Rynek Finansowania Nieruchomości: Warunki finansowania budownictwa w Polsce-wybrane elementy

Bolesław Meluch
Dyrektor Departamentu Funduszy Mieszkaniowych
w Banku Gospodarstwa Krajowego

Wprowadzenie

Minęło dziesięć lat od czasu, kiedy rządy i samorządy lokalne zaczęły rozumieć, że przy ograniczonych funduszach publicznych nie są w stanie spełnić tych wszystkich zadań, jakie rodzą tzw. potrzeby społeczne. Rosnące zadłużenie kredytowe nie stanowiło skutecznej formy pozyskiwania środków, podobnie jak rosnąca skala obligacji komunalnych. W poszukiwaniu skutecznych rozwiązań zaczęto zwracać większą uwagę na środki finansowe, jakimi dysponowali prywatni inwestorzy i przedsiębiorcy.

Z drugiej strony, prywatny biznes i inwestorzy poszukują możliwości lokowania nadwyżek finansowych w przedsięwzięcia, które zapewniłyby zyskowność kapitału wyższą od tradycyjnych lokat bankowych. Prywatny biznes nie obawia się przedsięwzięć ryzykownych, zgodnie z zasadą: „im wyższy poziom ryzyka, tym wyższy zysk”.

Stąd umiejętność rozpoznawania ryzyka, zarządzania nim, rozkładania go na uczestników procesu inwestycyjnego, a także podziału uzyskiwanych korzyści. Ponadto prywatni inwestorzy liczą pieniądze, stosują daleko posunięty rachunek ekonomiczny, kontrolują koszty, potrafią kojarzyć kapitały własne i obce, wykorzystują w mniejszym stopniu środki własne, ale umiejętnie stosują kredyty, korzystają z dotacji, ulg inwestycyjnych oraz podatkowych itp. Ponadto, wprowadzają nowoczesne technologie, wynalazki, korzystne rozwiązania konstrukcyjne i techniczne.

Tego wszystkiego brakuje podmiotom publicznym. Stąd wielorakie korzyści, jakie wszystkim uczestnikom może przynosić partnerstwo publiczno-prywatne.

Nasz kraj, a zwłaszcza sektor publiczny, szczególnie dokuczliwie poznał doświadczenia związane z brakiem kapitałów. Nie tylko budżet centralny, ale przede wszystkim samorządy lokalne stanęły i nadal stoją w obliczu braku funduszy, deficytu budżetowego, wysokiego długu publicznego i nadmiernego obciążenia zadaniami publicznymi.

W1994 r., na mocy ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych rząd, a za nim parlament, przerzuciły ze szczebla centralnego na samorządy odpowiedzialność za zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych obywateli. Zadanie to powierzono gminom, niestety, nie zapewniając im odpowiedniego zasilania finansowego. Od tamtej pory w zasadzie nie ma w naszym kraju długookresowej strategii mieszkaniowej, która uwzględniałaby programy mieszkaniowe odmienne dla różnych grup społecznych, w tym zwłaszcza przyrostu zasobów czynszowych.

Po dziesięciu latach stało się oczywiste- gminy w Polsce nie są w stanie same rozwiązać kwestii mieszkaniowej swoich społeczności, szczególnie tych rodzin, które nie mają dostatecznych dochodów, żeby nabyć mieszkania na własność. Wspomniana ustawa zawierała koncepcję rozwiązania problemu zbyt niskich czynszów najmu- niestety, do dzisiaj nie zrealizowano tej koncepcji. Co więcej, stopniowo wzmocniono ochronę najemców do tego stopnia, że po15 latach transformacji ustrojowej dochody z czynszów nadal nie pokrywają kosztów eksploatacji zasobów mieszkaniowych, a właściciele domów czynszowych stoją na przegranej pozycji w stosunku do lokatorów niepłacących czynszu. Dopóki w Polsce będzie istniał system silnej ochrony najemców i limitowanie podwyżek czynszów, prywatni inwestorzy nie będą zainteresowani budownictwem czynszowym na rynkowych zasadach.

Do rozwiązania kwestii mieszkaniowej Polaków potrzebne są olbrzymie środki, zarówno do budowy nowych, brakujących mieszkań, jak i zarządzania (remontów, modernizacji) istniejącymi zasobami. I w tym formuła partnerstwa publiczno-prywatnego może być bardzo użyteczna. Wskazuje na to wiele przykładów z Wielkiej Brytanii, Holandii, Niemiec i innych krajów Europy Zachodniej. Nie jest to sposób na rozwiązanie kwestii mieszkaniowej Polaków, ale może w znacznym stopniu wesprzeć gminy w łagodzeniu istniejącego deficytu i ułatwić mobilność ludziom poszukującym pracy.

Budownictwo czynszowe w Polsce[1]

Według danych podawanych przez Bank Światowy[2],30,6 proc. zasobów mieszkaniowych w Polsce stanowią lokale na wynajem, z tego 16,8 proc. lokali jest własnością osób prywatnych. Wprowadzone w Polsce przepisy pozwalają przekazywać budynki mieszkaniowe należące do władz municypalnych pod zarząd profesjonalnym strukturom i firmom. Powstanie wspólnot mieszkaniowych także przyczynić się powinno do lepszego zarządzania zasobami mieszkaniowymi.

Jak podaje Instytut Rozwoju Miast[3] w 2004 r. struktura inwestorów realizujących budownictwo wielorodzinne wyglądała następująco: 56,3 proc. wyniósł udział deweloperów,TBS-16,4 proc., budownictwo spółdzielcze – 21,8 proc., a budownictwo gmin – tylko 4,2 proc. wszystkich inwestycji mieszkaniowych. Raport IRM zwraca uwagę, iż w nowej polityce mieszkaniowej państwa nie powinno się znacząco zwiększać rozmiarów budownictwa mieszkaniowego na wynajem o czynszu regulowanym, do poziomu istniejącego w krajach Unii Europejskiej, stanowiącego tam około 20 proc. ogółu budownictwa mieszkaniowego. Taką rolę powinno przede wszystkim spełniać budownictwo społeczne, finansowane przy pomocy środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. Także rozwój budownictwa komunalnego, szczególnie z uwagi na potrzeby gmin w zakresie mieszkań socjalnych (szacunek Instytutu to co najmniej 125 tys.), powinno być jednym z priorytetów polityki mieszkaniowej kraju. W tym przypadku muszą być na szczeblu centralnym wypracowane wzorce organizacyjne (obwiązujące w niektórych krajach UE), pozwalające między innymi połączyć możliwości finansowe prywatnych inwestorów z możliwościami samorządów lokalnych odnośnie nieodpłatnego udostępniania działek budowlanych.

Finanse Jednostek Samorządu Terytorialnego

Ustawa o finansach publicznych[4] ma na celu zapewnienie efektywności i gospodarności w zarządzaniu finansami gminnymi. Podstawowymi formami prowadzenia działalności są jednostki budżetowe (art. 18), zakłady budżetowe (art. 19), gospodarstwa pomocnicze (art. 20), środki specjalne (art. 21) oraz fundusze celowe (art. 22). Poszukiwane są nowe sposoby finansowania inwestycji komunalnych, które mogłyby opierać się na pozyskaniu środków zewnętrznych. Do działań pozwalających na pozyskanie tych środków należą, znane już polskim gminom, obligacje komunalne (w szczególności obligacje przychodowe) oraz kredyty (art. 112). Służą temu wszystkie rodzaje współpracy z instytucjami finansującymi (bankami) oraz inwestorami (np. spółki z udziałem gminy, umowy typu PPP) oraz prywatyzacja. Wymienione formy finansowania mogą także finansować deficyt gminy. Zaciąganie zobowiązań podlega jednak szeregowi ograniczeń, nałożonych przez ustawę o finansach publicznych, celem których jest racjonalne zarządzanie długiem publicznym.

Zasadą, wyrażoną w art. 51 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jest to, iż gmina nie może zaciągać zobowiązań finansowych, których maksymalna wartość nominalna, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji. Przede wszystkim jest to zakaz zaciągania zobowiązań finansowych nominowanych w walucie obcej, co może wystąpić przy zawieraniu umów typu PPP z zagranicznymi kontrahentami. Najistotniejsze znaczenie mają jednak normy, wyrażone w art. 113 i art. 114 tej ustawy. Pierwszy z nich wymienia generalną zasadę, dotyczącą limitów zobowiązań zaciąganych przez gminy. Stanowi ona, że łączna kwota długu gminy na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60 proc. dochodów tej jednostki w tym roku budżetowym, a w przypadku, gdy relacja państwowego długu publicznego do kwoty PKB (art. 12 ust. 1 pkt.2 lit. b) przekroczy 55 proc., kwota zobowiązania nie może przekroczyć 12 proc. planowanych dochodów gminy. Art. 114 określa kwestię spłaty zobowiązań. Według tego przepisu łączna kwota przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek oraz potencjalnych spłat kwot, wynikających z udzielonych przez gminę poręczeń wraz z należnymi w danym roku odsetkami od tych kredytów i pożyczek oraz należnych odsetek i dyskonta, a także przypadających w danym roku budżetowym wykupu papierów wartościowych emitowanych przez gminę, nie może przekroczyć 15 proc. planowanych na dany rok budżetowy dochodów gminy.

Warto również podkreślić, że Konstytucja w art. 216 ust. 5 zabrania zaciągania pożyczek, udzielania gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 rocznego PKB.

Przy rozpatrywaniu możliwości realizacji projektów typu PPP kluczową kwestią jest interpretacja pojęcia „łącznej kwoty długu”.

Dodatkowo do długu publicznego zalicza się wszystkie potencjalne gwarancje i poręczenia udzielone przez gminę. Do limitu wydatków na dany rok budżetowy na obsługę długu liczą się jedynie gwarancje i poręczenia potencjalnie wymagalne w danym roku. Aby uniknąć poddania się rygorowi ustawy o finansach publicznych, gmina mogłaby także powołać do życia spółkę prawa handlowego (np. spółkę z o.o.), aby zobowiązania zaciągała spółka, a nie gmina. To rozwiązanie pozwala ograniczyć odpowiedzialność gminy za zobowiązania spółki.

Odrębnym zagadnieniem są poręczenia i gwarancje Skarbu Państwa. Przeszkody, które stoją na drodze udzielania takich poręczeń i gwarancji, wiążą się w przeważającej części z sytuacją finansową gminy. Skarb Państwa nie weźmie odpowiedzialności majątkowej (art. 1 ust. 2 ustawy o poręczeniach i gwarancjach Skarbu Państwa) za zobowiązania gminy, której budżet jest kilka razy mniejszy niż wartość kwoty poręczenia lub gwarancji. Art. 2a ust. 1 ustawy o poręczeniach i gwarancjach Skarbu Państwa wyraźnie stanowi, iż poręczenie i gwarancja mogą być udzielane po dokonaniu analizy ryzyka wypłat przez Skarb Państwa z tytułu udzielanych poręczeń i gwarancji, a ust. 2 tego artykułu dodaje, że poręczenia lub gwarancji nie udziela się, jeśli z powyższej analizy wynika, że gmina nie będzie w stanie wykonać zobowiązania, objętego poręczeniem lub gwarancją. Ponadto, jeśli wartość zobowiązania przekracza 60 proc. limitu wskazanego w art. 114 ustawy o finansach publicznych, Skarb Państwa nie udzieli nań poręczenia, ani gwarancji.

Niezwykle istotną barierą, utrudniającą realizację projektów partnerstwa publiczno-prywatnego w zakresie budownictwa czynszowego, jest konieczność zapewniania lokalu zastępczego lub socjalnego w przypadku eksmisji lokatora. Obowiązujące od 5 lutego 2005 r. znowelizowane przepisy kodeksu cywilnego wprowadziły zasadę eksmisji lokatora niepłacącego czynszu lub niespłacającego kredytu hipotecznego do lokalu zastępczego, który musi być zapewniony przez wierzyciela lub gminę -jeżeli lokator ten nie ma prawa do lokalu socjalnego. Sąd w wyroku eksmisji określa się, czy lokatorowi przysługuje lokal socjalny. A taki lokal ma obowiązek zapewnić gmina. Lokal socjalny nie musi spełniać wszystkich standardów, a powinien zapewniać przede wszystkim godziwe warunki życia i nadawać się do zamieszkania. W przypadku pomieszczenia tymczasowego warunki regulowane są Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 26 stycznia 2005 roku (Dz.U. z 2005 r. nr 17, poz. 155), które przewidziało bardzo surowe kryteria, jakie powinno spełniać ażde takie pomieszczenie, trudne do spełnienia przez gminy lub wierzycieli.

Warunki realizacji polityki mieszkaniowej w gminie

W1994 r. w Polsce samorządy lokalne zostały obarczone obowiązkiem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych społeczności. Gmina, w ramach istniejących uwarunkowań prawnych, może:

• sama budować mieszkania na wynajem
• odkupywać istniejące mieszkania w celu przeznaczenia ich na wynajem
• odzyskiwać pustostany i budynki z przeznaczeniem ich na mieszkania
• rewitalizować istniejące zasoby mieszkaniowe
• wynajmować mieszkania z przeznaczeniem na podnajem.

Także prywatne budownictwo mieszkaniowe (równieżTBS-y) może być wspierane przez gminę poprzez:

• dofinansowywanie kosztów infrastruktury
• sprzedaż terenów mieszkaniowych stanowiących własność gminy
• oddanie w użytkowanie wieczyste
• wniesienie terenów mieszkaniowych jako aportu gminy w realizację projektów mieszkaniowych lub poręczenie spłat kredytów.

Dodatkowo gminy, mając na uwadze potrzebę zwiększenia dostępności mieszkań, mogą:

• udostępniać tereny miejskie przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową w drodze ustawy o ...