NIK: działania MKiŚ w latach 2017-2020 nie wyeliminowały utrudnień w funkcjonowaniu OZE
„Jednym z powodów podjęcia kontroli było wysokie prawdopodobieństwo, że do końca 2020 r. niezrealizowany zostanie cel 15% udziału energii z OZE w bilansie energii finalnej brutto. Groziło to zakupem takiej energii z innych państw UE lub karą finansową dla Polski” – czytamy w komunikacie.
NIK skontrolowała Ministerstwo Klimatu i Środowiska (MKiŚ) oraz Urząd Regulacji Energetyki (URE). Kontrola objęła okres od 2017 r. do połowy 2020 r.
Główne bariery rozwoju energetyki
Jako główne bariery rozwoju energetyki odnawialnej Izba wskazała: ograniczone możliwości finansowania inwestycji przez przedsiębiorców, prawne regulacje wsparcia, trudności administracyjno-proceduralne, a także problemy z funkcjonowaniem sieci przesyłowych.
Zdaniem NIK, minister klimatu i środowiska nie zapewnił systemu cyklicznego i spójnego monitorowania podsektora wytwarzania energii elektrycznej z OZE. Nie było skutecznego sposobu pozyskiwania pełnych informacji o utrudnieniach w rozwoju OZE. Wiedzę o problemach w funkcjonowaniu OZE urząd ten czerpał z doraźnych działań (np. podczas opiniowania projektów ustaw przedstawianych przez ministerstwo). Nie było analiz, które pozwoliłyby na kompleksową identyfikację problemów w rozwoju OZE. Zrealizowane na zlecenie ministra opracowania dotyczyły wybiórczej grupy uczestników tego rynku. W konsekwencji, brak całościowej analizy rozpoznawania problemów i barier rozwoju OZE uniemożliwiał przeprowadzenie zmian w sposób całościowy. Pomimo wielokrotnych nowelizacji ustawy o OZE, nadal prowadzono prace mające na celu zmiany w dotychczas obowiązujących przepisach prawa.
W badanym okresie minister nie monitorował barier rozwoju OZE.
’Nie ocenił skutków zmian wprowadzonych ustawą z 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Brakowało analizy wpływu wprowadzonej tą ustawą zasady 10h na ograniczenie inwestycji w elektrownie wiatrowe. Zasada 10h określiła minimalną odległość między budynkiem mieszkalnym oraz innymi obiektami a elektrownią wiatrową o mocy większej niż 40 kW (w 2018 r. zmieniono minimum na 50 kW). Minister nie przeanalizował też wpływu wprowadzonych przepisów na obrót urządzeniami do budowy elektrowni wiatrowych na lądzie i na rynek pracy. Te zaniechania miały miejsce mimo informacji wskazujących na zahamowanie po 2016 r. inwestycji w energetyce wiatrowej na lądzie. Minister, mimo że miał te informacje, nie rozpoczął prac nad zmianą ustawy o inwestycjach, w tym w szczególności zmiany przepisów o zasadzie 10h” – czytamy dalej.
Kilkukrotna zmiana definicji elektrowni wiatrowej
W związku z kilkukrotną zmianą definicji elektrowni wiatrowej wpływającą na wysokość podatku od nieruchomości MKiŚ nie oszacowało zmniejszenia dochodów jednostek samorządu terytorialnego z tytułu podatku od nieruchomości. Nie przewidziano też rekompensat dla gmin, które zaplanowały dochody bazując na definicji elektrowni wiatrowej obowiązującej od 2016 r. Według szacunków ministerstwa kwestia rekompensat dla gmin dotyczy około 140 gmin (5,8% ogólnej liczby gmin w Polsce).
Od 2018 r. zintensyfikowanie prac na rzecz ograniczenia barier w rozwoju OZE
Od 2018 r. nastąpiło zintensyfikowanie prac na rzecz ograniczenia barier w rozwoju OZE. Nastąpiły nowelizacje ustawy o OZE w 2018 r. i 2019 r. Wprowadzono m.in. nowy podział koszyków aukcyjnych oraz nowe zasady rozstrzygania aukcji, eliminując możliwość wygrania aukcji przez wszystkich jej uczestników. Spowodowało to zwiększenie efektywności tego systemu. W latach 2018-2020 zakontraktowano ponad 201 TWh energii elektrycznej (przy 7,8 TWh zakontraktowanych w latach 2016-2017). Dla wytwórców posiadających mikro, małe i średnie instalacje, wykorzystujące hydroenergię lub biogaz ustanowiono system wsparcia polegający na stałej, gwarantowanej cenie zakupu. Nowelizacja ustawy wprowadziła też nowe określenie – prosument i ustanowiono mechanizm prosumencki.
Czytaj także: Sejm znowelizował ustawę o OZE w zakresie małych instalacji >>>
„Mimo zmian ustawowych minister nie wydał trzech aktów wykonawczych dotyczących działalności prosumentów i spółdzielni energetycznych. W chwili zakończenia kontroli wciąż trwały uzgodnienia treści tych rozporządzeń. Opóźnienie na dziś wynosi ponad 22 miesiące. Przyczyną zwłoki było przekazanie projektów do uzgodnień i konsultacji dopiero po 8 miesiącach od wejścia w życie nowelizacji ustawy o OZE oraz trudności w przygotowaniu rozwiązań akceptowalnych przez wszystkich uczestników rynku odnawialnych źródeł. Brak szczegółowych przepisów dla spółdzielni energetycznych utrudnia też ich tworzenie” – wskazano w materiale.
Również rozporządzenia określające cenę referencyjną w 2019 r. i 2020 r. nie były sporządzane w terminach pozwalających inwestorom na podjęcie decyzji o realizacji inwestycji w instalacje OZE i odpowiednie przygotowanie się do udziału w aukcji bądź do udziału w systemie wsparcia FIT/FIP wytwórców energii z odnawialnych źródeł. Minister nie zapewnił obowiązywania ceny referencyjnej w całym roku, na który zostały ustalone. Na rok 2019 i 2020 zostały określone odpowiednio: 15 maja 2019 r. i 24 kwietnia 2020 r. Wprawdzie w ustawie o OZE nie określono konkretnych terminów, w których należało określić cenę referencyjną obowiązującą w danym roku kalendarzowym, jednak ze względu na znaczenie ceny referencyjnej zarówno dla wytwórców chcących wziąć udział w aukcjach jak i dla wytwórców mających rozliczać się w systemie FIT/FIP, zdaniem NIK, powinno zapewnić się jej ciągłość w całym okresie obowiązywania i określać najpóźniej na początku roku kalendarzowego, w którym wchodzi w życie. Również akty prawne określające ilość i wartość energii, jaka mogła zostać sprzedana na aukcji w latach 2018-2020, były wydawane z kilkumiesięcznym opóźnieniem.
Właściciele instalacji hybrydowych i instalacji zmodernizowanych nie mogli skorzystać ze wsparcia
Mimo że w ustawie przewidziano pomoc dla instalacji hybrydowych i instalacji zmodernizowanych ich właściciele nie mogli skorzystać z tego wsparcia. Minister wprawdzie opracował wniosek i wystąpił o notyfikację programu pomocowego, jednak wskutek licznych uwag Komisja Europejska zawiesiła procedowanie wniosku do 1 marca 2020 r. W 2019 r. powołano grupę roboczą, której zadaniem było przygotowanie przepisów dotyczących modernizacji. Grupa przedstawiła ministrowi swoje rekomendacje w marcu 2020 r. Prace miały być kontynuowane w 2021 r.
W latach 2016-2020 nastąpił wzrost liczby i mocy zainstalowanej nowych instalacji wytwarzających energię elektryczną z OZE. W wyniku przeprowadzonych w tym okresie aukcji zakontraktowano ponad 209 TWh energii elektrycznej o łącznej wartości 50,7 mld zł. Najwięcej energii zakontraktowano z elektrowni wiatrowych oraz instalacji fotowoltaicznych, znacznie mniej z biogazowni i elektrowni wodnych. W latach 2018-2020 nie rozstrzygnięto 19 aukcji, po sześć dotyczyło instalacji wykorzystujących biogaz, siedem hydroenergii, biopłynów, energii geotermalnej i energii wiatru na morzu.
Czytaj także: Firmy prywatne i zagraniczne nie będą mogły inwestować w morskie farmy wiatrowe >>>
„Czynnikami wpływającymi na brak zainteresowania niektórymi aukcjami, było wprowadzenie obok systemu aukcyjnego, mechanizmu FIT/FIP dla instalacji hydroenergetycznych i biogazowych, który jako mniej rygorystyczny i ryzykowny (nie wymagał m. in. dostarczenia z góry precyzyjnie zaplanowanego wolumenu energii), był preferowany przez wytwórców energii elektrycznej w tych instalacjach. Zdaniem NIK ewidentną przyczyną niepełnej sprzedaży zaoferowanej na aukcjach energii był brak dostosowania ilości i wartości energii elektrycznej przeznaczonej na sprzedaż do rzeczywistego zapotrzebowania rynku. Brakowało też bieżącej informacji o podstawowych parametrach aukcyjnych – ilości i wartości energii przeznaczonej do sprzedaży i cenie referencyjnej. W aukcjach nie mogli uczestniczyć właściciele instalacji zmodernizowanych i hybrydowych” – czytamy dalej.
Mechanizm FIT/FIP
Do wzrostu liczby i mocy zainstalowanej nowych instalacji przyczynił się też mechanizm FIT/FIP. Od momentu jego zastosowania wydano 473 zaświadczenia o możliwości sprzedaży energii elektrycznej po stałej cenie zakupu. Systematycznie wzrastała też ilość energii elektrycznej wytwarzanej przez prosumentów. Na koniec III kwartału 2020 r. funkcjonowało w Polsce prawie 357 tys. mikroinstalacji o mocy 2 358 MW.
NIK podkreśla, że mimo wzrostu ilości mocy zainstalowanej z OZE i wzrostu liczby instalacji nie osiągnięto założonych celów zapisanych w ocenie skutków regulacji nowelizowanej w 2018 r. ustawy o OZE. Założono bowiem, że na koniec 2020 r. powstanie ok. 130 nowych małych elektrowni wodnych o mocy 35 KW. Według stanu na 14 grudnia 2020 r. w systemie FIT/FIP funkcjonowało 27 hydroelektrowni. Założono też, że powstanie ok. 100 nowych instalacji biogazowych o mocy 40 KW. Pod względem mocy zainstalowanej cel osiągnięto w 40%, a pod względem liczby nowych instalacji biogazowych w niespełna 20% (19 instalacji).
Nieosiągnięty został też cel utworzenia do końca 2020 r. średnio jednej biogazowni rolniczej w każdej gminie wykorzystującej biomasę pochodzenia rolniczego, przy założeniu posiadania przez gminę odpowiednich warunków do uruchomienia takiego przedsięwzięcia. Na dzień 25 stycznia 2021 r. w Polsce było 99 wytwórców biogazu rolniczego. Na początku 2021 r. w Polsce było 2 477 gmin. Tym samym tylko niewielki odsetek gmin wiejskich posiadał przynajmniej jedną biogazownię. O niepowodzeniu tego celu zdecydował brak mechanizmów wsparcia.
„Wiele zastrzeżeń budzi realizacja obowiązków monitorowania i oceny funkcjonowania rynku OZE. Minister nie opracowywał w ogóle pierwszego przeglądu z funkcjonowania mechanizmów i instrumentów wspierających wytwarzanie energii elektrycznej z OZE, który Rada Ministrów miała zatwierdzić do 31 grudnia 2017 r., a drugi przegląd został sporządzony z opóźnieniem. Natomiast Sprawozdanie z realizacji krajowego celu udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto za lata 2017-2018 nie zawierało wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa. Minister nie zainicjował analizy stopnia realizacji do 2020 r. celu 15% udziału OZE w zużyciu energii finalnej brutto i badania możliwych wariantów wykorzystania mechanizmów współpracy, w szczególności transferów statystycznych w sytuacji niewykonania celu” – podsumowano.
Dwa wnioski systemowe
NIK sformułowała do ministra klimatu i środowiska dwa wnioski systemowe:
– Dokonanie całościowej analizy wsparcia wytwórców energii elektrycznej z odnawialnych źródeł, wprowadzonego ustawą o OZE.
– Opracowanie i wdrożenie systemowego monitorowania rynku OZE opartego na współpracy wszystkich organów administracji publicznej i organizacji branżowych OZE.
Ponadto Izba wnioskuje o:
– Ustalanie warunków uczestniczenia wytwórców energii z OZE w systemie aukcyjnym i w systemie FIT/FIP w terminach umożliwiających wytwórcom przygotowanie się do aukcji.
– Zintensyfikowanie działań na rzecz notyfikacji przez Komisję Europejską środka pomocowego dla instalacji zmodernizowanych i hybrydowych.
– Niezwłoczne wydanie trzech rozporządzeń wykonawczych do ustawy o OZE i Prawa energetycznego.
