił duże zapotrzebowanie na lokale z nierynkowym czynszem. Do jego wad należy zaliczyć natomiast czas oczekiwania na lokal i obowiązek wnoszenia wkładu partycypacyjnego, który powodował, że kwalifikacja lokatorów odbywała się na podstawie ich możliwości finansowych, a nie na podstawie potrzeby zamieszkania w tanim lokalu czynszowym.
Program społecznego budownictwa czynszowego reaktywowano 1 listopada 2015 r. w nieco zmodyfikowanej postaci. Podstawą zmian była ustawa z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego i niektórych innych ustaw. W ciągu 10 rocznych edycji ma powstać co najmniej 30 tysięcy nowych lokali mieszkalnych. Źródłem wsparcia są środki własne Banku Gospodarstwa Krajowego, a pomoc ma polegać na finansowaniu zwrotnym w postaci udzielanych kredytów oraz na organizacji emisji obligacji i gwarancji ich nabycia.
Jak wynika z informacji zamieszczonych na stronie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa3, dofinansowanie inwestycji ze środków budżetu państwa ma wynieść 750 mln zł, co ma umożliwić udzielenie kredytów o łącznej wartości 4,5 mld zł. W ramach pierwszej edycji zmienionej wersji programu wnioski można było składać do końca lutego 2016 r. Zgodnie z danymi udostępnionymi przez MIiB, 45 inwestorów złożyło 59 wniosków na łączną kwotę aż 374 mln zł, co pozwoli zbudować prawie 2 996 mieszkań o łącznej wartości 591 mln zł. Pierwsze mieszkania mają być gotowe w 2017 r.
Program „Rodzina na Swoim”
Kolejnym narzędziem wsparcia polityki mieszkaniowej kraju był program preferencyjnych kredytów – „Rodzina na Swoim”, wprowadzony na mocy ustawy z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania. Warunki preferencyjne ustalono w formie dopłat do oprocentowania kredytu, które przysługiwały w okresie 8 lat od dnia zawarcia umowy kredytowej w wysokości 50% naliczonych odsetek. Dofinansowanie mogło być udzielone, jeśli kredyt zaciągano na jeden z poniższych celów:
zakup spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego,
wkład budowlany do spółdzielni mieszkaniowej,
pokrycie kosztów budowy mieszkania,
budowę domu jednorodzinnego,
nadbudowę, przebudowę lub rozbudowę budynku mieszkalnego,
adaptację na cele mieszkaniowe obiektu o innym przeznaczeniu.
Wsparcie przysługiwało małżeństwom oraz osobom samotnie wychowującym dzieci pod warunkiem, ze w dniu zawarcia umowy kredytowej nie przysługiwał im tytuł prawny do innej nieruchomości, a od 2011 r. również tzw. singlom, którzy jednak – w odróżnieniu od osób w związkach małżeńskich oraz samotnie wychowujących dzieci – nie mogli posiadać praw do innego mieszkania również w czasie poprzedzającym zaciągnięcie kredytu. Obok wymogów nałożonych na beneficjenta, istniały również kryteria cenowo – powierzchniowe, które musiał spełniać przedmiot dofinansowania.
Wnioski kredytowe w ramach Programu można było składać w latach 2007 – 2012. Ostatnie umowy zawarto w 2013 r. W tym czasie udzielono 192 360 kredytów preferencyjnych na łączną sumę niemal 35 mld zł. Początkowo inicjatywa niemal nie występowała na rynku z uwagi na narzucone limity cenowe, co stopniowo ulegało zmianie na skutek podwyższania poziomu wskaźników.
Ostateczny koszt Programu jest trudny do określenia, gdyż wysokość dopłat zależy od salda kredytów preferencyjnych oraz od wysokości stopy WIBOR 3M. Zgodnie z szacunkami przeprowadzonymi przez Bank Gospodarstwa Krajowego, ostateczna wysokość wydatków, jakie poniesie Skarb Państwa na sfinansowanie tej inwestycji, powinna mieścić się w przedziale od 6 083 mln zł do 7 823 mln zł.
Program „Mieszkanie dla Młodych”
Program „Mieszkanie dla Młodych”, wprowadzony na mocy ustawy z dnia 27 września 2013 r. o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych ludzi, jest kolejną po „Rodzinie na Swoim” rządową inicjatywą mającą na celu wsparcie młodych polskich obywateli w nabyciu własnego mieszkania, a także stymulację rynku mieszkaniowego. Oferowana pomoc polega na dofinansowaniu z funduszu dopłat wkładu własnego w związku z zakupem pierwszego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. W ramach Programu przewidziano również możliwość uzyskania zwrotu części wydatków poniesionych na zakup materiałów budowlanych w związku z budową pierwszego własnego mieszkania lub domu.
Podobnie jak w przypadku „Rodziny na Swoim”, rządowa subsydia przysługuje w przypadku, gdy nieruchomość, na zakup której ma być udzielony kredyt, spełnia szereg ściśle określonych warunków dotyczących jej ceny i powierzchni. Program skierowany jest do ludzi młodych, którzy nie przekroczyli 35. roku życia. Nabywcą nowego mieszkania w ramach inicjatywy mogą zostać zarówno małżeństwa, single, jak i osoby samotnie wychowujące dzieci. Warto jednak podkreślić, że jednym z założeń projektu jest promowanie osób posiadających dzieci, co przekłada się na wysokość dopłaty: początkowo dofinansowanie w wersji podstawowej (dla bezdzietnych małżeństw i singli) wynosiło 10%, a dla gospodarstw domowych z co najmniej jednym dzieckiem było to już 15%, natomiast od 1 września 2015 r. zróżnicowano zakres wsparcia w zależności od liczby posiadanych dzieci i tak: rodziny wychowujące jedno dziecko mogą otrzymać dofinansowanie w wysokości 15%, dwoje dzieci – 20%, a te z co najmniej trójką – 30%. Wartość udzielonego dofinansowania jest obliczana jako odpowiedni procent uzależniony od liczby posiadanych dzieci (10%, 15%, 20% lub 30%) kwoty stanowiącej iloczyn średniego wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1m2 powierzchni mieszkalnej i powierzchni użytkowej mieszkania wyrażonej w metrach kwadratowych, ale nie większej niż 50 m2. Nowelizacja ustawy wzmocniła prorodzinne oddziaływanie projektu również poprzez zniesienie kryterium wieku i warunku pierwszego mieszkania dla gospodarstw domowych z co najmniej trójką dzieci oraz zwiększenie metrażu, do którego przysługiwała dopłata z 50 do 65 m2.
Zgodnie z pierwotnymi założeniami, dofinansowanie miało być udzielane wyłącznie w związku z nabyciem pierwszego własnego mieszkania na rynku pierwotnym, jednakże krytyka ze strony zarówno ekspertów, jak i osób potencjalnie zainteresowanych Programem spowodowała, że ustawodawca zdecydował się rozszerzyć zakres wsparcia o rynek wtórny, co skutkowało skokowym wzrostem liczby złożonych wniosków, mimo wprowadzenia bardziej rygorystycznego limitu cenowego dla mieszkań pochodzących z tzw. drugiej ręki. Nowelizacja ustawy wprowadziła również możliwość uzyskania dofinansowania na wkład budowlany do spółdzielni mieszkaniowej.
Program funkcjonuje na rynku od 1 stycznia 2014 r. Realizację inicjatywy przewidziano na pięć lat, do końca 2018 r. Całkowity koszt Programu ma wynieść 3,5 mld zł. Zgodnie z danymi Banku Gospodarstwa krajowego od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2016 r. udzielono wsparcie 66 081 beneficjentom na łączną kwotę 1 648 173 000 zł.
Zarówno konstrukcję Programu „Rodzina na Swoim”, jak i „Mieszkanie dla Młodych” (po nowelizacji) ocenia się pozytywnie, zwłaszcza skierowanie ich do młodych osób. Wadą obu systemów jest niedostateczne dopasowanie limitów cenowych do panujących warunków rynkowych. Inicjatywy przełożyły się na duże zainteresowanie kredytem preferencyjnym, co z kolei skutkowało tym, że deweloperzy chcąc dostosować się do warunków, lokalizowali inwestycje na tańszych terenach, często na obrzeżach miast, w których występuje ograniczony dostęp do infrastruktury. Efektem obu tych programów jest regionalizacja i nierównomierne rozłożenie wsparcia w kraju. Obie inicjatywy skierowane były do osób zainteresowanych własnością i posiadających zdolność kredytową. Dotychczasowe doświadczenia „Mieszkania dla Młodych”, jak i wcześniejsze „Rodziny na Swoim” pokazują, że oba programy przyczyniły się do regulacji cen oraz wzrostu zarówno popytu, jak i podaży.
Fundusz Mieszkań na Wynajem
Fundusz Mieszkań na Wynajem jest inicjatywą podjętą przez Bank Gospodarstwa Krajowego, która ma na celu aktywizację rynku najmu poprzez zwiększenie oferty mieszkań do wynajęcia w największych polskich miastach. Z założenia przedsięwzięcie ma udostępniać atrakcyjne cenowo i jakościowo mieszkania osobom, których nie stać na opłacenie rynkowej stawki czynszu lub które nie posiadają zdolności kredytowej. Fundusz powstał w oparciu o ustawę z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i działa na zasadach komercyjnych w ramach spółki TFI BGK. BGK zamierza zainwestować w tworzenie mieszkań na wynajem ok. 5 mld zł i za tę kwotę kupić 20 tysięcy mieszkań.
Inicjatywa skierowana jest do osób, które nie mogą bądź nie chcą zaciągać długoletniego zobowiązania, jakim jest kredyt hipoteczny, osób, które były już najemcami, ale dotychczasowe warunki najmu ich nie satysfakcjonowały, studentów czy też osób migrujących z powodów zawodowych. Najemcą może zostać każda pełnoletnia osoba fizyczna mająca pełną zdolność do czynności prawnych i spełniająca określone wymagania finansowe, niezależnie od tego, czy jest aktywna zawodowo, czy nie. Do umowy najmu może przystąpić więcej niż jedna osoba. Mieszkania mogą być przeznaczone zarówno na cele mieszkaniowe dla pracowników, jak i na prowadzenie działalności gospodarczej. Umowę najmu można zawrzeć na okres minimum 6 miesięcy, a maksimum 48, a po tym okresie istnieje możliwość jej przedłużenia. Jednym z głównych założeń przedsięwzięcia jest zapewnienie stabilności warunków umowy oraz przewidywalności decyzji właściciela lokum. Ceny najmu uzależnione są od długości trwania umowy, wyróżniono dwa przedziały: od 6 do 23 miesięcy i od 24 do 48 miesięcy.
W całym 2015 r. w ramach inicjatywy udostępniono 380 lokali mieszkalnych: 124 w Poznaniu, 122 w Piasecznie i 134 w Gdańsku. Na koniec pierwszego roku działania inicjatywy zakontraktowano 1 071 kolejnych lokali mieszkalnych, a 949 jest w trakcie finalizacji decyzji inwestycyjnej.
Nie ulega wątpliwości, że ostatnie działania podejmowane przez rząd w znacznie większym stopniu wspierały nabywanie mieszkań na własność aniżeli zwiększenie dostępności lokali na wynajem. Dopiero wprowadzony Fundusz Mieszkań na Wynajem jest rządową inicjatywą propagującą najem, jednak jest to zarówno jednostkowy, jak i pionierski Program, który nie zmieni przywiązania Polaków do własności. Projekt, mimo że dotychczas cieszy się sporym zainteresowaniem, nie spełnia pokładanych w nim nadziei na zwiększenie mobilności osób poszukujących pracy, głównie ze względu na czynsz, który jest dość wysoki pomimo składanych zapewnień o jego nierynkowym charakterze. Jednak dotychczasowe wyniki projektu pokazują, że w Polsce brakuje tego typu instrumentów, a zapotrzebowanie jest duże.
Program „Mieszkanie Plus”
W czerwcu br. ogłoszono Narodowy Program Mieszkaniowy „Mieszkanie Plus”, który jest nową inicjatywą rządu mającą być elementem kompleksowego programu wsparcia polskich rodzin. Projekt opiera się na trzech podstawowych filarach – powołaniu Narodowego Funduszu Mieszkaniowego, którego celem byłaby budowa mieszkań na wynajem o ograniczonym czynszu z możliwością dojścia do własności, wspieraniu budownictwa komunalnego i zmianach zasad działania spółdzielni mieszkaniowych, a także wprowadzeniu zachęt do oszczędzania na cele mieszkaniowe w postaci Indywidualnych Kont Mieszkaniowych.
Kolejnym elementem „Mieszkania Plus” ma być ustawa zachęcająca do systematycznego oszczędzania na mieszkanie. Z zapowiedzi Premier wynika, iż będą to prawdopodobnie dedykowane specjalne konta, na które wpłacane będą premie od zgromadzonych oszczędności. W ocenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa umożliwi to poprawę dostępności mieszkań, bo oszczędzać będzie można na różne cele mieszkaniowe: nie tylko na zakup czy budowę, ale także np. wkład własny przy zakupie nieruchomości na kredyt lub na wkład mieszkaniowy w spółdzielni czy TBS. Środki te będzie można również wykorzystać na poprawę standardu lokalu – remont czy wykończenie mieszkania.
Uzupełnieniem Programu będzie zwiększenie wsparcia rządu dla społecznego budownictwa czynszowego. Samorządy będą mogły wnioskować o dofinansowanie w wysokości 35 – 55% kosztów budowy mieszkań komunalnych. Samorządy, spółki gminne i towarzystwa budownictwa społecznego będą mogły także ubiegać się o preferencyjne kredyty w Banku Gospodarstwa Krajowego na budowę społecznych mieszkań czynszowych.
Jak dotąd rząd nie podał szczegółowych informacji dotyczących zasad funkcjonowania nowego Programu, choć 3 czerwca br. Premier zapowiadała, że projekt ruszy oficjalnie w roku 2017, a pierwsze realizacje budowy mieszkań rozpoczną się już w roku 2018. Inwestycje w ramach Programu powstaną na terenach Skarbu Państwa, które zostaną przekazane do powołanego Narodowego Funduszu Mieszkaniowego.
Podsumowując, opisane inicjatywy udowodniły, że pomoc rządowa w zakresie dofinansowania polityki mieszkaniowej jest niezbędna. Doświadczenia projektów pokazują, że mieszkalnictwo w Polsce ewoluuje i niezwykle trudno jest dobrać instrumenty efektywnie je wspierające. Duży wpływ na sektor mieszkaniowy ma ogólna sytuacja gospodarcza kraju. Podstawowym wyzwaniem dla polskiej polityki mieszkaniowej jest zwiększanie dostępności mieszkań. Problem ten dotyczy szczególnie grup ludności o niskich i średnich dochodach oraz osób młodych.
Judyta Konopka
Specjalista ds. Eksploatacji i Rozwoju Systemu AMRON
Centrum AMRON
(1) Biuletyn Informacji Publicznej zniesionego Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej: http://bip.transport.gov.pl/pl/bip/projekty_aktow_prawnych/projekty_ustaw/ustawy_mieszkalnictwo_i_gospodarka_komunalna/bs_mieszk2020/px_18112010gp.pdf
Relacja z Kongresu: http://zbp.pl/wydarzenia/archiwum/wydarzenia/2013/listopad/x-kongres-finansowania-nieruchomosci
Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa: http://mib.gov.pl/2-514324a4ec938-1797016-p_22.htm
