NIK: minister energii nie zapobiegł skokowemu wzrostowi cen energii elektrycznej

NIK skontrolowała Ministerstwo Klimatu i Środowiska, Urząd Regulacji Energetyki, Zarządcę Rozliczeń oraz przedsiębiorstwa obrotu energią elektryczną.

„W urzędach ministra właściwego do spraw energii funkcjonowały komórki odpowiedzialne za przygotowywanie rozwiązań systemowych i prowadzenie analiz systemowych rynku energii elektrycznej. Nie było jednak informacji, świadczących o działaniach, których efektem byłoby gromadzenie wyników analiz, w tym dotyczących zjawisk kształtujących cenę ee w Polsce. NIK jako nierzetelne oceniła nieprowadzenie w latach 2016-2020 cyklicznych analiz rynku energii. W ocenie NIK zaniechanie systematycznego monitorowania zdarzeń na rynku energii mogło przyczynić się do zbyt późnego podjęcia inicjatywy ustawodawczej odnośnie ustawy o cenach ee” – czytamy w komunikacie.

Ograniczenie emisji gazów cieplarnianych

Tymczasem w drugiej dekadzie XXI w. Unia Europejska konsekwentnie dążyła do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. W 2015 r. Parlament Europejski przyjął dyrektywę ograniczającą podaż uprawnień do emisji CO2(weszła w życie w 2018 r.), która spowodowała wzrost cen uprawnień do emisji CO2,a to doprowadziło do wzrostu cen energii elektrycznej wytwarzanej z paliw kopalnych. Minister Energii otrzymywał wiele sygnałów dotyczących wzrostu cen energii m.in. od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (URE). Poinformował on o skali żądanego przez czterech przedsiębiorców pełniących funkcję tzw. sprzedawców z urzędu podniesienia cen energii od 30 do 35%.

Wobec skokowych cen zmian energii i prognozy na 2019 r. minister rnergii we wrześniu 2018 r. rozpoczął prace nad ustawą mającą ochronić krajowych odbiorców przed podwyżkami opłat w 2019 r.

„Projekt ustawy o cenach jak i wniesiona do niego poprawka, za zgodą premiera, były procedowane w trybie odrębnym. Oznaczało to, że żaden z tych dokumentów rządowych nie został skierowany do uzgodnień resortowych ani konsultacji publicznych. Żaden z nich nie był też opiniowany przez Radę Legislacyjną przy Prezesie Rady Ministrów, Stały Komitet Rady Ministrów, komisję prawniczą, Prezesa URE czy inny właściwy kompetencyjnie podmiot” – czytamy dalej.

Czytaj także: Ceny energii elektrycznej w 2020 roku najwyższe od 8 lat >>>

Oba dokumenty rządowe zawierały w swoich uzasadnieniach oświadczenie organu wnioskującego o ich zgodności z prawem UE. Oceny zgodności proponowanych rozwiązań prawnych z prawem unijnym dokonali pracownicy ME i nie zlecali przeprowadzenia dodatkowych analiz innym podmiotom. Wraz z projektem ustawy i jej autopoprawki nie przygotowano projektu rozporządzenia o podstawowym znaczeniu dla jej funkcjonowania. W ocenie skutków regulacji, załączonym do projektu ustawy, brakowało informacji o źródłach danych, z których korzystano do jej sporządzenia oraz informacji o założeniach, jakie przyjęto w obliczeniach. Nie wskazano też źródeł, z których projektowane zmiany miałyby zostać sfinansowane, mimo że wcześniejsze działania ME wskazywały, iż źródłem mają być przychody ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych. Ocena nie zawierała również analizy ewentualnych skutków dla sektora elektroenergetyki, w tym utraty przychodów czy wzrostu importu (ceny hurtowe zagranicą były niższe), wskazała Izba. 

NIK zwraca uwagę, że żadna ze spółek obrotu energią nie uczestniczyła w jakiejkolwiek formie w pracach nad pierwotnym projektem ustawy.

„Sejm przyjął ustawę 28 grudnia 2018 r. Od tego czasu ustawa była czterokrotnie nowelizowana. Pierwszy raz już po niespełna dwóch miesiącach. Ostatni – w lipcu 2019 r. czyli po pół roku jej obowiązywania. Pierwsze dwie i ostatnia nowelizacje procedowane były jako projekty poselskie. Oznaczało to, że nie przeprowadzono Oceny skutków regulacji ani konsultacji z opinią publiczną i zainteresowanymi podmiotami. Trzecia procedowana była przez Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii. W ocenie NIK świadczy to nie tylko o nierzetelnym przygotowaniu pierwszego projektu i kolejnych nowelizacji, ale również o braku przestrzegania zasady stabilności i pewności regulacji prawnych dla podmiotów objętych tymi regulacjami” – wskazano w materiale.

NIK zaznaczyła, że w ślad za przygotowaniem ustawy o cenach energii nie poszły prace nad rozporządzeniem w sprawie sposobu obliczenia kwoty różnicy ceny i rekompensaty finansowej oraz sposobu wyznaczania cen odniesienia. Zostało ono wydane dopiero ponad pół roku później. Prace nad rozporządzeniem rozpoczęły się dopiero po wejściu ustawy w życie, a zgodnie z prawem powinno zacząć obowiązywać razem z ustawą, na podstawie której jest ono wydane. Do prac nad rozporządzeniem zostali zaproszeni m.in. Prezes URE i przedstawiciele organizacji branżowych. Na wniesienie uwag dostali cztery dni, mimo, że Regulamin Pracy Rady Ministrów przewidywał 10 dni. Skrócenie czasu minister uzasadnił wyższym interesem publicznym. Następnie prace odłożono do czasu wyjaśnienia zgodności projektowanego rozporządzenia z prawem europejskim.

W prace nad zmianami ustawy i przygotowania rozporządzenia zaangażowało się Towarzystwo Obrotu Energią TOE, które skupia m.in. spółki obrotu. W sumie spółki zgłosiły kilkadziesiąt uwag, część z nich została uwzględniona.

Do Prezesa URE wpłynęło dziewięć zawiadomień o możliwych manipulacjach cenami

W latach 2016-2020 do Prezesa URE wpłynęło dziewięć zawiadomień o możliwych manipulacjach cenami od osób zawodowo zawierających transakcje na rynku energetycznym. Po analizie Prezes URE skierował trzy powiadomienia do prokuratury. Wpłynęło także 21 sygnałów od innych podmiotów. Część z nich też skończyła się powiadomieniami o podejrzeniu przestępstwa.

„NIK stwierdziła, że część ze wstępnych analiz spraw prowadzonych w wyniku otrzymanych zawiadomień w zakresie praktyk przedsiębiorstw energetycznych na rynku energii znacznie przekroczyła sześciomiesięczny okres przewidziany prawem na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Główne przyczyny to:

– niewystarczające zasoby kadrowe,

– brak odpowiedniej infrastruktury,

– brak procedur regulujących wykonanie czynności analitycznych” – czytamy dalej.

Wypłata rekompensat i różnic cen

Wypłatą rekompensat i różnic cen zajmował się Zarządca Rozliczeń (ZR SA). Pieniądze pochodziły z Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny (FWRC). NIK oceniła, że ZR SA rzetelnie zaplanował kwoty na rekompensaty związane z zamrożeniem cen ee w 2019 r. dla odbiorców końcowych (kupują energię na własny użytek bez zużywania jej do wytwarzania, przesyłania lub dystrybucji) i wypłatami dla przedsiębiorstw energetycznych. Zarządca prawidłowo przyjmował i weryfikował wnioski o wypłatę świadczeń dla przedsiębiorstw obrotu ee. Informacje na temat dofinansowania, kwoty różnicy ceny, rekompensaty finansowej były dostępne dla wnioskodawców, podane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Skontrolowane przez NIK spółki obrotu energią stosowały prawidłowe ceny dla odbiorców, miały jednak opóźnienia w obowiązkowej zmianie warunków umów i ponownym wystawianiu faktur.

Wdrożenie i realizacja ustawy o cenach ee wymagały poniesienia kosztów przez ZR SA i przedsiębiorstwa obrotu m.in. na:

– zatrudnienie i szkolenie nowych pracowników, wypłatę wynagrodzeń za ponadumowny czas pracy oraz wyposażenie nowych stanowisk pracy;

– zakup nowego oprogramowania lub zwiększenie jego funkcjonalności;

– opracowanie, druk i wysyłka materiałów informacyjnych dla klientów oraz dodatkowych faktur;

– obsługę prawną, w tym sporządzanie opinii prawnych dotyczących interpretacji i stosowania przepisów ustawy o cenach ee i rozporządzenia.

Ogółem koszty wdrożenia ustawy wyniosły blisko 24 mln zł. Natomiast koszty finansowe poniesione przez trzy spółki obrotu stanowiły blisko 47 mln zł. Koszt wypłat z Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny wyniósł 4,5 mld zł.

Biorąc pod uwagę ceny stosowane dla odbiorców w 2019 r. (tzw. zamrożone) i najwyższe ceny proponowane we wnioskach taryfowych na 2019 r., (które nie zostały zatwierdzone przez Prezesa URE lub nie były stosowane) zostały oszacowane oszczędności odbiorców z różnych grup taryfowych w poszczególnych spółkach. W najpopularniejszej taryfie G, stosowanej przez gospodarstwa domowe przeciętnie w skali roku oszczędności wyniosły od 109 zł do 305 zł (na jedno gospodarstwo). Najwyższa zaoszczędzona kwota przez odbiorcę (drobny przedsiębiorca) stosującego taryfę G wynosiła 127 tys. zł.

Wśród podmiotów stosujących taryfy niezatwierdzane przez Prezesa URE oszacowano maksymalne oszczędności na poziomie:

– mikroprzedsiębiorcy lub mali przedsiębiorcy od 1,4 tys. zł (grupa taryfowa C) do 591,7 tys. zł (grupa taryfowa A) i 837,0 tys. zł (grupa taryfowa B),

– szpitale od 421,5 tys. zł do 1727,9 tys. zł (grupy taryfowe B i C),

– jednostki sektora finansów publicznych od 37,6 tys. zł do 228,6 tys. zł (grupa taryfowa C).

„Po zakończeniu obowiązywania ustawy o cenach ee, czyli po 1 stycznia 2020 r. ceny energii elektrycznej dla gospodarstw domowych (taryfa G) wzrosły o prawie 20%” – podkreśliła NIK.

Polityka energetyczna Polski 2040

Już po zakończeniu kontroli, 2 lutego 2020 r. Rada Ministrów przyjęła dokument „Polityka energetyczna Polski 2040”, dlatego NIK nie odniosła się do przyjętych rozwiązań odnoszących się do stabilizacji cen energii, w tym zmniejszenia kosztów jej wytwarzania. NIK stoi na stanowisku, że konsekwentne stwarzanie warunków do ograniczenia wytwarzania energii ze źródeł wysokoemisyjnych pozwoli na stabilizację cen przy zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej.

NIK zawnioskowała do ministra klimatu i środowiska o:

– Dochowanie staranności przy tworzeniu aktów normatywnych oraz uwzględnienie przepisów wskazanych w Zasadach techniki prawodawczej oraz Regulaminie Pracy Rady Ministrów.

– Rzetelne opracowywanie rozwiązań ustawowych z uwzględnieniem szeroko rozumianych uzgodnień i konsultacji w szczególności z istotnymi interesariuszami oraz weryfikacji projektów pod względem zgodności z prawem europejskim.

– Prowadzenie skutecznego monitorowania procesów rynkowych w obszarze cen energii elektrycznej oraz jego wpisanie wprost w zakres zadań właściwego departamentu.

Jednocześnie NIK wnioskuje do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o wprowadzenie zmian organizacyjnych i procedur umożliwiających sprawne zakończenie i bieżące prowadzenie analiz dotyczących wykrywania nadużyć i manipulacji na hurtowym rynku energii.