Nadal rosną stosy niedobrego zazwyczaj prawa

To drugi w historii tak duży stos, ustępujący jedynie rekordowi minionych 30 lat z 2016 roku, kiedy przybyło 35 tysięcy stron przepisów prawa.

Małe pocieszenie, że w zeszłym roku wydano dużo aktów prawnych, których potrzeba i objętość jest uzasadniona, przynajmniej na pierwszy rzut oka. Procesem raczej wyjątkowym było mianowicie wprowadzanie w 2022 r. przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska do obiegu aż 444 rozporządzeń dotyczących ochrony siedlisk przyrodniczych.

Miały łączną objętość aż 14 896 stron, ale w tym przypadku, z racji bogactwa naszej flory i fauny, interakcji między nimi oraz obecności w przyrodzie ludzi-niszczycieli, wytykać liczby stron i znaków nie należy.

Trzeba mieć natomiast nadzieję, że przepisy te (w przeciwieństwie do bardzo wielu z ostatnich lat) przygotowane zostały solidnie i nie będą co rusz nowelizowane, np. z powodu braków, błędów, czy karkołomności.

Jeśli oczyścić zeszłoroczny wynik z rozporządzeń środowiskowych, to ogólna liczba stron nowego prawa spada do ok. 18 tys. stron. Wielkość staje się istotnie mniejsza, ale nie schodzi z poziomu sprzed około dwóch dekad, czyli z okresu intensywnego adaptowania przepisów unijnych, więc nadal zdaje się wygórowana.

Niepokojący jest relatywny wzrost objętości rozporządzeń. Na jedną stronę ustawy przypadły w 2022 roku już 8,3 strony rządowych aktów wykonawczych i jest to najwyższy wynik od 2016 roku. Prawnicy z GT zwracają uwagę, że „prawo wdrażane na poziomie ustawy objęte jest większym rygorem demokratycznym (uzgodnienia międzyresortowe, konsultacje publiczne, głosowania w parlamencie, podpis Prezydenta) niż rozporządzenia, które wydawane są na poziomie ministerstw”.

Tyle teoria, praktyka pokazuje, że istotna część procesu dotycząca uzgodnień i konsultacji publicznych to fikcja. Nie dość, że nikt nie raczy publikować i wyjaśniać zawczasu istotnych projektów, to konsultacji albo nie ma, albo zdarza się, że trwają kilka dni, co jest graniem ludziom na nosie.

Aż 42 proc. rządowych ustaw uchwalonych w 2022 r. nie miało w dokumentacji legislacyjnej wzmianki o konsultacjach publicznych i tylko w przypadku 15 proc. ustaw rząd odniósł się do zgłoszonych uwag.

Czytaj także: Prawo w nadmiarze osłabia jak wielki upał – można to policzyć

Tempo odbija się na jakości prawa

Spróbujcie pomyśleć nad osobistym projektem jakiejś ustawy i zastanówcie się, jak długo zajęłoby Wam napisanie dobrej treści. Przypomnijcie sobie teraz lub dowiedzcie się, że posłowie to nie omnibusy, a często nie grzeszą ani dobrym wykształceniem, ani wybitną wiedzą – czy ogólną, czy też szczegółową. Wynikać z tego powinno, że prace sejmowe nad ustawami powinny być długie i wytężone, żeby na wynikach nie odbijały się zbyt mocno mankamenty osobowe.

Tymczasem, średni okres prac na ustawą obejmujący czas od wpłynięcia do Sejmu do podpisania przez Prezydenta spadł z 201 dni w 2000 roku i 198 dni w 2006 roku do 75 dni w 2022 roku. Był to drugi wynik w historii – tylko w 2019 roku proces był statystycznie krótszy i wyniósł 69 dni.

Na małe usprawiedliwienie ubiegłorocznego tempa przemawia pewien wpływ na średnią ekspresowego uchwalania trzech ustaw ws. pomocy uchodźcom z Ukrainy, co trwało dwa, cztery i pięć dni.

Jednak wbrew możliwemu wrażeniu, wojna za wschodnią granicą nie może być usprawiedliwieniem zbyt szybkiego procedowania w parlamencie. W 2022 roku uchwalono 457 stron regulacji związanych z wojną w Ukrainie i jej skutkami, co stanowiło jedynie 1,4 proc. wszystkich przyjętych aktów prawnych.

Poza tym, kiedy w 2015 roku średnie tempo wynosiło jeszcze 122 dni, to w kolejnych latach cały proces zajmował najczęściej poniżej 80 dni i tylko trzy razy od 85 do 106 dni.

Na domiar złego coraz krótszy jest czas (beneficjentów, poszkodowanych?) na przygotowanie się do zmian w prawie. Przeciętna ustawa gospodarcza wchodzi w życie po 31 dniach od opublikowania, a rozporządzenie po tygodniu, podczas gdy dekadę temu przeciętne vacatio legis dla ustawy było prawie dwa razy dłuższe, a dla rozporządzenia o dwa tygodnie dłuższe.

Czytaj także: Vacatio legis po polsku, na podstawie badania Grant Thornton

Prawo pęcznieje, znika lub jest rolowane

Prawo porastać zaczęło u nas nowymi odmianami huby, jemioły i porostów. Autorzy z GT wyróżnili trzy narastające od dwóch-trzech lat złe procesy.

Pierwszy nazwali legislacją pęczniejącą, która polega na powiększaniu objętości projektów ustaw podczas prac nad nimi w rządzie i parlamencie. Dodawane są tzw. wrzutki, często bez związku ze wprowadzanymi zmianami lub powodujące ich wypaczenie. W „trybie pęcznienia” ustawy gospodarcze spuchły w 2022 roku o 1/5.

Jest też legislacja znikająca. Zdarza się, że po upublicznieniu projektów regulacji, a nawet już po ich uchwaleniu, projekty lub obowiązujące przepisy nagle znikają lub są gruntownie zmieniane, głównie dlatego, że były nieprzemyślane i sam ustawodawca dochodził do wniosku, że nie miały sensu.

W gospodarce kosztem jest czas i nerwy stracone na przygotowania do skutków harców legislacyjnych władzy. Przykładem przepisy z 2022 roku o tzw. ukrytej dywidendzie, o abolicji podatkowej, o podatku od czynności cywilno-prawnych PCC od zakupu mieszkań, przepisy o tzw. pośrednich rajach podatkowych.

I wreszcie tzw. legislacja rolowana, czyli odwlekanie w czasie zapowiadanych lub już uchwalonych przepisów, najczęściej z powodu złego ich przygotowania lub nieporadzenia sobie z materią. Zjawisko dotyczy np. tzw. podatku u źródła, przepisów dotyczących raportowania struktur spółek nieruchomościowych, adresów do doręczeń, a zwłaszcza przesyłania ksiąg w formie elektronicznej.

Raport zawiera sporo innych informacji i danych. Jego treść dostępna tutaj, a z mojej strony refleksja, że prawo jest zazwyczaj lub powinno być dobrodziejstwem. Może być jednak zmorą, gdy jest niejasne, niechlujne, forsowane bez oglądania się na krytykę, sporządzane na kolanie, interesowne politycznie lub ekonomicznie, uchwalane „pod publiczkę”…

W Polsce bliżej nam do zmory niż do dobrodziejstw z dobrej legislacji.