Tarcza 4.0: Sejm rozpatrzył poprawki Senatu do ustawy, poparł zapisy budzące zastrzeżenia?

Sejm pierwotnie przyjął ustawę w dniu 4 czerwca 2020 r. (druk sejmowy nr 382). W dniu 5 czerwca 2020 r. ustawa została przekazana do Senatu (druk senacki nr 142) i skierowana do Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, Komisji Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej oraz Komisji Budżetu i Finansów Publicznych. Wskazane komisje rozpatrzyły ustawę na posiedzeniach w dniach 16 i 17 czerwca 2020 r., wnosząc o wprowadzenie poprawek do tekstu ustawy. Ustawa została następnie rozpatrzona na posiedzeniu Senatu w dniu 17 czerwca, w wyniku którego została ponownie skierowana do połączonych komisji celem ustosunkowania się do wniosków przedstawionych podczas posiedzenia Senatu. Połączone komisje ponownie rozpatrzyły ustawę w dniu 18 czerwca, wnosząc o przyjęcie szeregu poprawek do ustawy. Tego samego dnia odbyło się kolejne posiedzenie Senatu, który podjął uchwałę o wprowadzeniu poprawek do ustawy i przekazał swoje stanowisko do Sejmu. Stanowisko Senatu zostało przekazane do sejmowej Komisji Finansów Publicznych, która rozpatrzyła zgłoszone poprawki w dniu 19 czerwca, rekomendując uwzględnienie części z nich.

Czytaj także: Tarcza 4.0 czeka już tylko na podpis prezydenta >>>

Ustawowe wakacje kredytowe

Jednym z rozwiązań wprowadzanych przez przedmiotową ustawę są tzw. ustawowe wakacje kredytowe. Przewiduje się możliwość zawieszenia na okres do 3 miesięcy spłaty kredytu, bez naliczania odsetek i innych opłat. Nowe przepisy dotyczyć będą tylko tych kredytobiorców, którzy stracili pracę lub inne główne źródło dochodu po 13 marca b.r. Rozwiązanie wskazane w ustawie będzie dotyczyło umów kredytowych zawartych przed 13 marca 2020 r., jeśli termin zakończenia okresu kredytowania określony w tych umowach przypada po upływie 6 miesięcy od dnia 13 marca 2020 r.  Przewiduje zawieszenie obowiązku spłacania kredytu, zarówno części kapitałowej, jak i odsetkowej. W tym okresie kredytodawca nie będzie mógł pobierać żadnych innych opłat, z wyjątkiem opłat z tytułu składek za umowy ubezpieczenia powiązane z umową kredytu. Okres kredytowania, jak i wszystkie terminy przewidziane w umowie kredytu, ulegną stosownemu przedłużeniu o okres zawieszenia. W przypadku, w którym kredytobiorca ma kilka kredytów tego samego rodzaju u danego kredytodawcy, będzie mógł skorzystać z wakacji kredytowych tylko wobec jednego z nich.

Czytaj także: Które poprawki Senatu do tarczy antykryzysowej 4.0 przyjął 19 czerwca 2020 r. Sejm?

Uwagi Związku Banków Polskich

Zarówno na etapie prac sejmowych, jak i senackich, Związek Banków Polskich zgłosił uwagi do powyższej propozycji legislacyjnej. W zgłoszonych uwagach zwrócono przede wszystkim uwagę na krytyczne zastrzeżenia o charakterze systemowym i operacyjnym, dotyczące wykonywania przepisów o tzw. ustawowych wakacjach kredytowych, które uniemożliwiają wdrożenie przez sektor bankowy rozwiązania w proponowanej formie, tj.:

• ZBP kwestionuje zasadność wprowadzenia rozwiązania legislacyjnego polegającego na wdrożeniu ustawowych „wakacji kredytowych” w sytuacji, gdy stosowna inicjatywa została podjęta przez sektor bankowy i jest z powodzeniem realizowana przez cały sektor – wdrożenie tzw. moratorium pozaustawowego („wakacje bankowe”);
• projektowane przepisy w sposób niewystarczający wskazują warunki, które muszą spełnić kredytobiorcy, aby skorzystać z wakacji kredytowych. Kryterium utraty pracy lub innego głównego źródła dochodu powinno być doprecyzowane w ten sposób, iż konsekwencją utraty tego przychodu jest niemożliwość wykonywania zobowiązań wobec wierzycieli oraz że przyczyną utraty źródła dochodu jest sytuacja pandemii COVID-19;
• pojęcie „zawieszenia wykonania umowy” jest pojęciem nieznanym prawu polskiemu oraz pojęciem niejednoznacznym;
• projekt ustawy nie przewiduje jakichkolwiek przepisów przejściowych, co oznacza, że banki nie mają czasu na dostosowanie się do wdrożenia wakacji kredytów ex lege;
• zawieszenie wykonania umowy przewidziane w projekcie oznacza de facto darmowe korzystanie z kapitału przez okres 3 miesięcy, co oznacza istotne obciążenie finansowe dla banków i w konsekwencji stanowi zagrożenie dla stabilności sektora finansowego;
• zakresem zawieszenia nie powinny być objęte kredyty, co do których już aktualnie istnieje możliwość skorzystania z wakacji kredytowych na podstawie innych ustaw (np. kredyty studenckie, kredyty z udzielonym wsparciem BGK, w tym w ramach programu Rodzina na Swoim);
• z projektu ustawy powinni być również wyłączeni kredytobiorcy pozostający w opóźnieniu płatności co najmniej 1 raty przed 13 marca 2020 roku;
• złożenie wniosku w formie trwałego nośnika nie gwarantuje zapewnienia identyfikacji klienta, zastosowane pojęcie rodzi także trudności interpretacyjne (może okazać się niezrozumiałe dla konsumenta);
• nie wiadomo, co oznacza utrata głównego źródła dochodu; o ile w przypadku, gdy takie źródło stanowi umowa o pracę, nie budzi to zasadniczych wątpliwości, to nie jest jasne jak postępować w przypadku pozostałych źródeł, np. klient utrzymuje się z kilku bądź nawet kilkunastu umów cywilnoprawnych bądź z umowy o pracę i jednocześnie umów cywilnoprawnych, jak wówczas wyznaczyć to źródło;
• wyjaśnienia wymaga, jak należy postępować w sytuacji, gdy po 13 marca 2020 r. kredytobiorca utracił główneźródło dochodów, a następnie w okresie przed złożeniem wniosku o udzielenie wakacji kredytowych nastąpiło przywrócenie źródła dochodu, tzn. miało ono jedynie charakter przejściowy;
• nie jest jasne w jaki sposób bank ma weryfikować oświadczenie klienta, w ocenie ZBP powinna następować jakaś forma weryfikacji, tj. potwierdzenie faktu utraty pracy lub potwierdzenie utraty głównego źródła dochodu (np. deklaracje do Urzędu Skarbowego);
• brak przepisu, który przewidywałby czasowe ograniczenie uprawnienia do zawieszenia wykonywania umowy;
• konstrukcja zawieszenia nie wyłącza możliwości korzystania z limitów kredytowych kredytów udzielonych w rachunkach bankowych lub kartach kredytowych;
• przepisy całkowicie nieprecyzyjnie wyrażają się o skutkach zawieszenia;
• brak jest szczegółowych rozwiązań dotyczących ubezpieczeń – w przypadku uiszczenia składki jednorazowej okres ochrony kończy się z upływem okresu na jaki umowa została pierwotnie zawarta (nie przedłuża się automatycznie).

Czytaj także: Tarcza 4.0. po poprawkach wychodzi z Senatu, część wątpliwości dotyczy zmian w Kodeksie karnym >>>

W wyniku uwag oraz stanowisk zgłaszanych przez Związek Banków Polskich zarówno podczas prac legislacyjnych w Sejmie, jak i Senacie, finalnie do przepisów regulujących ustawowe wakacje kredytowe wprowadzono poprawkę, zgodnie z którą oświadczenie kredytobiorcy, że po dniu 13 marca 2020 r. utracił on pracę lub inne główne źródło dochodu, jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (dodanie w art. 31fa nowego ust. 5a). Ponadto w wyniku senackich poprawek do art. 31fa dodany został ust. 11, zgodnie z którym zawieszenia wykonania umowy, o której mowa w art. 31fa ust. 1 pkt 3, nie stosuje się do kredytu studenckiego, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Równocześnie należy zauważyć, iż w swym stanowisku Senat uwzględnił również postulowaną przez ZBP poprawkę dotyczącą wprowadzenia ograniczenia czasowego względem możliwości składania wniosku o ustawowe wakacje kredytowe (tj. do 30 września 2020 r.), jednakże finalnie została ona odrzucona przez Sejm.
 
Ustawa przewiduje również m.in. wprowadzenie nowej instytucji – uproszczonego postępowania restrukturyzacyjnego (rozdział 6 ustawy). W toku sejmowych oraz senackich prac legislacyjnych Związek Banków Polskich zgłosił szczegółowe uwagi względem uproszczonego postępowania restrukturyzacyjnego, wskazując m.in. na poniższe kwestie:

– ustawa wprowadza skrajnie uproszczone postępowanie, wdrażane przez dłużnika oraz powołanego przezeń nadzorcę układu bez jakiegokolwiek nadzoru lub udziału ze strony sądu lub niezależnego organu postępowania restrukturyzacyjnego oraz przy wyeliminowaniu jakiejkolwiek roli wierzycieli (m.in. brak rady wierzycieli);- ustawa przyznaje dłużnikowi oraz powołanemu przezeń nadzorcy układu uprawnienia definiujące kierunek i organizację zmodyfikowanego postępowania o zatwierdzenie układu (będącego przedmiotem ustawy) przy wyeliminowaniu jakichkolwiek form zewnętrznego nadzoru (w tym nadzoru sądowego i wierzycielskiego), co rodzi ryzyko nadużyć ze strony nieuczciwych dłużników. W konsekwencji działania legislacyjne nakierowane na wsparcie przedsiębiorców mogą skutkować powstaniem patologii w procesach gospodarczych ze szkodą nie tylko dla wierzycieli, ale i dla procesu rozliczania uczestników obrotu gospodarczego z otrzymanej od państwa pomocy;

– rozwiązania zaprezentowane w ustawie stanowią zbyt daleko idącą ingerencję w dotychczas niekwestionowane, fundamentalne zasady leżące u podstaw uchwalenia ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne, w tym w szczególności: (1) zasadę jawności oraz (2) zasadę równości stron postępowania i związaną z nią zasadę ochrony słusznych praw wierzycieli przy dominacji grupowego (zbiorowego) interesu wierzycieli. Zawarte w ustawie propozycje budzą też wątpliwości w świetle przepisów Dyrektywy Restrukturyzacyjnej;

– brak w ustawie jakiegokolwiek powiązania proponowanych rozwiązań prawnych ze skutkami pandemii COVID-19. Zastosowanie proponowanych uproszczonych procedur restrukturyzacyjnych nie jest w żaden sposób powiązane z problemami będącymi konsekwencją stanu epidemii;
 
– tryb powoływania i odwoływania nadzorcy układu oraz zakres jego kompetencji: nadzorca układu w proponowanym w ustawie uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu wybierany jest wyłącznie przez dłużnika oraz zatrudniany jest przez niego w oparciu o zawartą z dłużnikiem umowę. Umowa ta jest przedmiotem ograniczonej regulacji ustawowej (dotyczącej m.in. wynagrodzenia nadzorcy). W konsekwencji, podlega ona zasadzie swobody umów, zapewniając dłużnikowi możliwość istotnego wpływu na tryb działania nadzorcy układu (nie ma bowiem w ustawie żadnych obowiązków po stronie nadzorcy układu, które gwarantowałyby ochronę przez niego słusznych praw wierzycieli. Ustawa nie przewiduje także uprawnień po stronie wierzycieli czy sądu do odwołania nadzorcy układu). Ustawa (1) zapewniając dłużnikowi monopol decyzyjny w zakresie wyboru nadzorcy układu oraz ukształtowania zasad jego zaangażowania i odwoływania, (2) przyznając nadzorcy układu wybrane uprawnienia nadzorcy sądowego, sędziego-komisarza i rady wierzycieli, oraz (3) nie przewidując instrumentów zapewniających bezstronność (niezależność) nadzorcy układu wobec dłużnika czy ochronę słusznych praw wierzycieli, daje dłużnikowi (kosztem wierzycieli) względną swobodę w podejmowaniu działań i pełną kontrolę nad tokiem postępowania. Ustawa wdraża więc nową zasadę, nieznaną dotychczasowym przepisom, zgodnie z którą nadzorca układu, będąc zleceniobiorcą dłużnika, nadzoruje go, zaś dłużnik, będąc zleceniodawcą nadzorcy układu, rozlicza go z wykonanej umowy i wypłaca mu za to wynagrodzenie;

– zakres kompetencji nadzorcy układu poszerzony o kompetencje rady wierzycieli: zgodnie z ustawą nadzorca układu, nie podlegając nadzorowi ze strony sędziego-komisarza, sądu czy wierzycieli, uzyskuje nowe kompetencje w części dotychczas zastrzeżone dla sędziego-komisarza (organ bezstronny) oraz rady wierzycieli (organ reprezentujący interesy wierzycieli);

– poszerzenie zakresu kompetencji i zawężenie zakresu obowiązków nadzorcy: nadzorca układu posiadając uprawnienia szersze niż uprawnienia nadzorcy sądowego (jak wskazano powyżej dotyczy to niektórych uprawnień sędziego-komisarza i rady wierzycieli), nie jest obarczony obowiązkami, które ciążą na nadzorcy sądowym, nie jest rozliczany z rzetelności pełnienia obowiązków na zasadach, na jakich rozliczany jest nadzorca sądowy oraz nie podlega kontroli sędziego-komisarza ani rady wierzycieli, w zakresie w jakim pełni funkcję zastrzeżone w innych postępowaniach dla sędziego-komisarza albo rady wierzycieli;
 
– nadzór nad dłużnikiem: w uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu nie jest przewidziany udział sędziego-komisarza. W konsekwencji, nie ma w tym postępowaniu podstaw dla powołania rady wierzycieli – organu sprawującego nadzór nad postępowaniem z ramienia wierzycieli, która jest powoływana przez sędziego-komisarza (zob. art. 121 i nast. ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne). Ma to daleko idące konsekwencje dla transparentności postępowania oraz skutkuje brakiem nadzoru sądowego i wierzycielskiego nad istotnymi dla wierzycieli czynnościami dłużnika (rozporządzenie majątkiem, zaciągnięcie zadłużenia, ustanowienie zabezpieczeń) i kontroli nad tokiem uproszczonego postępowania o zatwierdzenie układu;

– restrukturyzacja zabezpieczonych wierzytelności: pomimo wyeliminowania wszelkich form nadzoru sądowego i wierzycielskiego nad uproszczonym postępowaniem o zatwierdzenie układu, jak również względnej swobody w dalszym prowadzeniu działalności przez dłużnika i podejmowaniu przez niego czynności rozporządzających, zobowiązujących lub obciążających w toku tego postępowania, ustawa zakłada istotne ograniczenia praw wierzycieli w toku tego postępowania, wykraczające, w zakresie dotyczącym wierzytelności zabezpieczonych na majątku dłużnika, poza ograniczenia przewidziane innymi postępowaniami;

– prawo wierzycieli do skarżenia uproszczonego postępowania o zatwierdzenie układu: substytutem uprawnień nadzorczych wierzycieli, o których mowa powyżej, ma być zgodnie z ustawą uprawnienie wierzycieli do żądania uchylenia skutków otwarcia uproszczonego postępowania o zatwierdzenie układu obejmujących m.in. zakaz spłaty i egzekucji wierzytelności, jeżeli wykażą oni, iż ich konsekwencją jest pokrzywdzenie wierzycieli (art. 18 ust. 1 ustawy). Wierzyciel stojący na stanowisku, iż uproszczone postępowanie o zatwierdzenie układu toczy się z pokrzywdzeniem wierzycieli winien takie pokrzywdzenie wykazać. Przy czym będzie to możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy posiada on informacje umożliwiające mu ocenę toczącego się postępowania, w tym informacje dotyczące majątku i zobowiązań dłużnika, istniejącej i prognozowanej rentowności prowadzonej przez dłużnika działalności oraz podejmowanych przez dłużnika działań restrukturyzacyjnych oraz czynności rozporządzających, zobowiązujących lub obciążających majątek dłużnika. Trudno zakładać, ażeby na potrzeby analizy istnienia faktu pokrzywdzenia wierzycieli w uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu wierzyciel uzyskał ww. informacje od dłużnika czy nadzorcy układu (zakontraktowanego przez dłużnika, a więc niebędącego niezależnym nadzorcą). Przy zakładanym braku współpracy dłużnika i nadzorcy układu, wierzyciel stojący na stanowisku, iż ograniczenie uprawnień wierzycieli w uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu odbywa się ze szkodą dla (ogółu) wierzycieli – musi działać wyłącznie w oparciu o posiadane (własne) informacje na temat dłużnika. W świetle powyższego, wobec przewidzianego ustawą: (1) odcięcia wierzycieli od informacji na temat dłużnika, realizowanego przezeń planu restrukturyzacji czy podejmowanych czynności dotyczących jego majątku oraz (2) braku niezależnego nadzoru nad dłużnikiem oraz nad nadzorcą układu – należy zakładać, iż wierzyciele nie będą dysponowali informacjami umożliwiającymi im ocenę konsekwencji toczącego się postępowania oraz nawet składanych przez dłużnika propozycji układowych, zaś przytoczony powyżej przepis art. 18 ust. 1 ustawy będzie w istocie rzeczy przepisem martwym;

– rozwiązania zawarte w ustawie naruszają w sposób istotny wszystkie zasady postępowania restrukturyzacyjnego, jak również istotnie odbiegają od wymogów wynikających z Dyrektywy Restrukturyzacyjnej. W szczególności, nadzorca układu, o którym mowa w ustawie, nie jest „nadzorcą restrukturyzacyjnym” w rozumieniu Dyrektywy Restrukturyzacyjnej, ponieważ powołuje i zatrudnia go dłużnik bez jakiegokolwiek udziału sądu, czy innego organu administracji.     

Czytaj także: Gorąco w Senacie wokół tarczy 4.0 >>>             

W swoim stanowisku Senat uwzględnił szereg poprawek postulowanych w powyższym względzie przez ZBP, obejmujących:

– ograniczenie stosowania uproszczonego postępowania restrukturyzacyjnego do przedsiębiorców dotkniętych COVID-19 (zmiana brzmienia art. 15 ust. 1);

– obowiązek dłużnika przygotowania spisu wierzytelności i wierzytelności spornych w związku z otwieraniem postępowania (dodanie w art. 15 nowego ust. 5);

– obowiązek nadzorcy układu przygotowania spisu wierzytelności i wierzytelności spornych oraz planu restrukturyzacyjnego (dodanie w art. 16 nowych ust. 4-6);

– zapewnienie możliwości powołania przez sąd niezależnego nadzorcy sądowego (dodanie w art. 18 nowych ust. 3-7);
– wprowadzenie obowiązku głosowania grupami układu obejmującego wierzytelności zabezpieczone na majątku dłużnika (dodanie w art. 19 nowego ust. 2);

– w razie niepowodzenia uproszczonego postępowania restrukturyzacyjnego zapewnienie dłużnikowi możliwości otwierania wyłącznie tych postępowań, z którymi wiąże się odebranie mu zarządu własnego (dodanie w art. 23 nowego ust. 2).

Ostatecznie Sejm spośród ww. senackich poprawek przyjął jedynie dwie, tj. dotyczącą art. 15 ust. 5 oraz art. 19 ust. 2, odrzucając resztę poprawek.