Bankowość i Finanse | Samorządy | Samorządy na łasce władzy centralnej. Jak to zmienić

Przed nami wybory samorządowe. Ale czy samorząd jest naprawdę samorządem?

– Samorząd jest samorządem nominalnie. Jest bowiem finansowany – w bardzo znacznym stopniu – z centrum, na podstawie algorytmu rozdziału środków, dyskrecjonalnych decyzji władzy centralnej oraz zależnych od jej decyzji alokacji podatków ogólnych. Udział dochodów własnych samorządów wcale nie jest duży.

Czego więc potrzebuje samorząd, żeby faktycznie się nim stać?

– Ważna jest wystarczalność zasobów, taka żeby umożliwiała realizację bieżących zadań. To się nie w pełni udawało w ciągu ostatnich lat, dekady, a nawet od początku reformy samorządowej. Samorządy zawsze musiały liczyć się z krótką kołdrą. Oczywiście były lepsze lata, gorsze lata, wahania koniunktury, które zmieniały sytuację dochodową poszczególnych JST. Zmienny był też dostęp do środków unijnych. Zadowolenia z dostępnych środków jednak nigdy nie było.

Może dlatego, że są gminy bogate i biedne, tych drugich jest więcej, więc są niezadowolone?

– Kontrasty pomiędzy samorządami są nie do końca takie, jak sobie o tym zwykle myślimy, czyli że mamy bogate miasta i biedne miasta, bogate województwa i biedne województwa. Dużo większe zróżnicowanie, niż między poszczególnymi regionami, występuje między gminami i powiatami w obrębie każdego województwa. Na czele z mazowieckim, o którym zwykle myślimy jako o najbogatszym regionie w Polsce. Do tego paradoksalnie w najbogatszych podregionach, jak aglomeracja warszawska czy śląska, potrzeby są bardzo duże. Mieszka tam wielu ludzi, a rodzaj infrastruktury jakiego wymagają miasta jest bardzo drogi do utrzymania. Takie samorządy muszą więc mieć ponadproporcjonalnie większe wydatki niż samorządy, które osiągają mniejsze dochody, lecz zarazem mają dużo mniej złożoną, znacznie mniej intensywnie używaną i mniej kosztowną w utrzymaniu infrastrukturę.

Co jest największym problemem, jeśli chodzi o dochody samorządów? To, że są za małe?

– To, że samorządy nie mają autonomii w dochodach oznacza, że to nie one decydują, ile pieniędzy będą miały. Nawet w przypadku podatków od nieruchomości ta autonomia jest ograniczona przez narzuconą centralnie stawkę maksymalną. JST dostają co prawda część dochodów z PIT i CIT pobieranych na ich terenie, jednak ani wysokość stawek tych podatków, ani ulgi podatkowe, ani to, jaki jest udział samorządów w dochodach z tych podatków, w żaden sposób nie zależy od samorządów. To pełna władza rządu centralnego.

A gdy władza centralna obniży PIT lub CIT samorządy tracą dochody?

– Przy okazji reform podatkowych, które podejmował poprzedni rząd, okazało się, że to co ucieszyło gospodarstwa domowe poprzez zmniejszenie ciężaru podatków, jakie płacą, boleśnie odczuły samorządy, których dochody spadły. Rząd centralny tego nie odczuł, bo ubytek skompensował np. podatkiem cukrowym czy VAT. Samorządy tego zrobić nie mogły.

Co w tej sytuacji można zrobić? Rozdać samorządom tekturowe czeki?

– Żeby rozwiązać te problemy, to po pierwsze, należałoby nadać samorządom autonomiczność w decyzjach podatkowych, żeby to one określały stawki podatków finansujących ich wydatki. Po drugie, by innego typu podatki były pobierane lokalnie i regionalnie, a innego typu – centralnie. Czyli innymi słowy, żeby rząd centralny nie miał pokusy, by dawać ulgi kosztem samorządów. Wtedy każdy samorząd decydowałby o swoich dochodach. Miałby zakres odpowiedzialności, który finansuje z dochodów, o których decyduje i ostatecznie odpowiada przed wyborcami za to, czy realizuje jakieś zadania, czy też woli dać mieszkańcom ulgę podatkową lub niższą stawkę.

Samorządowcy są bliżej ludzi, więc wiedzą, czego ludzie potrzebują. Zgadza się pan z taką tezą?

– Niekoniecznie politycy regionalni są lepsi od polityków krajowych, ale wydaje się, że w chwili obecnej mamy pewien deficyt demokracji na poziomie regionalnym i lokalnym. Ludzie nie zawsze wiedzą, kto ich reprezentuje, jakie ma kompetencje i jaki zakres odpowiedzialności. Dzięki takiej reformie byłoby jasne, że konkretne podatki, jakie płacimy, finansują to, co robi wybierany przez nas prezydent miasta, marszałek województwa czy premier. Sfery odpowiedzialności stałyby się jasne. Jeśli prezydent miasta chciałby wybudować nowe mosty, musiałby powiedzieć, że będzie zmuszony podnieść podatek np. od nieruchomości. Zarazem sfera wydatkowa – a więc to, za co odpowiada samorząd, a za co rząd centralny – byłyby rozdzielone.

Doświadczenia europejskie pokazują, że państwa, które są bardziej zdecentralizowane, oraz mniejsze kraje, są w stanie wykrzesać sporo atutów niedostępnych państwom nadmiernie scentralizowanym. Skoro państwa bałtyckie całkiem nieźle sobie radzą, nie ma powodów, żeby podobnych rozmiarów regiony Polski nie radziły sobie równie dobrze w długim okresie. Ale nadgonienie wielusetletnich zróżnicowań rozwojowych wymaga dziesięcioleci.

Pana propozycje rozwiązania kwadratury koła w finansowaniu samorządów są spójne z koncepcją trzeciej reformy samorządowej profesora Macieja Kisilowskiego z Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego w Wiedniu oraz współautorów książki „Umówmy się na Polskę”. Jakie są najważniejsze założenia tej koncepcji.

– Dla mnie jako ekonomisty najważniejszy w tej koncepcji jest podział funkcji między centrum a samorządem, tak aby obie władze zajmowały się czymś innym. Władza centralna odpowiada za te sfery aktywności publicznej, które przynależą z natury rzeczy władzy centralnej, a samorząd – za całą resztę. Czyli np. władza centralna odpowiada za obronę narodową, bezpieczeństwo (czyli np. policję i wymiar sprawiedliwości), ubezpieczenia zdrowotne, emerytalne. Natomiast za edukację, kulturę czy naukę oraz dużą część infrastruktury – niekoniecznie. O jej kształcie i organizacji moglibyśmy decydować na poziomie regionalnym. O tym, jak praktycznie realizowane są zadania edukacyjne, jaka jest polityka edukacyjna, w jaki sposób edukacja jest finansowana, w jaki sposób jest zorganizowana sieć szkół, jak są wynagradzani nauczyciele itd. Rząd centralny mógłby organizować tylko państwowy egzamin, jak np. matura, nie definiując jednak, jak zdobywać kompetencje niezbędne do tego egzaminu. A więc, ile godzin matematyki, a ile historii miałoby być realizowane w szkołach, jaka lista lektur obowiązywałaby w jakiej klasie, jak miałyby odbywać się lekcje czy jak wynagradzani mieliby być nauczyciele. Podobnie byłoby z kulturą. W tej chwili jest tu wielki bałagan. Część muzeów jest muzeami samorządowymi, część krajowymi, a nie ma racjonalnego powodu, żeby utrzymywać taki podział. Zarządzanie i finansowanie kulturą na danym terenie mogłoby być w gestii władz regionalnych. Innym przykładem mogłaby być nauka – finansowaniem Uniwersytetu Warszawskiego mógłby się zająć samorząd Mazowsza, a Jagiellońskiego – Małopolski.

Wszystkie kompetencje władzy publicznej da się tak podzielić?

– Myślę, że tak – należy kierować się tylko logiką i nie dążyć na siłę do uniformizacji polityki w całym kraju tam, gdzie nie jest to konieczne, jak np. w przypadku wojska czy ubezpieczeń emerytalno-zdrowotnych. Chodzi o to, żeby podział kompetencji był przejrzysty, a zarazem logiczny, podnosząc rozliczalność władzy. Premier odpowiada za ABC, marszałek województwa za DEF, a prezydent miasta za GHJ. Proponujemy, żeby taki podział był obudowany szeregiem ustrojowych bezpieczników zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym i lokalnym. Służyłyby temu, żeby władza samorządowa nie najechała politycznie władzy centralnej, i odwrotnie, żeby wzajemnie ubezpieczały się przy zmianach status quo. Dlatego w propozycji zespołu profesora Kisielowskiego jest m.in. to, żeby senat stał się izbą samorządową, choć nie jest to propozycja państwa federalnego tylko unitarnego, ale z dużą autonomią władzy samorządowej. Zarazem wewnątrz każdego województwa także przewidziano odpowiedni mechanizm równoważący interesy poszczególnych typów gmin czy powiatów.

Czy w tej koncepcji władze samorządowe mogłyby nakładać podatki?

– Nastąpiłyby w tym zakresie zamiany. Np. VAT, akcyza i podatki równoważne zostałyby przy rządzie centralnym i finansowały te sfery obowiązków władzy, które zostałyby w centrum. To samo oczywiście dotyczy składek na ubezpieczenia społeczne i ochronę zdrowia. Natomiast podatki bezpośrednie, PIT i CIT czy podatki od nieruchomości, byłyby nakładane regionalnie i lokalnie, w sposób zależny od władz samorządowych. Władza centralna nie mogłaby w szczególności narzucać stawki maksymalnej. W propozycji znajduje się natomiast skoordynowanie stawek minimalnych, aby zapobiec czemuś, co można nazwać wyścigiem do dna. Chodzi o konkurencję podatkową, tworzenie swego rodzaju rajów podatkowych przez poszczególne województwa, żeby przyciągnąć rejestrację firm. Dlatego w PIT i CIT mogłyby być stawki minimalne, natomiast nie byłoby stawki maksymalnej, a wymiar podatku byłby już w gestii regionalnej.

Skąd biedne gminy miałyby brać dochody podatkowe, skoro są biedne dlatego, że mieszkają tam biedni ludzie?

– Największe różnice pod względem zamożności są w obrębie województw, bo mamy biedne i bogate gminy w każdym województwie. Redystrybucja do biedniejszych gmin polegałaby na zasadzie algorytmu. Na początku jednolitego w skali kraju, żeby od czegoś zacząć. Potem algorytm mógłby się różnicować, bo byłby negocjowany regionalnie, w obrębie poszczególnych województw. Na pewno byłby transfer z dużych miast do gmin wiejskich, np. z aglomeracji warszawskiej do reszty województwa mazowieckiego, czy z aglomeracji wrocławskiej do reszty dolnośląskiego. W obrębie województwa przedstawiciele poszczególnych samorządów lokalnych głosują w lokalnym parlamencie proporcjonalnie do liczby ludności, którą reprezentują. To wymaga równoważenia interesów.

Czyli województwo staje się podstawową jednostką samorządową, odpowiedzialną za pobór podatków i budowanie zasobów?

– Województwa są na tyle duże, że są do siebie bardzo podobne. Oczywiście są bogatsze, jak mazowieckie, jako całość, ale są one silnie skontrastowane wewnętrznie. Ta propozycja – jak ją skalkulowaliśmy, przyjmując, że PIT i CIT zostaje w samorządach i jest następnie dystrybuowany w obrębie samorządów przy użyciu bieżącego algorytmu – powoduje, że autonomia fiskalna wszystkich województw się podnosi i żadne nie okazuje się silnie nadwyżkowe. Województwo mazowieckie okazuje się samowystarczalne i nie potrzebuje żadnej subwencji od innych samorządów czy z centrum. Niektóre inne województwa z dużymi, silnymi miastami są też niemal samowystarczalne. Te województwa, które mają trochę słabsze główne ośrodki, nadal są deficytowe, ale znacznie mniej niż obecnie, kiedy zdecydowaną większość ich dochodów stanowi subwencja z centrum. W ten sposób autonomia JST znacznie rośnie, choć w niektórych województwach nie przekracza 70%. Dochody z PIT i CIT trafiałyby do województwa i byłyby dystrybuowane na zasadzie jednolitego algorytmu między poszczególne szczeble JST. O kształcie tego algorytmu decydowałby regionalny parlament, gdzie ucierałyby się interesy poszczególnych gmin i powiatów. Mogłyby np. decydować o tym, czy pieniądz przeznaczony na edukację idzie np. na szkołę, czy za uczniem. W jednym regionie samorząd mógłby zdecydować, że nie prowadzi szkół publicznych, przekazując pieniądze placówkom społecznym lub prywatnym na zasadzie bonu edukacyjnego. Inny mógłby zdecydować, że odpowiada za szkolnictwo, także jako dostawca. Organizuje sieć szkół, utrzymuje placówki, ustala jednolitą płacę nauczycieli itp. Tak samo byłoby w innych sferach, co pozwoliłoby także na eksperymentowanie i wykształcanie się coraz lepszych rozwiązań w dłuższym okresie, w skali kraju. Ktoś zrobiłby coś lepiej, stając się przykładem dla innych. To zresztą już częściowo działa, choć w mniejszym zakresie z racji niewielkiej realnej autonomii JST. Przykładowo w Warszawie wprowadzono kiedyś system informacji miejskiej – tabliczki na rogach ulic. Taki sam system jest już w wielu miastach w Polsce, które po prostu przejęły go od Warszawy, bo był bardzo dobry. Koordynacja z centrum nie była do tego potrzebna.

A w jaki sposób miałyby pozyskiwać brakujące pieniądze województwa deficytowe?

– Proponujemy rodzaj wewnętrznej, ogólnopolskiej polityki spójności, która umożliwiałaby rządowi centralnemu –uzupełnianie budżetów województw deficytowych z dochodów z VAT. Działałoby to na podobnych zasadach jak europejska polityka spójności, w której dostęp do funduszy jest odwrotnie proporcjonalny do PKB per capita i działa wyrównująco. Orientacja tego funduszu spójności byłaby na cele rozwojowo-inwestycyjne, np. infrastrukturę czy naukę. Dostęp do funduszu (w przeliczeniu na mieszkańca) byłby znacznie większy dla województw z niskim PKB per capita niż dla tych z wysokim, co – łącznie z funduszami UE – pozwoliłoby wyrównać różnice w dochodach i zasypać deficyty. Proponujemy też, żeby pomiędzy województwami istniał mechanizm koordynacyjny, umożliwiający wspólne wykonywanie wielu zadań. Zaletą tej propozycji jest to, że może się wykształcić konkurencja instytucjonalna pomiędzy poszczególnymi samorządami, pozwalająca im się na sobie wzorować, przejmować dobre praktyki. Pewnego rodzaju kosztem tej propozycji, ale też jej szansą, jest zróżnicowanie. W tej chwili władza zmienia się w całym kraju w cyklu 4- lub 8-letnim i cały kraj próbuje obrócić na swoją modłę. Natomiast w skali regionalnej stabilność polityki mogłaby być większa, a równocześnie zapewniać bardziej indywidualne ścieżki rozwoju i dostosowanie ich do oczekiwań własnej opinii publicznej.

Za dług publiczny ostatecznie odpowiada państwo. Jakie byłyby mechanizmy zapobiegające temu, by województwa nie przesadzały z zadłużeniem? Gdyby np. pięć z nich chciało wybudować swoje CPK?

– Nie ma przeszkód, by nadal stosować ogólnopolską regułę fiskalną odnoszącą się do zadłużenia poszczególnych JST w relacji do regionalnego PKB per capita. Z kolei środki z Funduszu Spójności nie finansowałyby dowolnych zadań samorządu. Można by je wręcz rozdawać na podobnej zasadzie co środki z funduszy UE, co jest już dobrze poznanym i przećwiczonym mechanizmem w polskiej administracji.

Jakie byłyby skutki takich zmian w dłuższym okresie? Polska stałaby się bardziej spójna, czy bardziej zróżnicowana?

– Myślę, że dzięki takiej reformie i takiemu finansowaniu samorządów łatwiej byłoby prowadzić politykę rozwojową kraju. Samorządy uzyskałyby decyzyjność w sferach, gdzie jej dziś nie mają lub gdzie jest ona pozorna, a więc w kulturze, edukacji, szkolnictwie wyższym i nauce. Wtedy jakieś województwo, np. lubelskie, mogłoby uznać, że chce postawić na swój uniwersytet, dofinansuje go znaczną kwotą, podniesie płace profesorom, dzięki czemu zbuduje ośrodek akademicki, który będzie przyciągał najlepszych ludzi z całego kraju i zagranicy. Taką politykę rozwojową prowadzi np. wiele stanów w USA, bo wokół ośrodków uniwersyteckich powstają klastry przemysłowe. Inne województwo mogłoby mieć zupełnie inne pomysły, stawiając np. na politykę przemysłową bezpośrednio przyciągającą inwestycje na swoje terytorium. Dla innego szansą byłaby turystyka itp. Na pewno taka reforma umożliwiłaby zróżnicowanie policy, a ostatecznie znalezienie najlepszych polityk dostosowanych do poszczególnych regionów i całego kraju. W ciągu ostatnich 30 lat widzimy, że Polska ani się bardziej nie różnicuje, ani też się bardziej nie spaja. Widzimy utrzymywanie się mniej więcej stałych różnic regionalnych. Kiedy popatrzeć na płace, widać, że mamy pewną konwergencję regionalną, ale ona nie jest nadzwyczajna. Słabsze województwa gonią te silniejsze, ale nie za szybko. Taka reforma byłaby szansą na poprawę tempa konwergencji. Każdy region zyskałby bowiem możliwość prowadzenia własnej polityki w taki sposób, by wzmocnić swoje atuty rozwojowe. A one nie są przecież takie same w skali całego kraju. Doświadczenia europejskie pokazują, że państwa, które są bardziej zdecentralizowane, oraz mniejsze kraje, są w stanie wykrzesać sporo atutów niedostępnych państwom nadmiernie scentralizowanym. Skoro państwa bałtyckie całkiem nieźle sobie radzą, nie ma powodów, żeby podobnych rozmiarów regiony Polski nie radziły sobie równie dobrze w długim okresie. Ale to oczywiście nie stałoby się od razu. Nadgonienie wielusetletnich zróżnicowań rozwojowych wymaga dziesięcioleci. Taka polityka służyłaby też krajowi jako całości, bo dzięki sukcesom regionalnym moglibyśmy poprawić się instytucjonalnie jako całość. W tej chwili tracimy także przez to, że każda władza odwraca to, co robi poprzednia.