Unia: Strategie regionalne – jak sprostać wyzwaniom Europy 2020?

Anna Kucharczyk

Proces tworzenia, jak również aktualizacji strategii regionalnej, jest niezwykle trudny, głównie ze względu na złożoną strukturę wewnętrzną polskich województw. Zgodnie z założeniami reformy administracyjnej, która weszła w życie 1 stycznia 1999 r., w Polsce region to województwo, gdzie władzę w konkretnie przypisanych obszarach sprawują organy rządowe i samorządowe. Do powyższego dualizmu zarządzania należy jeszcze dodać samorządy lokalne (powiatowe i gminne) oraz organizacje pozarządowe. Wypracowanie wspólnej koncepcji rozwoju regionu wymaga więc umiejętności współpracy i niekiedy daleko idącego kompromisu.

Pierwsze strategie rozwoju regionalnego zostały przyjęte przez sejmiki wojewódzkie w 2000 r. Miało to związek z nowymi zadaniami, jakie na samorządy lokalne nałożyła wspomniana już powyżej reforma administracyjna, scalająca dotychczasowe 49 województw w 16 nowych i przypisująca samorządowi województwa obowiązek sporządzania strategii rozwoju regionu (art. 11 Ustawy o samorządzie województwa, Dz.U. Nr 91 poz. 576 z dnia 18 lipca 1998 r.).

Regionalne dokumenty strategiczne z 2000 r. zawierały podstawowe wytyczne dla polityki regionalnej samorządów wojewódzkich, a ich realizacja miała zapewnić trwały i zrównoważony rozwój regionów. Główną przesłanką powstawania ww. dokumentów była w znacznej mierze bliska perspektywa członkostwa Polski w Unii Europejskiej oraz możliwość skorzystania z europejskiej pomocy przedakcesyjnej (PHARE, ISPA, SAPARD), a w dalszym horyzoncie czasowym, także z funduszy Unii Europejskiej przeznaczonych dla państw członkowskich. Dlatego też podstawowym dokumentem, do którego odwoływano się podczas prac nad strategiami regionalnymi, była Agenda 2000, dokument Unii Europejskiej określający charakter, wielkość oraz zasady wsparcia rozwoju regionalnego krajów członkowskich i kandydujących (w tym Polski) w latach 2000-2006.

Pierwsza strategia rozwoju województwa została przyjęta 6 marca 2000 r. przez Sejmik Województwa Lubuskiego uchwałą nr XV/91/2000.

Najpierw Lizbona i NPR, potem Europa 2020 i KSRR – uwarunkowania strategii

Aktualizacje strategii regionalnych po raz pierwszy miały miejsce w latach 2005-2006. Było to ściśle związane ze zmianami, jakie zostały wprowadzone przez Komisję Europejską i Rząd Polski w systemie wdrażania funduszy europejskich na lata 2007-2013 (przede wszystkim zastąpienie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego szesnastoma regionalnymi programami operacyjnymi czy konieczność przygotowania regionów do absorpcji funduszy również w ramach, tzw. zakładek regionalnych krajowych programów operacyjnych). Aby więc strategie mogły stanowić dobrą podbudowę dla programów operacyjnych realizowanych w regionach, w ramach perspektywy finansowej UE 2007-2013, należało w systemie ich celów uwzględnić cele ówczesnych polityk wspólnotowych oraz nowe przesłanki prawne polityki regionalnej, tj. np. nie tylko spójność społeczną czy gospodarczą, ale również spójność terytorialną.

Priorytety i cele strategii wojewódzkich dostosowano więc do zapisów dokumentów strategicznych Unii Europejskiej, w tym przede wszystkim do strategii lizbońskiej, ale także do krajowych dokumentów strategicznych: Długookresowej Strategii Trwałego i Zrównoważonego Rozwoju – Polska 2025, Długofalowej Strategii Rozwoju Regionalnego Kraju, Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2007-2013 oraz Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013.

Oczywiście proces aktualizacji strategii przyjmowanych w latach 2005-2006, jak również aktualizacji przeprowadzanych obecnie, jest ustandaryzowany, dzięki czemu pozwala opracować dokumenty strategiczne o porównywalnej strukturze. Dokumenty te zawierają diagnozę strategiczną bądź jej syntezę, analizę SWOT, wizję, misję, cele strategiczne, cele operacyjne, zestaw działań, wdrażanie, monitoring i finansowanie strategii.

Pewne różnice dają się jednak zauważyć, gdy porównamy aktualizacje poprzednie z tymi dokonywanymi obecne. Najnowsze zaktualizowane dokumenty są bardziej zwięzłe (część zapisów poprzednich dokumentów, po zaktualizowaniu, została przeniesiona do załączników, np. diagnoza stanu województwa), posiadają mniejszą liczbę celów strategicznych czy też operacyjnych oraz generalnie nie zawierają listy konkretnych inwestycji planowanych do realizacji w regionach. Są natomiast dokumentami ukazującymi, np. obszary strategicznej interwencji i inteligentne specjalizacje regionów, co wynika ze zmieniających się znów uwarunkowań prowadzenia polityki regionalnej w Unii Europejskiej.

Krajowe i unijne przesłanki najnowszych aktualizacji strategii rozwoju województw

Polityka regionalna realizowana w Polsce nadal jest w głównej mierze oparta na finansowaniu z funduszy Unii Europejskiej, co jest widoczne w krajowych i regionalnych dokumentach strategicznych. Zadaniem strategii regionalnych jest jak najlepiej wpisywać województwa w politykę unijną, celem przygotowania do absorpcji środków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w perspektywie 2014-2020.

Nadrzędnymi dokumentami UE, wpływającymi w znacznej mierze na kształt strategii są Wspólne Ramy Strategiczne (WSR), strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu – Europa 2020 oraz pakiet rozporządzeń europejskiej polityki spójności na lata 2014-2020. Unijne dokumenty pokazują, jakie powinny być priorytety inwestycyjne państw członkowskich na najbliższe lata, jeżeli chcą je finansować przy udziale środków europejskich.

Stąd też w aktualizacjach strategii wojewódzkich znalazły się zapisy dotyczące akceptacji dla kierunków wydatkowania środków unijnych w programach operacyjnych 2014-2020, tj. zwiększenia znaczenia wymiaru terytorialnego, aby w lepszy sposób wykorzystać potencjały i specjalizacje poszczególnych obszarów. Nierzadko w strategiach definiowane są obszary strategicznej interwencji czy gałęzie i branże kluczowe dla rozwoju gospodarczego regionu (ukłon w stronę inteligentnych specjalizacji) oraz podkreślane jest znaczenie polityki miejskiej.

Kształt aktualizowanych strategii determinują również zapisy dokumentów krajowych. Najważniejsze z nich to: Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego do roku 2020: regiony, miasta, obszary wiejskie (KSRR) oraz 8 sektorowych strategii zintegrowanych, Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do roku 2030 (KPZK), Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2030 (DSRK), Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju do roku 2020 (ŚSRK) oraz wspomniana już wcześniej ustawa o samorządzie województwa i ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Strategie powinny również wykazywać spójność z planami zagospodarowania przestrzennego województwa. Ponadto dla pięciu polskich województw (lubelskiego, podkarpackiego, podlaskiego, świętokrzyskiego, warmińsko-mazurskiego) istotnym uwarunkowaniem może być również Makroregionalna Strategia Polski Wschodniej 2020.

W związku z nowym wymiarem polityki regionalnej w Unii Europejskiej, w nowych zaktualizowanych strategiach miejsce znajdą zapisy dotyczące roli ośrodków miejskich jako lokomotyw rozwoju województwa, inteligentnych specjalizacji regionalnych, obszarów strategicznej interwencji oraz projektów partnerskich, nie tylko wewnątrzregionalnych, ale również realizowanych we współpracy z sąsiadującymi regionami. Nie może zabraknąć także wizji rozwoju regionu po roku 2020.

Przyjęty model aktualizacji strategii

W procesie zarządzania województwem strategia pełni priorytetową rolę, jako najważniejszy dokument planistyczny władz samorządu regionalnego. Jest również narzędziem współpracy, służącym komunikowaniu społeczeństwu założeń prowadzenia polityki rozwoju w regionie.

Zarządy województw w różnym momencie podjęły decyzje o rozpoczęciu aktualizacji strategii regionalnych, dlatego też prace te znajdują się obecnie na innych etapach.

W procesie aktualizacji strategii, oprócz sejmiku województwa oraz zarządu udział biorą (w zależności od województwa, które analizujemy) zespoły zadaniowe, zespoły tematyczne, grupy robocze, eksperci regionalni i krajowi oraz partnerzy społeczni i gospodarczy. Projekty aktualizacji strategii są także poddawane konsultacjom społecznym. Samorządy organizują spotkania z mieszkańcami województwa, by ci wypowiedzieli się na temat proponowanych założeń aktualizowanych dokumentów. Dają też możliwość wnoszenia ewentualnych uwag na piśmie, tradycyjnie drogą pocztową oraz za pośrednictwem internetu. Partycypacja społeczeństwa w procesie aktualizacji strategii rozwoju województwa jest ważna, wpływa na podniesienie wartości dokumentu, przede wszystkim dlatego, że mieszkańcy regionu mogą identyfikować się z zamieszczonymi tam zapisami, a dokument nie jest jedynie wizją pracujących nad nim urzędników. Strategia ma więc szansę stania się pozycją, do której odwołania będą miały miejsce nie tylko przy okazji aktualizacji innych strategii, np. strategii lokalnych samorządów oraz RSI – regionalnych strategii innowacji (co powinno mieć miejsce w najbliższym czasie).

Aktualizacje strategii dokonywane są metodą społeczno-ekspercką. Ma ona na celu połączenie wiedzy i doświadczenia przedstawicieli świata nauki (ekspertów wewnętrznych, jak również ekspertów spoza regionu) z opiniami mieszkańców danego województwa, dla wypracowania kompromisowej wizji rozwoju oraz doboru celów planowanych do osiągnięcia w regionie. O ile udział naukowców z uczelni działających w województwie w opracowywaniu strategii jest szeroko akceptowany, o tyle udział ekspertów zewnętrznych jest czasem krytykowany. Przedstawiciele różnych środowisk w danym regionie podnoszą, iż nikt inny nie zna lepiej specyfiki regionu i jego potrzeb niż sami mieszkańcy. Z drugiej jednak strony należy podkreślić, iż obiektywna ocena dokonana przez niezależnych naukowców spoza województwa może pokazać to, czego w regionie nie zauważa się lub nie chce zauważyć.

Końcowe wersje zaktualizowanych strategii rozwoju regionalnego zostaną przygotowane i przyjęte przez sejmiki województw z uwzględnieniem wyników konsultacji społecznych oraz wyników zewnętrznej oceny ex ante i strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W niektórych regionach sejmiki wojewódzkie zdołały już uchwalić przyjęcie zaktualizowanych strategii regionalnych. Stało się tak np. w województwie małopolskim (zaktualizowana Strategia Rozwoju Województwa Małopolskiego na lata 2011-2020 przyjęta przez Sejmik Województwa Małopolskiego 26 września 2011 r.) oraz lubuskim (zaktualizowana Strategia Rozwoju Województwa Lubuskiego 2020 przyjęta przez Sejmik Województwa Lubuskiego 19 listopada 2012 r.). Z kolei w innych regionach projekty strategii znajdują się jeszcze na etapie konsultacji i ostatecznych uzgodnień, a ich przyjęcie planowane jest na 2013 r.

Strategia to dopiero początek…

Strategia rozwoju regionu powinna być wspólnym planem wszystkich jego mieszkańców, realną wizją dobrej przyszłości, bazującą na potencjałach województwa, wykorzystującą jego silne strony oraz szanse przezwyciężenia stron słabych i stawienia czoła zagrożeniom.

W perspektywie kolejnych lat wyzwaniem dla regionów, jak również dla strony rządowej, winno być wypracowanie modelu prowadzenia polityki regionalnej niezależnej od dostępności funduszy Unii Europejskiej. Należy stworzyć takie mechanizmy, które po 2020 r. pozwolą na rozwój regionów oparty na ich własnych potencjałach, wspartych skądinąd środkami Unii Europejskiej na lata 2014-2020.

Źródła:

Projekty aktualizacji strategii rozwoju poszczególnych województw oraz inne materiały dotyczące strategii wojewódzkich, zamieszczone na stronach internetowych prowadzonych przez urzędy marszałkowskie.

..