Wydarzenia i Opinie. Forum Bankowo-Samorządowe 2019: Finansowanie rozwoju w perspektywie zmian
– Naszym celem strategicznym jest sprawne wdrażanie Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Wspólnie z naszymi partnerami z sektora samorządowego działamy na rzecz rozwoju lokalnych i regionalnych potencjałów rozwojowych – powiedziała Małgorzata Jarosińska-Jedynak, minister funduszy i polityki regionalnej w trakcie inauguracji forum. I dodała, że samorządy są ważnym ogniwem krajowej polityki inwestycyjnej. – To państwo jesteście odpowiedzialni za planowanie, programowanie oraz wdrażanie prawie 1/3 funduszy unijnych w Polsce. To dzięki tym środkom udało nam się doprowadzić do zmiany jakości życia obywateli naszych małych ojczyzn – podkreśliła. Wspomniała również o rozwoju usług dla samorządów w modelu smart city.
Finanse samorządów
Dr Krzysztof Żuk, wiceprzewodniczący Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, prezydent Lublina, stwierdził, że następuje hamowanie inwestycji JST. W 2019 r., mimo środków unijnych, było ich mniej o prawie 10%. W dużej mierze wynika to z konieczności korekt budżetowych po zmianach w PIT, VAT i nie tylko. Największym jednak problemem finansowym jest niedoszacowanie subwencji oświatowej – a to prawie 2 mld zł rocznie.
– Powinno się przyjąć formułę realnego partnerstwa rządu i samorządu, aby zapobiec kryzysowi inwestycyjnemu. Zaproponowaliśmy projekt ustawy o nowym mechanizmie korekcyjno-finansowym oraz nowelizację ustawy o dochodach JST (m.in. zwiększony udział JST w podatku PIT i CIT) – podkreślił prezydent Lublina. – Współpraca z bankami w ostatnich 10 latach pokazała, jak wiele razem możemy razem zrobić i jak ważne są banki dla samorządów. Są one współautorami sukcesu JST w zakresie rozwoju. Banki fantastycznie dostosowały się do naszych potrzeb. I za to dziękujemy.
Dodał jednak, że według niektórych samorządów oferta bankowa pogarsza się. – Odnotowujemy znaczne zmniejszenie elastyczności banków w zakresie obsługi bankowej JST. Pojawiają się już nawet samorządy, które nie rozstrzygnęły przetargów na bankową ich obsługę w kolejnym roku. Mamy wrażenie, że skończył się czas całkiem niezłych warunków finansowych dla JST. Tym bardziej widzimy sens Forum Bankowo-Samorządowego, które warto chyba zintensyfikować, aby podjąć dialog w celu zapobiegnięcia nadchodzącym zagrożeniom.
– W dużej mierze niezależność samorządu terytorialnego oceniana jest wielkością dostępnych środków finansowych, precyzyjniej – nadwyżki budżetowej, umożliwiającej rozwój. Ta niezależność finansowa w ostatnich latach obniża się. Największy poziom zadłużenia występuje w miastach na prawach powiatu, ponieważ to te JST dotknęła konieczność największych modernizacji, ale najtrudniejsza jest sytuacja finansowa małych gmin, głównie z powodu obciążeń oświatowych. Gdyby nie zdolność, kreatywność i elastyczność menedżerów samorządowych ich sytuacja byłaby jeszcze trudniejsza. Najlepszym przykładem są włodarze Lublina i Łodzi i ich historia z obligacjami przychodowymi. W związku z kolejnymi zmianami w otoczeniu prawnym i gospodarczym JST, przed sektorem bankowym pojawia się wielkie pole do zaproponowania nowych rozwiązań i instrumentów finansowych i zagospodarowania. Sytuacja każdej JST będzie oceniana przez banki indywidualnie – zauważył Jacek Mrowicki, prezes INC Rating, współautor dorocznego raportu ZBP i INC Rating na temat sytuacji finansowej sektora samorządowego w Polsce.
Krzysztof Pietraszkiewicz
prezes Związku Banków Polskich
Ponieważ wokół pojawiają się sygnały spowolnienia gospodarczego, sektor bankowy także musi się do tego przygotować. Płyną liczne sygnały z rynku – zarówno od przedsiębiorców, jak i od JST. A pamiętajmy, że polski sektor bankowy jest przeregulowany i obciążony najwyżej w Europie. To wpłynie na dostępność środków finansowych także dla JST. Apelujemy o wspólny, konstruktywny dialog i wypracowanie rozwiązań w tej sprawie. Bardzo ważnym partnerem w takiej dyskusji będzie minister funduszy i polityki regionalnej, ponieważ samorząd terytorialny będzie potrzebował kredytu na realizację projektów rozwojowych.
Jest trudno, może być jeszcze gorzej
Nie ma wątpliwości, że sytuacja gmin jest i będzie trudna. Nigdy do tej pory nie zdarzyło się, aby tak rażąco zmieniono reguły w trakcie gry. Na ostatnich zmianach wprowadzonych z inicjatywy rządu samorządy poniosły prawie 6,8 mld zł strat rocznie. – Nowe obciążenia narzucono nam bez uzgodnień w trakcie roku. W Polsce mamy ponad 1600 gmin wiejskich, w najgorszej sytuacji są najmniejsze gminy i oddalone od ośrodków miejskich. Propozycje Ministerstwa Finansów na 2020 r. są oderwane od realnych wydatków, jakie czekają gminy. Według obliczeń, JST brakuje, w samym tylko obszarze nowych wydatków na oświatę, prawie 4 mld zł. I nie jest to wynik złego zarządzania przez samorządowców, ale arbitralnych decyzji rządu. To wszystko zmniejszy możliwości inwestowania, a w mniejszych gminach wręcz uniemożliwi zbilansowanie budżetu na 2020. Gminy potrzebują kredytu na wkład własny do inwestycji. Banki od lat są cennymi sojusznikami. Szczególnie kiedy mieszkańcy oczekują szybkiego zakończenia inwestycji – zaznaczył Jacek Brygman, zastępca przewodniczącego Związku Gmin Wiejskich RP.
Dr Krzysztof Kokot, wiceprezes zarządu BPS SA, podkreślił, że jeśli chodzi o współpracę z samorządami, to 2019 r. był dla jego banku i zrzeszenia bardzo udany. BPS udzielił ponad 2 mld zł kredytu. – Co do obligacji w mniejszych JST, to właściwie banki spółdzielcze nie odnotowują zapotrzebowania. Większym jednostkom samorządowym grupa BPS udzieliła ponad 1 mld zł finansowania nowych obligacji – powiedział.
Samorząd terytorialny wykonuje 2/3 inwestycji publicznych i większość usług dla obywateli. – Jednak Sejm od czterech lat nie rozpieszcza JST. Najlepszym przykładem jest sprawa oświaty. W ostatnich latach pojawiło się ponad 40 zmian, głównie podatkowych, niekorzystnych dla ich finansów. Jakość ustaw pozostawia wiele do życzenia. Przyczynia się do tego tryb ich zgłaszania w formie projektów poselskich, co umożliwia pominięcie konsultacji społecznych, w tym z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. W efekcie dzisiaj rośnie liczba JST o ujemnej sytuacji finansowej (ujemna nadwyżka operacyjna netto). Sektor samorządowy staje na granicy możliwości nie tylko dalszego inwestowania, ale i wykonywania zadań komunalnych – podkreślił Jacek Protas, wiceprzewodniczący Sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego.
Włodzimierz Kiciński
wiceprezes ZBP
Sektor bankowy jest zaniepokojony pogarszającą się sytuacją finansową samorządów. Zadłużenie JST rośnie. W 2019 r. wzrosło o ponad 30%. Banki z racji rosnących obciążeń będą musiały racjonować kapitał i akcję kredytową, także wobec JST. W ostatnich 8 latach bilanse banków wzrosły o ponad 60%, natomiast poziom zysków banków pozostał bez zmian. Banki będą szukały więc w przyszłości najbardziej zyskownych grup klientów i projektów. Dostęp do kredytu na pewno zmniejszy się.
Aleksandra Kwiatkowska, dyr. Departamentu Programów Europejskich Banku Gospodarstwa Krajowego poinformowała, że w ramach poprawiania warunków życia mieszkańcom BGK zaoferował kilka miesięcy temu samorządom nowy produkt finansowy. Ubiegać o niego mogą się nie tylko JST, ale również spółki komunalne, a także grupy mieszkańców danej gminy (wspólnoty mieszkaniowe, spółdzielnie). Celem pożyczki jest likwidacja barier architektonicznych w budynkach w celu poprawy ich dostępności. BGK nie pobiera opłat i prowizji z tytułu jej udzielenia, zaś zabezpieczenia dostosowane są do charakteru projektu i działalności inwestora (np. weksel). Poza tym można ubiegać się o częściowe umorzenie takiej pożyczki oraz dotację z PFRON. Nabór wniosków ma charakter ciągły i otwarty, trwa do wyczerpania alokacji.
Smart city w Polsce
Elżbieta Burliga z First Dataprzypomniała, że idea smart city pojawiła się kilkanaście lat temu. Chodziło o promocje nowych technologii w JST. Dzisiaj mówimy już o smart city 4.0, a w centrum najnowszego modelu pozostaje człowiek i podnoszenie jakości życia.
Do najpopularniejszych rozwiązań smart city w Polsce należą: inteligentne systemy oświetleniowe, monitoring sieci wodnokanalizacyjnej czy stanu powietrza, otwarte platformy danych czy e-urząd (w tym w zakresie pobieranie opłat publicznych). Możemy pochwalić się najlepszymi na świecie rozwiązaniami systemów płatniczych w transporcie miejskim i wykorzystaniem przez JST kart płatniczych.
Paweł Widawski,
wiceprezes Fundacji Polska Bezgotówkowa
Smart city to temat dosyć złożony i skomplikowany. Inaczej rozumie to architekt, inaczej ekspert od technologii, a inaczej socjolog, ale punkt styczny, wspólny mianownik, jaki się kreuje, to próba stworzenia wygodniejszych przestrzeni dla mieszkańców. Podczas panelu poruszane były kwestie edukacji ekspertów, którzy będą zajmowali się, albo zajmują się, smart city, ponieważ tak ważna idea wymaga implementacji, a do implementacji potrzebni są eksperci, którzy rozumieją, czym jest smart city oraz rozumieją, jak wdrożyć tą ideę tak, aby polskie miasta były wyżej w „byciu smart” niż są dzisiaj.
– Smart city w starostwie powiatowym to przede wszystkim realizacja usług ponadgminnych. Pierwszy obszar to elektronizacja usług administracyjnych powiatu (wydawania dokumentów, pozwoleń, geoportale itp.), także udostępniania płatności, również mobilnych. Drugi to kwestia oświaty ponadpodstawowej (systemy rekrutacyjne do szkół). Trzeci to służba zdrowia. Finansowanie szpitali powiatowych jest naszym największym problemem – powiedział Grzegorz Kubalski, dyrektor generalny Związku Powiatów Polskich. – Dla nas smart city to pewien stały proces ewolucji usług na rzecz podnoszenia jakości. Nie stanowi wszakże panaceum na wszystkie bolączki JST. Przykładem są wydatki na wodociągi i kanalizację. Rozwiązania smart w tym zakresie są tworzone bardzo często na bazie archaicznego stanu prawnego i geodezyjnego. Najpierw więc trzeba zaplanować i rozwiązać podstawowe problemy JST, zanim zaczniemy wdrażać kolejne rozwiązania, które w efekcie mogą okazać się nieefektywne ekonomicznie czy praktycznie – dodał.
– Czy smart city i smart village to to samo? Nie. Potrzeby społeczności wiejskich są jednak trochę inne, np. z powodu rozproszenia mieszkańców i trudniejszego dostępu usług. Pewne rozwiązania smart city są absolutnie niestosowalne do wsi – zauważyła prof. Monika Stanny z Instytutu Rozwoju Wsi i Rolnictwa PAN. – Smart village pojawiły się w dyskursie unijnym dwa lata temu i została już ujęta w nowej perspektywie finansowej UE dla rozwoju nowoczesności wsi. Unia rozumie to nie tylko jako modernizację technologiczną i gospodarczą, ale i społeczną. Samorządowcy gmin wiejskich interesują się smart village przede wszystkim dla oszczędności oraz demografii. Dzisiaj walka na wsi idzie o mieszkańca, o zastopowanie wyludniania. Za mieszkańcem bowiem idzie pieniądz i możliwość podnoszenia jakości życia. Sojusznikiem w rozwoju smart village jest internetyzacja wsi (w wysokiej jakości urządzenia). To niestety nadal podstawowy problem, także społeczny. Wciąż brakuje odpowiedniego zainteresowania ideą smart village u samych samorządowców z gmin wiejskich. A smart village jest niezmiernie ważna także dla zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego – zaznaczyła.
– W naszym rozumieniu smart city to nic innego jak próba ulepszania komunikacji JST z mieszkańcami oraz poszukiwania oszczędności m.in. poprzez porównywanie w sytuacji drożejących usług z danego obszaru aktywności mieszkańców, np. pocztowych – dodał Artur Tusiński, prezes Unii Miasteczek Polskich. – Kluczem rozwoju smart city są finanse samorządu. Niepewność prawna blokuje skok cywilizacyjny. Weźmy pod uwagę, że z prawie 2,5 tys. gmin tylko ok. 300 posiada swobodę finansową. Reszta musi korzystać z mechanizmu wyrównawczego i oglądać się na bogatsze gminy. Aby w pełni odblokować smart city w gminach, należy w tym zakresie dokonać zmian – podkreślił.
Małgorzata Jarosińska-Jedynak
minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Dzięki działaniom, które podejmujemy, w szczególności poprzez konkurs Human Smart Cities, tematyka miasta inteligentnego i potrzeby realizacji usług przez samorządy na rzecz mieszkańców w tym zakresie, została dostrzeżona nie tylko przez duże ośrodki miejskie, ale również miasta średnie i małe. Mamy nadzieję, że kolejnym krokiem będzie promowanie takich rozwiązań i usług przez samorządy wiejskie.
Kamil Wieder, naczelnik Wydziału Wsparcia JST w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej stwierdził, że rząd wspiera ideologię smart city, ponieważ jest ona użyteczna w strategii i procesach rozwojowych. – Ministrem kluczowym w tym zakresie jest oczywiście minister funduszy i polityki regionalnej, który wspiera m.in. inteligentne miasta współtworzone przez samych mieszkańców. W ostatnim konkursie aplikacje złożyło aż 213 polskich miast. Wpisując się w szerokie pojęcie smart city, należy także rozważać nowoczesne metody finansowania projektów ich rozwoju – powiedział.
PPP i PZP
Do bardzo perspektywicznych metod finansowania samorządów należy partnerstwo publiczno-prywatne. Dyskusję poświęconą zmianom w prawie zamówień publicznych rozpoczął Mariusz Ciosek z Departamentu Prawnego Ministerstwa Rozwoju. – Polski rynek zamówień publicznych to dzisiaj ponad 200 mld zł rocznie, a ponad połowa z nich realizowana jest właśnie przez JST. Nowe prawo zamówień publicznych powstało w wyniku szerokich konsultacji społecznych, także z udziałem sektora samorządowego i przedsiębiorców. Wiele z nowych rozwiązań ma charakter przełomowy – zaznaczył. – Procedury nowej ustawy umożliwiają przede wszystkim negocjowanie optymalnych warunków JST jako zamawiającemu. Wejdzie ona w życie 1 stycznia 2021 r., ale już w tym roku minister rozwoju wyda niezbędne akty wykonawcze oraz uruchomi, we współpracy z Urzędem Zamówień Publicznych, specjalny program szkoleniowy dla JST, przygotowujący samorządowców do nowych rozwiązań.
Małgorzata Kleniewska Wodtke, prezes Fitch Polska, przedstawiła ratingi samorządów. – Perspektywa finansowa dla całego sektora JST pozostaje stabilna. Na podstawie ratingów JST możemy stwierdzić, że zdecydowana większość pozostaje na poziomie inwestycyjnym, co najmniej B. 7 województw posiada najwyższy rating równy ratingowi Polski – A. Samorządy takie są bardzo dobrze są przygotowane do korzystania z banków i innych instytucji finansowych, także międzynarodowych. Również polski sektor bankowy jest bardzo dobrze przygotowany do obsługi JST. Ratingi bankowe są bardzo wysokie. To sektor stabilny, płynny i bezpieczny. Ale w 2020 r. oczekujemy spowolnienia wzrostu sektora – głównie w efekcie nowych obowiązków dla banków, np. w zakresie prawa konsumenckiego, zatrzymania zysków i przeznaczenia m.in. na akcję kredytową dla sektora publicznego – powiedziała.
Jerzy Bańka
wiceprezes ZBP
Nowe regulacje powinny ułatwić samorządowcom szybszą realizacji inwestycji. Zmiany otoczenia prawnego w zakresie zamówień publicznych i partnerstwa publiczno-prywatnego nie pozostają bez wpływu na dostępność usług bankowych. Sektor bankowy jest zainteresowany optymalnymi ułatwieniami dla klienta samorządowego, stąd monitoruje oraz analizuje możliwość uproszczeń w dostępie do kredytu czy project finance.
Krzysztof Mączkowski, przewodniczący Komisji Skarbników Unii Miast Polskich, stwierdził, że plany inwestycyjne samorządów są ambitne, ale w nadchodzącym roku zderzą się one z problemem deficytu środków. – Sprawią to dwa główne determinanty finansowe: nowe wydatki i obciążenia nałożone bez konsultacji na JST oraz dalszy wzrost cen materiałów i usług na rynku. JST będą zapewne skupiać się na dokończeniu inwestycji już rozpoczętych, współfinansowanych ze środków unijnych. Nie będzie to łatwe, ponieważ ich koszty stale wzrastają. Szansą jest już omawiana dzisiaj zmiana ustawy o dochodach samorządów – dodał.
Mateusz Winiarz, wiceprezes Urzędu Zamówień Publicznych, powiedział, że zmiany ustawy o zamówieniach publicznych dokonano z kliku powodów. – Zamawiający, także samorządowcy, zdefiniowali jako główne problemy oparcie kryteriów wyboru na cenie, zbyt krótkich terminach, wysokich karach umownych, braku możliwości korelacji umowy w trakcie realizacji zamówienia. Wykonawcy za podstawowy problem uznali zwiększenie elastyczności i swobody negocjacji i kontraktowania przez zamawiających. Nowe prawo zamówień publicznych wychodzi naprzeciw wskazanym problemom. Ale samo prawo to nie wszystko. Do tego niezbędna będzie prawidłowa promocja i praktyka. To będzie ważne szczególnie dla mniejszych jednostek samorządu terytorialnego – podkreślił.
Wydaje się, że wobec nowej perspektywy finansowej i zwiększonego finansowania rewolwingowego, zamiast dotacyjnego, popularność PPP wzrośnie. – Polski rynek PPP jest ciągle na wstępnym etapie rozwoju. Około 130 umów PPP w skali całego kraju to wciąż niewiele. Nowelizacja ustawy o PPP miała charakter kompleksowy i rozwiązała wiele problemów, także w zakresie współpracy z bankami, ale to nie prawo blokowało samorządowców po sięganie do modelu PPP, a brak umiejętnego stosowania tej formuły – zauważył Bartosz Mysiorski, prezes Fundacji PPP.
– W ramach PPP BGK jest zarówno zamawiającym, jak i wykonawcą, zatem i my oczekujemy poprawy warunków realizacji inwestycji w wyniku zmian otoczenia prawnego. Finansujemy sektor samorządowy we wszystkich możliwych formach. Nowelizacja ustawy o PPP została przygotowana w szerokim konsensusie społecznym. Także i sektor bankowy zgłaszał uwagi, które w dużej mierze zostały uwzględnione. Banki oczekują projektów dobrze przygotowanych, dla których PPP jest realnym rozwiązaniem, a nie tylko wynika z pewnej mody czy życzeniowego podejścia inwestora – dodała Ewa Tyrka, dyrektor Departamentu Samorządu Terytorialnego w BGK.
Prezentacja raportu
W trakcie Forum Bankowo-Samorządowego 2019 zaprezentowano doroczny raport ZBP i INC Rating na temat sytuacji finansowej sektora samorządowego w Polsce. Jego autorzy obliczyli, że jeśli JST będą chciały zrealizować zaplanowane do 2023 r. inwestycje, będą musiały włożyć (w tym pożyczyć od banków) co najmniej tyle, co już zaciągnęły, gdy chodzi o wykorzystanie programów unijnych obecnej perspektywy finansowej (2014-2020).
Wyniki scoringu kredytowego JST w 2019 r. pokazują, że kondycja kredytowa samorządów jest niezła, ale zróżnicowana. Prawie 200 posiada nadal najwyższy poziom scoringu kredytowego („A”), ponad 2000 JST cechuje się niezłym scoringiem (tj. umiarkowanym poziomem ryzyka, poziom „B”). Niepokojąca jest rosnąca liczba (ponad 450) samorządów o pogarszającej się kondycji kredytowej (od poziomu spekulacyjnego i znaczącego ryzyka, aż do kategorii upadłości). Te jednostki samorządowe w większości już przeznaczają większość nadwyżki operacyjnej na spłatę dotychczasowych zobowiązań i będą miały problem z pozyskaniem nowych środków zewnętrznych.
W ostatnich trzech latach (2016-2019) JST zrealizowały zadania inwestycyjne o wartości ponad 141 mld zł. Z planów inwestycyjnych na kolejne lata (2020-2022) wynika, że samorządy podejmą inwestycje o wartości kolejnych 154 mld zł. Krytyczny będzie 2023 r. – ostatni rok możliwości wydatkowania środków z obecnej perspektywy finansowej UE, w związku z tym należy oczekiwać pewnej kumulacji potrzeb finansowych JST jako klientów banków. Do 2022 r. będą one potrzebowały prawie 100 mld zł na wkład własny, z czego prawie 35 mld zł pożyczą. Wyraźnie widać, że sektor bankowy i samorządowy są skazane na siebie przy realizacji tych planów inwestycyjnych, w tym wykorzystaniu środków unijnych.
