Ustawa inwestycyjna – próba uproszczenia procesu inwestycyjno-budowlanego

Nowe prawo ma zachęcić do realizacji przedsięwzięć przez podmioty prywatne i publiczne, a tym samym zwiększyć ilość inwestycji, których poziom wciąż nie wrócił do tego sprzed 2015 roku. Zdecydowanie najważniejszym celem, stanowiącym główną przesłanki ustawy, jest przygotowanie regulacyjnego gruntu pod sztandarowe projekty rządu, jak np. Centralny Port Komunikacyjny czy Mieszkanie Plus.

Problemy procesu inwestycyjnego, jakich ma dotykać ustawa, to m.in.:

• statyczny, nieelastyczny charakter planu miejscowego, który nie zawsze odpowiada na potrzeby dynamicznie zmieniającego się rynku, zwłaszcza w przypadku konieczności pilnej rewizji ustaleń dot. rozwoju przestrzennego danego (długa i pracochłonna procedura zmiany planu);
• brak trybu i zasad współpracy publiczno-prywatnej w procesie zagospodarowania przestrzennego – próba szerszego podejścia do PPP – nie tylko realizacja inwestycji, ale przygotowanie planu zagospodarowania terenu;
• regulacja decyzji o warunkach zabudowy;

niska stabilność w obrocie prawnym decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym, m. in. z uwagi na nieaktualne i niepełne dane dotyczące nieruchomości zawarte w dostępnych zbiorach danych.

Zasadnicze zmiany wprowadzone ustawą dotyczą sfery planowania i zagospodarowania przestrzennego. Do obecnego systemu planowania wprowadzane są nowe zasady wynikające z propozycji zawartych w Kodeksie urbanistyczno-budowlanym – stanowią one Obszary Zintegrowanego Inwestowania (OZI). OZI mają umożliwić realizowanie dużych przedsięwzięć, wymagających koordynacji prac, integracji procesu decyzyjnego na etapie planowania przestrzennego, urbanistyki oraz realizacji inwestycji. Zgodnie z komunikatem ministerstwa, „(…) rozwiązania dla tych obszarów opracowane zostaną w formie umożliwiającej znaczne oszczędności czasowe w uzyskaniu niezbędnych rozstrzygnięć, zbliżając się w ten sposób do rozwiązań specustaw inwestycyjnych, jednak nie powtarzając błędów tych specustaw, takich jak chociażby oderwanie od planowania gminnego[1]„. I tu można zauważyć pierwszą niezgodność z ustawą – podstawowym elementem OZI ma być tzw. plan regulacyjny stanowiący szczególny akt planistyczny, który będzie mógł być uchwalony wbrew ustaleniom planu miejscowego oraz studium, a tym samym niezgodnie z dotychczasowym planowaniem gminnym. Ponadto wiodącą rolę w opracowaniu i procedowaniu tego dokumentu będzie mógł odgrywać inwestor albo Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Pozostałymi elementami regulującymi formułę OZI będą:

• umowa urbanistyczna – określająca ramy finansowe i wykonawcze inwestowania oraz obowiązki poszczególnych inwestorów związane z realizacją inwestycji celu publicznego;
• zintegrowane pozwolenie na budowę – zawierająca w ramach jednej decyzji wszystkie rozstrzygnięcia niezbędne do rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych, wydawane przez wojewodę.

Kolejną zmianą wydającą się sprzeczną z główną intencją ustawy, czyli uproszczenia procesu inwestycyjnego, jest weryfikacja warunków uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (popularna WZ). Obecnie WZ wydaje się w momencie tzw. luki planistycznej – braku uchwalonego planu miejscowego regulującego zasady zagospodarowania terenem. W założeniu ustawy o planowaniu, decyzja WZ miała być odstępstwem rzadko stosowanym. Z czasem stała się podstawą sterowania zagospodarowaniem przez gminy, które nie uchwalały planów miejscowych. Praktyka ta jednak wymknęła się spod kontroli, skutkując rozlewaniem zabudowy na terenach rolnych. Obecne zmiany ograniczają ważność WZ do dwóch lat – w tym czasie inwestor będzie mógł wystąpić o pozwolenie na budowę. Ponadto nowe warunki to:

• działka budowlana będzie musiała posiadać wspólną, nie krótszą niż 4 m granicę z co najmniej jedną działką zabudowaną budynkiem innym niż budynek pomocniczy, która jest dostępna z tej samej drogi publicznej (bezpośrednio albo przez drogę wewnętrzną);
• planowana funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu działki budowlanej będzie musiała być zgodna z dominująca funkcją zabudowy i zagospodarowania terenów znajdujących się na analizowanym obszarze albo służyć obsłudze funkcji dominującej, co oznacza to praktycznie brak możliwości uzyskania warunków zabudowy np. na warsztat samochodowy czy stolarski na obszarze o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
• wnioskowana działka musi posiadać parametry pozwalające na wpisanie okręgu o średnicy 16 metrów pomiędzy minimum 3 bokami działki, w tym frontem – celem jest ograniczenie powstawania zabudowy na długich i wąskich działkach porolnych;
• ograniczenie obszaru analizy urbanistycznej do sześciokrotności szerokości frontu działki – będzie to decydować o dominującym użytkowaniu terenu.

Proponowane zmiany są dość drastyczne i z pewnością ograniczą niekontrolowaną zabudowę terenów podmiejskich i wydawanie pozwoleń na budowę na podstawie WZ. Intencją ustawodawcy jest pewnie zwiększenie udziału pozwoleń na podstawie planów miejscowych i zmuszenie gmin do ich uchwalenia. Pytanie jednak, czy te zapisy całkowicie nie ograniczą inwestycji – obecnie pokrycie planami miejscowymi kraju wynosi około 30%, a wiele gmin z uwagi na koszty nie ma uchwalonego ani jednego planu regulującego zagospodarowanie terenami.

Inne zmiany z zakresu planowania na szczeblu gminnym dotyczą opracowywania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Doprecyzowano sposób wykonywania bilansu obszarów przeznaczonych pod zabudowę, ograniczając obowiązek sporządzania bilansu wyłącznie do obszarów zabudowy mieszkaniowej (w oparciu o powierzchnię całkowitą zabudowy), te bowiem stanowią najsilniejszy element presji urbanizacyjnej oraz są możliwe do precyzyjnego zbilansowania z wykorzystaniem oficjalnych prognoz demograficznych. Ponadto określono średnią docelową powierzchnię mieszkaniową na osobę jako wartość docelową w ostatnim roku perspektywy bilansu (nie dalej niż na 30 lat).

Podstawową zmianą wprowadzoną w zakresie ustawy Prawo budowlane jest podział projektu budowlanego na projekt inwestycyjny i projekt techniczny. W przepisach dokonano wyraźnego rozróżnienia elementów projektu budowlanego, które będą podlegały weryfikacji przez organ administracji publicznej (tj. projekt inwestycyjny) od elementów, za których prawidłowe sporządzenie odpowiadać będą wyłącznie projektanci (tj. projekt techniczny). Zgodnie z założeniem ustawy takie rozwiązanie będzie przebiegało sprawniej i szybciej. Przepisy Prawa budowlanego wskazują, które elementy projektu budowlanego są weryfikowane przed wydaniem pozwolenia na budowę, wobec czego zbędne wydaje się przedkładanie tych części projektu, które nie są przez organ sprawdzane.

Prace nad Kodeksem urbanistyczno-budowlanym, który jest wyczekiwany przez wszystkich interesariuszy procesu inwestycyjno-budowlanego, wyraźnie opóźniają się. Prawdopodobnie z tego powodu część jego założeń testowana jest już teraz jako nakładka na obecny system planowania przestrzennego. Niestety wprowadzane zmiany w istniejących aktach planowania niejednokrotnie skutkują chaosem prawnym. OZI zostały zaprojektowane w ten sposób, by wpisały się w szerszy zakres działań umożliwiających realizację sztandarowego projektu Mieszkanie Plus. Po ustawie o Krajowym Zasobie Nieruchomości, który będzie „bankiem ziemi” gromadzącym grunty Skarbu Państwa oraz grunty będące kluczowe dla realizacji zadań własnych KZN, przyszedł czas na narzędzia, dzięki którym prezes KZN będzie mógł przystąpić do realizacji założeń programu bez względu na założenia planistyczne danej gminy.

Mateusz Gliwiński
Specjalista ds. Eksploatacji i Rozwoju Systemu AMRON
Centrum AMRON

[1] Źródło: bip.kprm.gov.pl, dostęp: 8.10.2017