Nowoczesny samorząd: Potrzebujemy prywatnych pieniędzy
Hasło zawarte w tytule brzmi jak wołanie o pomoc. Woody Allen napisał, że bogactwo od biedy jest lepsze, choćby ze względów ekonomicznych. Lepiej państwu, samorządom i zwykłym ludziom, kiedy wystarcza im na normalne funkcjonowanie i inwestowanie. Jeśli jednak zaczyna brakować środków, zwłaszcza w czasach kryzysu, sięga się do rozwiązań, w których źródło finansowania staje się mniej ważne. Ważne, żeby się sprawdzało. Zwłaszcza na styku sektora publicznego i prywatnego. Zanosi się na kolejną zmianę przepisów dotyczących partnerstwa publiczno-prywatnego. Dotychczasowy model funkcjonowania nie sprawdza się.
Wiesławaw Sędzicki
Gdyby któryś z polityków oświadczył, że zachodzi potrzeba wybudowania od podstaw nowego miasta albo okręgu przemysłowego, zaczęlibyśmy przeglądać kalendarz w poszukiwaniu najbliższych wyborów. Minie niebawem sto lat, gdy Polska – nie bacząc na kryzys na świecie i zrujnowaną po zaborach gospodarkę – zaczęła budować, i co najważniejsze – wybudowała takie miasto. Do powstania Gdyni potrzebna była wola narodu, wyrażona w aktach prawnych przez wybrane organy przedstawicielskie. Uchwalono dobre prawo, zbudowano miasto i port na samej północy, a dla przeciwwagi na samym południu kolej linową na Kasprowy Wierch. Między tymi punktami zaczęto budować całe państwo niemalże od podstaw.
W roku A.D. 2012 trudno sobie wyobrazić, mimo upływu ponad 20 lat niekwestionowanej przebudowy kraju, zgodę polityków i wynikający z niej stan prawny, który pozwalałby na takie przedsięwzięcia. Dzisiaj, żeby zmienić pierwsze wrażenie, które wywiera dworzec na przybywających koleją do sąsiedniego Sopotu gości, potrzeba aż partnerstwa publiczno-prywatnego. I całe szczęście, że jakiekolwiek partnerstwo jest możliwe, ponieważ do przebudowy przeciwległej geograficznie „zakopianki” użycie tego przyjaznego słowa jest jak dotąd niemożliwe.
Partnerstwo publiczno-prywatne zrobiło karierę w zaledwie 20 lat od powstania. W Wielkiej Brytanii na przełomie lat 80. i 90. zastanawiano się nad tym, jak zmniejszyć obciążenia podatników i część finansowania inwestycji z sektora publicznego przerzucić na prywatnych przedsiębiorców. Dzisiaj partnerstwo publiczno-prywatne funkcjonuje z mniejszymi lub większymi sukcesami w ponad stu krajach. W samej Unii Europejskiej ciągu ostatnich dwóch dekad zostało podpisanych lub zrealizowanych ponad 1400 projektów PPP o szacunkowej wartości kapitałowej około 260 mld euro. Szacunki wskazują, że od początku kryzysu finansowego w 2008 r. liczba zrealizowanych transakcji PPP spadła jednak o ponad 40 proc. W Polsce powodzenie PPP, zwłaszcza w ostatnich trzech latach, również osłabło i trwają intensywne prace, aby ten stan zmienić. Partnerstwo publiczno-prywatne nie jest zjawiskiem nowym. Realizacja zadań gospodarczych, które zleca prywatnym firmom władza administracyjna lub samorządowa, jest znany i stosowany od setek lat. Jego współczesny, sformalizowany kształt powstał na początku lat 90. w Wielkiej Brytanii, gdzie w latach 70. i 80. zanotowano znaczny wzrost długu publicznego i postanowiono zachęcić prywatnych przedsiębiorców do inwestowania w zadania związane z infrastrukturą. Od strony prawnej PPP miały być alternatywą dla instytucji zamówień publicznych i rozszerzeniem oferty współdziałania w zakresie inwestycji. W ten sposób w kolejnych latach zmniejszono dług publiczny, rozłożono ryzyko podejmowanych zadań na inne, poza publicznymi, podmioty, czyniąc wiele inwestycji bardziej efektywnymi niż prowadzone przez państwo czy samorząd. Przedsiębiorca prywatny został dodatkowo zmotywowany do terminowego wykonania zadań, ponieważ po jego realizacji na ogół miał zapewnione stałe przychody wynikające z administrowania i zagospodarowania wybudowanych obiektów. W swoich założeniach PPP stanowiły także odpowiedź na zarzuty dotyczące procesów prywatyzacji. Tego typu forma inwestowania i współgospodarowania tworzy surogat prywatyzacji.
W Polsce, śladem wielu krajów świata, uchwalono 28 lipca 2005 r. ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym. Od tego momentu ta forma współpracy sektora samorządowego i państwowego z prywatnym zyskała status prawny. Od tego też czasu pojawiły się problemy. Skrót angielski PPP (publicprivate partnership) przypadkowo jest zbieżny z polskim. Doczekaliśmy się wielu złośliwych tłumaczeń owego skrótu. Najdelikatniejszym jest zawarte w tytule pejoratywnie odczytywane wołanie o prywatne pieniądze. Inne – Pewnie Przyjdzie Prokurator, czy Prywaciarz Przejmie Problem – nie są już tak łagodne. Złośliwa interpretacja skrótu stanowi niewielki problem w porównaniu z innymi. Jednym z najistotniejszych zagadnień związanych z PPP jest rozłożenie ryzyka między uczestniczącymi w przedsięwzięciu podmiotami. Nie można go doprecyzować w sposób bezdyskusyjny, bo już same zwroty używane poza ustawą, np. w trakcie negocjacji między stronami, dla jego określenia są niejednoznaczne. Rozłożenie ryzyka, ale także alokacja, przesunięcie, przerzucenie, dzielenie, rozproszenie i kilka innych wyrazów niebędących synonimami używa się w dyskusjach zamiennie. Sam ustawodawca unika zwartej, konkretnej definicji PPP, uciekając się do określenia przedmiotowego.
Jak w polskich warunkach stworzyć prawo klarowne, nadające się bez zbędnej interpretacji do stosowania? Transpozycja, zwłaszcza w postaci kalki rozwiązań z zagranicy, nie zawsze jest możliwa. Przykład ustawy o PPP, a także całego otoczenia prawnego z nim związanego, świadczy o tym, jak trudno jest wcielić w polskie realia rozwiązania, które sprawdziły się w świecie. Ustawa o PPP nie funkcjonowała przez lata w Polsce samodzielnie. Odwołania do prawa o zamówieniach publicznych ograniczały swobodę zawierania umów, co nakładało na stronę prywatną restrykcyjne zobowiązania. Z dniem 1 stycznia 2012 r. zaczęła obowiązywać tzw. ustawa deregulacyjna bis, uchwalona 16 września 2011 r. (o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców). Ustawa ta wprowadziła oczekiwane zmiany do Ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Dodano art. 7 ust. 4 stanowiący o tym, iż do odpowiedzialności za wykonanie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym i wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania tej umowy nie stosuje się regulacji art. 141 Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. Przed zmianą tej ustawy przedsiębiorstwa, które wykonywały zadania częściowe w ramach PPP, mogły być przez partnera publicznego w ramach tego zapisu zobowiązane każdorazowo w trakcie trwania umowy, nierzadko zawartej na 20-30 lat, do realizacji dowolnych zapisanych w umowie zadań. Było to przejawem nadmiernej ochrony interesów podmiotów publicznych. Zadania wynikające z PPP są najczęściej złożone i wymagają uczestnictwa firm wysokospecjalizowanych. Na podstawie art. 141 PZP firma realizująca np. schody ruchome mogła być wezwana do naprawy dachu obiektu kilka lat po wykonaniu swojego odcinka robót.
Trudno się dziwić przedsiębiorstwom, że nie garnęły się do uczestnictwa w partnerstwie z podmiotami publicznymi. W raporcie Centrum PPP z lutego czytamy, że na koniec III kw. 2011 r. podpisane zostały 24 umowy o PPP lub koncesji, tj. ok. 20 proc. pierwotnej liczby ogłoszeń. Z ogłoszeń o poszukiwaniu partnera prywatnego na podstawie ustawy PPP oraz ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi zarejestrowano 41 zgłoszeń w 2009 r., 62 w 2010 r. i 15 w 2011 r. (stan na koniec III kwartału). Przy czym szacunkowa wartość polskiego rynku PPP to ok. 2 mld zł w latach 2009-2010 oraz 1 mld zł w 2011 r. Przez szacunkową wartość rozumieć należy potencjalną zdolność zawarcia i realizacji umów, a nie wydolność rynku, który zapewne przy sprzyjającym klimacie prawno- finansowym mógłby realizować znacznie więcej zadań.
Dane z ostatnich trzech lat są niestety niepokojące – aż 50 proc. postępowań mających na celu znalezienie partnera prywatnego zostało unieważnionych – głównie ze względu na brak oficjalnie złożonych ofert przez potencjalnie zainteresowanych partnerów prywatnych. Ogłoszeniodawca, czyli potencjalny partner publiczny, zanim podejmie procedurę poszukiwania i wyłonienia partnera prywatnego, zobowiązany jest do poniesienia kosztów związanych z opracowaniem projektu, korzystając najczęściej z usług firm zewnętrznych. Według Platformy Partnerstwa Publiczno- Prywatnego w ubiegłym roku unieważniono 30 postępowań na wybór partnera prywatnego, koszt przygotowania tych postępowań to 1 787 tys. zł. Aż 20 spośród owych 30 stanowiły postępowania, w których nie złożono żadnej oferty. Wydatki podmiotu publicznego to pieniądze podatników, tak więc wydawano pieniądze, zasilając budżety firm doradczych, z czego niewiele wynikało. Problem takiego funkcjonowania PPP to nie tylko brak wymiernych zysków dla społeczeństwa, ale także konkretne straty finansowe. Głosy krytyczne towarzyszyły PPP od początku, jednak gdzie drwa rąbią…. Uważano nawet, że idea PPP jest prostym zabiegiem księgowym, mającym na celu przerzucenie długu publicznego na przedsiębiorcę prywatnego. W ten sposób gminy mogą, według krytyków, swobodnie realizować swoje zadania, bez zwracania uwagi na ograniczenia budżetowe. Rozłożenie ryzyka kształtowane jest różnie w zależności od intencji ustawodawcy. W Polsce ochrona partnera publicznego poszła za daleko, co uległo znaczącej korekcie. W idei PPP leży założenie, że nawet mimo rozłożenia ryzyka, ostateczna odpowiedzialność spoczywa na partnerze publicznym. Ma to być ostateczna gwarancja prawidłowej realizacji przedsięwzięcia. W polskich warunkach dodatkowo czynnikiem niesprzyjającym partnerstwu jest podejrzliwość obywateli wobec styku sektora publicznego i prywatnego, uważa się go po doświadczeniach z początku lat 90. za potencjalnie korupcyjny.
W 2009 r. rząd Nowej Zelandii, w odpowiedzi na zapytania nowej Partii Narodowej, opublikował raport na temat PPP, w którym stwierdzono, że niewiele jest wiarygodnych dowodów empirycznych na temat kosztów i korzyści z PPP i że są inne sposoby uzyskania finansowania prywatnego sektora. Mimo licznych głosów krytycznych prowadzi się, także w Polsce, prace zmierzające do optymalizacji przepisów związanych z PPP. Podejmowane są także kroki marketingowe, mające na celu zachęcenie przedsiębiorców do uczestnictwa w partnerstwie, a także zmianę wizerunku w oczach społeczeństwa. W styczniu 2011 r. uruchomiono Platformę PPP, która w lutym tego roku opublikowała na swojej stronie internetowej wstępny projekt nowelizacji przepisów dotyczących partnerstwa publiczno-prywatnego. Zmiany mają dotyczyć 3 ustaw:
- ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym,
- ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi,
- ustawy – Prawo zamówień publicznych Z akres nowelizacji będzie uwzględniał uwagi tak inwestorów, jak samorządowców. Podmioty publiczne zyskają ułatwienia w przygotowaniu i przeprowadzeniu procedury wyboru partnera, a w szczególności:
- możliwość stosowania przepisów ustawy PZP w przypadku, gdy wynagrodzeniem partnera prywatnego będzie prawo pobierania pożytków albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej;
- podział dialogu konkurencyjnego na etapy
- zniesienie obligatoryjnych w przypadku PPP kryteriów oceny ofert; Partnerzy prywatni natomiast zyskają:
- możliwość powołania spółki projektowej na etapie po wyborze ich oferty jako najkorzystniejszej;
- zniesienie konieczności ponoszenia odpowiedzialności solidarnej przez partnerów prywatnych występujących w konsorcjach, wybranych na podstawie przepisów ustawy PZP;
Obie strony PPP będą mogły uwzględnić w umowie wcześniejsze jej rozwiązania i ustalić na zasadach prawa cywilnego zasady rozliczeń końcowych.
Spore zamieszanie w samorządach spowodowało rozporządzenie ministra finansów z grudnia 2010 r. wskazujące, jaki rodzaj zobowiązań jest zaliczany do długu publicznego. Zobowiązania dotyczące PPP zostały przez nie niesłusznie uznane za zaliczane do długu publicznego. Wstrzymane zostały w konsekwencji prace nad wieloma projektami inwestycji z udziałem partnera prywatnego.
Niestety, proponowany pakiet zmian prawnych przemilcza kwestię kwalifikacji zobowiązań PPP, uznając zapewne, że istniejące regulacje są dobre, a zostały tylko przez samorządy potraktowane jako restrykcyjne.
Przyjdzie zapewne poczekać, aż zmiany w obrębie PPP, PZP oraz ustawy o koncesjach na roboty budowalne i usługi przebędą całą drogę legislacyjną, być może w tym czasie będą miały miejsce pozytywne zjawiska w makroekonomii, co pozwoli na bardziej efektywną realizację partnerstwa publiczno- prywatnego.