Raport i debata o podatku bankowym

Podatki bankowe wprowadzono w Europie w dwóch turach. Pierwsza miała miejsce po kryzysie 2008 roku, by wzmocnić stabilność finansową i zrekompensować gospodarkom koszty ratowania banków, które Komisja Europejska oszacowała wówczas a około 16,5% unijnego PKB.

Podatek bankowy głównie pełni funkcję fiskalną

Druga fala wprowadzania podatku bankowego w Europie miała miejsce w latach 2023 – 2025 r, w celu wsparcia budżetów państwowych nadwątlonych przez wydatki związanie z minimalizowanie kosztów społecznych pandemii koronawirusa oraz kryzysu energetycznego. Można zatem przyjąć, że jakkolwiek początkowo podatek bankowy został opracowany w celu pokrycia kosztów pomocy sektorowi finansowemu i jego stabilności, obecnie pełni on głównie funkcję fiskalną.

Mimo że praktycznie od początku prac nad optymalną formą podatku bankowego, były w nie zaangażowane zarówno Komisja Europejska, jak i Międzynarodowy Fundusz Walutowy – nie udało się wypracować wspólnego podejścia do ogólnoeuropejskiego podatku bankowego – KE pozostawiła tę sprawę w gestii państw członkowskich. Ostatecznie, pierwszej fali na wprowadzenie podatku bankowego zdecydowało się 14 państw, zaś w drugiej – 12 państw.

Jak podkreśliła Agnieszka Nierodka, najczęściej stosowanym w Europie rozwiązaniem jest oparcie wymiaru podatku bankowego o pasywa pomniejszone o kapitały własne i depozyty gwarantowane – takie rozwiązanie zachęca banki do bezpiecznego finansowania, do zwiększenia poziomu kapitałów własnych i pozytywnie wpływa  na oprocentowanie większości depozytów.

Banki płacą tym więcej, im więcej kredytów udzielają

Polski podatek bankowy przyjął jednak formę – oparty został na aktywach banków, czyli de facto na ich portfelach kredytowych. I tu pojawia się problem: banki płacą tym więcej, im więcej kredytów udzielają. To oznacza, że danina, która miała wspierać stabilność, w praktyce ogranicza podstawową funkcję banków – finansowanie gospodarki.

Aktualnie w EU innym krajem, który oparł podstawę opodatkowania o poziom aktywów, są jedynie Węgry – i warto podkreślić, że także w tym kraju wpływ podatku bankowego na poziom kredytowania gospodarki był destrukcyjny. Od połowy 2010 r. do końca 2012 r. portfel kredytów na Węgrzech zmniejszył się aż o 25%, zaś wpływy z tytułu tego podatku wyniosły zaledwie 35% zakładanych.

Nowy podatek doprowadził do tak znacznego spadku aktywów bankowych, że jako podstawę podatku należnego za 2012 r. przyjęto nie poziom aktywów z 31.12.2012 r., ale z 31.12.2009 r.

Okazało się zatem, że nieco ponad 2 lata obowiązywania podatku bankowego miało dla sektora bardziej niszczący wpływ niż 2 lata wielkiego kryzysu finansowego 2008-2009.     

Źródło: opracowanie własne ZBiA ZBP, dane: Eurostat

Ekstremalne obciążenie polskiego sektora bankowego

Jak wskazał dr Tomasz Pawlonka, Polska stosuje dziś najwyższą stawkę podatku bankowego w Unii Europejskiej – 0,44% aktywów rocznie. W efekcie, przy obecnym systemie opodatkowania sektora – wartość kredytów dla firm i gospodarstw domowych spadnie poniżej 30% PKB. Szczególnie dotyczy to kredytów mieszkaniowych i inwestycyjnych, które są fundamentem rozwoju gospodarki.

W wielu europejskich państwach podatek bankowy pełni funkcję stabilizacyjną, a zatem zgodną z pierwotną ideą wprowadzenia podatku bankowego. Tym samym zasilane są w określonej proporcji fundusze resolution (BRRD) oraz fundusze gwarancyjne depozytów (DGS). W Polsce są to tylko funkcje fiskalne.

Dodatkowo, odnosząc obciążenia z tytułu podatku bankowego do wielkości sektora bankowego, polski sektor jest najsilniej obciążonym sektorem w Europie.

Uwzględniając poziom obciążeń europejskich sektorów bankowych z tytułu podatku bankowego płaconego na cele fiskalne oraz opłat z tytułu DGS oraz resolution, w Polsce obserwuje się mechanizm nadmiernego obciążenia sektora bankowego na tle innych europejskich sektorów.

Źródło: opracowanie własne ZBiA ZBP, dane: Eurostat

Poziom inwestycji w Polsce poniżej średniej w UE

W rezultacie, w Polsce poziom inwestycji w relacji do PKB w znacznym stopniu odstaje od średniej unijnej, a także od krajów regionu (16,9% PKB w Polsce vs. 21,2% w UE na koniec 2024 r.). Do 2016 r. poziom inwestycji w Polsce był zbliżony do poziomów w UE-27.

Znaczącym problemem polskiej gospodarki stał się nie tylko niski poziom, ale i struktura inwestycji – relatywnie niski udział inwestycji w sektorze prywatnym w porównaniu do inwestycji publicznych. W konsekwencji poziom inwestycji przedsiębiorstw w relacji do PKB osiągnął w I kw. 2025 r. historyczne minimum wynoszące 5,61%. Tak źle w ostatnich latach w zakresie skali inwestycji jeszcze nie było.

Ponadto, formuła podatku bankowego karząca banki za działalność kredytową sprawiła, że dzisiejszy rozmiar portfela kredytowego jest o około 700 mld zł mniejszy niż mógłby być, gdyby w 2016 r. zaniechano wprowadzenia podatku bankowego.

Dodatkowo, podatek bankowy podniósł cenę kredytu – średnio około 18-19% marży kredytu to część wynikająca z wprowadzenia podatku bankowego.

Dwie metody szacowania wpływu podatku bankowego na sektor bankowy

Oszacowania wpływu wprowadzenia podatku na sektor bankowy podjął się także zespół naukowców z SGH. Jak wskazał dr hab. prof. SGH Michał Bernadelli, do oszacowania spadku podaży nowych kredytów można wykorzystać dwa podejścia: metodę adekwatności kapitałowej oraz prognozy oparte na wskazaniach modeli ekonometrycznych.

Pierwsza z metod zakłada, że środki dziś przeznaczone na opłacenie podatku bankowego bank przeznacza alternatywnie na podniesienie kapitału własnego i zwiększenie akcji kredytowej, przy założeniu zachowania poziomu całkowitego współczynnika wypłacalności TCR. Jednocześnie założono, że zaoszczędzone z tytułu braku konieczności opłacenia podatku bankowego środki zostaną przeznaczone w 70% na podniesienie funduszy własnych, zaś w 30% – na obniżenie marż kredytowych.

Druga metoda bazuje na badaniu szeregów czasowych, tj. prognozowaniu potencjalnego rozwoju akcji kredytowej na podstawie danych sprzed wprowadzenia podatku bankowego. Następnie wyniki prognoz zostały skonfrontowane z rzeczywistymi wynikami sektora bankowego, a różnica potraktowana jako potencjalna utraty wolumenu kredytów z tytułu funkcjonowania podatku bankowego.

Pewnym utrudnieniem w stosowaniu tego podejścia jest konieczność operowania relatywnie krótkimi szeregami, co może prowadzić do zwiększenia błędu prognozy.

Biorąc zatem pod uwagę te metody prognostyczne, wartość nowych kredytów utraconych w latach 2016 – 2024 oszacowano średnio na od ok. 246 do 369 mld zł utraconych nowych kredytów, przy czym niektóre, równie prawdopodobne, warianty prognostyczne szacują ubytek podaży nowych kredytów nawet na 450 mld zł.

Tab. Zestawienie przedziałów szacunkowej sumarycznej wielkości utraconych nowych kredytów w latach 2016-2024 [w mld zł].

Źródło: opracowanie własne SGH

Jak podkreśliła dr Agnieszka K. Nowak, przy dokonywaniu powyższych oszacowań, należy przy tym pamiętać, że nie tylko wprowadzenie podarku bankowego wpłynęło na kształtowanie się sytuacji na rynku kredytowym. Można w tym kontekście wymienić szereg czynników, które wpływały zarówno pozytywnie, jak i negatywnie. 

Szczegółowa analiza wykazała, że w pierwszym momencie od wprowadzenia podatku bankowego, przeważały czynniki pozytywne: środowisko relatywnie niskich stóp procentowych oraz zadowalający wzrost gospodarczy. W latach kolejnych na znaczeniu zyskały zdecydowanie czynniki negatywne, takie jak: pandemia Covid, wybuch wojny w Ukrainie, wysoki poziom inflacji i stóp procentowych.

Wady obecnej konstrukcji podatku bankowego

Z tego względu, kluczowe jest także opracowanie takiego mechanizmu poboru podatku bankowego, aby nie działała one procyklicznie, wzmagając negatywne szoki gospodarcze. Jak podkreślił dr hab. Marcin Jamroży, w tym ujęciu dotychczasowa konstrukcja podatku bankowego wykazuje znaczne wady – podatek bazujący na pasywach skłoniłby banki do zwiększania kapitałowego banków, zwiększając tym samym stabilność sektora bankowego.

Dodatkowo, obecna konstrukcja podatku bankowego skłania banki do zwiększania inwestycji w skarbowe papiery wartościowe, które są wyłączone z podstawy opodatkowania, co może mieć negatywne konsekwencje dla alokacji kapitału w gospodarce.

Uczestnicy debaty za zmianą formuły podatku bankowego

Także uczestnicy debaty towarzyszącej konferencji prowadzonej przez red. Cezarego Szymanka podzielili stanowisko, że co do zasady problemem dla sektora bankowego nie jest sam akt poboru podatku, ale zasady jego naliczania.

Jak zauważył dr Cezary Stypułkowski, bardziej racjonalne i zapewniające porównywalne do dotychczasowych wpływy budżetowe byłoby podniesienie stawki CIT dla sektora bankowego do poziomu około 25%.

Prof. dr hab. Witold Orłowski zauważył przy tym, że podatek bankowy był w Polsce wprowadzany chaotycznie – kilka lat po zaistnieniu kryzysu finansowego i to w sytuacji, gdy polskie banki nie sięgały po pomoc budżetową w związku z kryzysem finansowym.

Także obecnie pojawiają się propozycje dodatkowego opodatkowania banków w związku z osiąganymi przez nie „nadmiarowymi zyskami” – co w okresie spadających stóp procentowych może być dodatkowo destrukcyjne i stanowić dla sektora większą szkodą niż samo obciążenie finansowe.

Zmieniając konstrukcję dotychczasowego podatku bankowego należy przy tym oszacować, jaki wpływ miałaby taka zmiana na wycenę obligacji w portfelach banków – jak pokreślił dr hab. prof. SGH Mariusz-Jan Radło – przecena papierów rządowych w takim kontekście byłaby dla sektor katastrofalna.

Z kolei dr Tadeusz Białek podkreślił, że rozważana obecnie przez MF nowa formuła podatku bankowego rodzi uzasadnione wątpliwości co do konstytucyjności proponowanych rozwiązań – zwłaszcza w sytuacji, gdyby doszło do dodatkowego obciążenia tylko jednej branży i to tej, która pozycjonuje się na 16 miejscu pod kątem rentowności aktywów.

Dodatkowo nie wyznaczono mapy drogowej w kierunku wyznaczenia ścieżki dojścia do nowej stawki CIT, a sektor bankowy jest tradycyjnie traktowany niczym studnia bez dna w sytuacji gdy inne branże są znacznie bardziej dochodowe.

W tym kontekście dr Marek Lusztyn podniósł kwestię finansowania przez banki flagowych inwestycji (elektrownia atomowa, farmy wiatrowe, CPK) – nawet w układzie konsorcjalnym – polskie banki nie mają wystarczającego kapitału dla finansowania tak dużych projektów.

Konieczne będzie sięgnięcie po źródła kapitału zagranicznego. Dla banków zagranicznych najważniejsza jest stabilność i przewidywalność warunków funkcjonowania – a obecnie polskie otoczenie gospodarcze nie jest w stanie im tego zagwarantować.

Kluczowa jest odbudowa zaufania i stabilności systemu podatkowego, wraz z dokładnym oszacowaniem momentu przejścia na nową podstawę opodatkowania. Niepewność regulacyjna to obecnie jedno z większych ryzyk dla polskiej gospodarki. 

Raport badawczy i transmisja webinaru są zamieszczone na stronie Programu Analityczno-Badawczego: www.pabwib.pl