Rynek Finansowy: Handlowy gambit Donalda Trumpa: rozgrywka o pozycję USA na świecie

Maria Dunin-Wąsowicz

Biały Dom i polityka handlowa

Doktrynę handlową Donalda Trumpa można zamknąć w zwięzłej tezie, według której istota powiększania dobrobytu USA wiąże się odzyskaniem nadwyżki w bilansie handlowym. Rosnący eksport ma wykreować warunki do rewitalizacji produkcji w upadających sektorach i prowadzić do ograniczenia bezrobocia strukturalnego.

Prezydent Trump stwierdził, że swoje cele będzie realizować za pomocą renegocjacji umów handlowych USA – jak TPP, TTIP lub NAFTA – oraz nowej polityki celnej. Zgodnie z zapowiedziami, Departament Handlu USA wdrożył od początku 2017 r. szereg dochodzeń w sprawie stosowania przez partnerów handlowych niedozwolonych narzędzi wspomagania produkcji lub eksportu. W ich wyniku najpierw w styczniu 2018 r. zostały podjęte decyzje o obłożeniu cłami importu ogniw fotowoltaicznych i pralek z Chin oraz kanadyjskiego drewna miękkiego. 8 marca br. prezydent Trump zapowiedział wprowadzenie wysokich ceł importowych na stal (25%) i aluminium (10%) sprowadzane z Chin, UE i Kanady (patrz 1. kol. 1-3).

Źródło: zestawienie własne na podstawie różnych raportów; *tabela nie uwzględnia postępowań w toku

Ekonomia

Jak oceniać działania podejmowane przez administrację amerykańską? Na pewno wyrażają polityczne aspiracje. Próba rozwiązania za pomocą ceł problemów gospodarczych, zwłaszcza na tle fiskalnym, kłóci się jednak z zasadami ekonomii.

Przede wszystkim nie tylko eksport – według twierdzenia Donalda Trumpa – generuje wzrost. Tak było niegdyś. Współczesne mocarstwa zarabiają zarówno na imporcie, jak i eksporcie. USA od początku lat 70. XX w. importują więcej dóbr niż eksportują, pozostając drugą potęgą eksportową świata.

Dalej, deficyt handlowy nie powstaje w wyniku stosowania ceł, jak próbuje dowodzić Donald Trump. Można powiedzieć i tak, że ekonomiści odnotowują słabą korelację między średnią wysokością ceł lub innych form protekcji handlowej (pozataryfowej) a wysokością deficytu handlowego. Ten ostatni stanowi informację o nadwyżce importu towarów i usług nad ich eksportem. Informacja, zapisywana na rachunku bieżącym, implikuje uwarunkowania, które sprzyjają większej chęci do eksportowania (nadwyżka handlowa) lub na odwrót – większej chęci do importowania (deficyt handlowy). MFW w tych państwach odnotowuje deficyt handlowy, gdzie oszczędności (publiczne i prywatne) są stosunkowo niskie, zaś deficyty fiskalne zbyt wysokie, czyli jak w USA. W tym przypadku czynnikiem dodatkowo sprzyjającym utrzymywaniu się deficytu na rachunku obrotów bieżących (towarów i usług) jest wyjątkowa rola dolara jako światowej waluty rezerwowej. Pozwala ona absorbować oszczędności światowe via inwestycje zagraniczne (nadwyżka na rachunku kapitałowym USA). Te zaś zapewniają finansowanie krajowej aktywności gospodarczej mimo niedoboru oszczędności. Warto przy tym zauważyć, że deficyt handlowy USA nie jest nadmiernie wysoki. W 2017 r. wynosił ok. 4,1% GDP. Zważywszy nadwyżkę w handlu usługami USA w 2017 r., całkowity deficyt obrotów bieżących towarami i usługami spada do 2,4 % GDP (patrz 1.).

Oczywiście nie można wykluczyć wpływu protekcjonizmu celnego na bilans handlowy. Protekcjonizm, zwłaszcza w krótkim okresie i w go spodarce o wysokim bezrobociu, może przynieść wzrost eksportu oraz redukcję importu, prowadząc do większego zatrudnienia oraz wyższych dochodów. W USA, gdzie bezrobocie jest niskie – 3,8-3,9% – trudno w krótkim okresie wykreować zwiększony popyt na eksport lub łatwo zastąpić import produkcją krajową. Dlatego nie należy oczekiwać, że koncepcja prezydenta likwidacji strukturalnego bezrobocia w sektorze stalowym za pomocą ograniczeń importu stali przyniesie wyłącznie efekty pozytywne (patrz 1., kol. 4.). Cła bowiem prowadząc do wzrostu kosztów produkcji mogą być przyczyną wzrostu bezrobocia netto. Mogą też spowodować aprecjację dolara w celu kompensacji wydatków na import lub eksport niezbędnych dóbr.

Nowa polityka celna może być także przyczyną dalszej obniżki konkurencyjności gospodarki amerykańskiej. O zachowaniu konkurencyjności decydują m.in. nakłady firm na inwestycje, w tym na inwestycje importowe. W minionych dwóch dekadach nakłady w gospodarce na inwestycje wynoszą średnio 15-20% GDP, systematycznie przewyższając oszczędności (prywatne i publiczne). Ale cła będą podnosić koszty produkcji w różnych sektorach, redukując konkurencyjność firm. Wobec problemu obniżki konkurencyjności mogą stanąć amerykańskie firmy transnarodowe (AFT), zwłaszcza z siedzibą w Chinach (PIIE 2018). AFT bowiem, korzystając z podzespołów z udziałem stali chińskiej, stają się płatnikami nowych ceł, które funkcjonując jako podatek od zakupu, również stanowią narzędzie ograniczania konkurencyjności tych firm.

Źródło: Bank Światowy

Europa, Chiny i inni

Mało obiecujące rezultaty obecnej polityki handlowej USA o charakterze wewnętrznym uzupełniają jej trudne do oszacowania skutki międzynarodowe.

Przede wszystkim polityka celna ma to do siebie, że nosi cechy wzajemności: odpowiedzią na wprowadzenie ceł są również cła. W 2017 r. USA stosowały wobec państw, z którymi nie zawarły porozumień o wolnym handlu (np. UE) stawki MNF, wynoszące ok. 3,5%. Import z państw z umowami – jak Kanada lub Meksyk – był praktycznie bezcłowy. Jeśli więc państwa, wobec których USA wprowadzą nowe cła, zdecydują o stosowaniu tzw. równoważnej polityki celnej, to można oczekiwać – co sugerują obliczenia A. Nicita, M. Ollareaga, P. da Silva (2018) – średniego wzrostu ceł o ok. 32 pkt. proc. w światowym systemie handlowym poza WTO. Według UNCTAD stawki dla eksporterów z krajów rozwijających się mogą wzrosnąć od 3% do 37% (UNCTAD 2018).

Czy dojdzie do zmiany średniej stawki celnej USA wobec UE? Jak będą wyglądały europejskie relacje handlowe transatlantyckich partnerów? Od czasu zawieszenia w styczniu 2017 r. negocjacji umowy o zawarciu TTIP i wprowadzenia ceł na stal i aluminium znajdują się w głębokim impasie. Dla obecnej administracji komplikacją jest zarówno nadwyżka UE w handlu z USA, jak i inne kwestie szczegółowe, choć o charakterze politycznym. Do jednej z takich kwestii należy zaliczyć niechęć UE do przyspieszenia wzrostu nakładów na obronność do 2% PKB. Wolno zatem przyjąć, że dystans UE w tej sprawie był jednym z impulsów do nałożenia przez USA ceł importowych. Komisja Europejska pomija tę perspektywę, szacując koszt ceł, liczony jako obniżka eksportu stali i aluminium z UE do USA, na ok. 7,2 mld USD. Wszczęcie 1 czerwca br. przez UE postępowania przeciwko USA w ramach WTO (WT/DS548/1) oraz przyjęcie przez KE ceł odwetowych o wartości ok. 2,8 mld USD wywołały sprzeciw USA, które zamierzają wkrótce wprowadzić cła na europejskie samochody (USDC, 05.2018).

Z logiki dynamiki politycznej wynika ponadto, że osią sporu USA-UE są zamiary budowy Nord Stream 2. USA warunkują powrót do negocjacji TTIP wycofaniem się UE z tej inwestycji. Argumentują, że koncepcja stanowi zagrożenie, słusznie, dla europejskiego bezpieczeństwa energetycznego ze strony Rosji. Nie bez znaczenia przy tym jest perspektywa rozszerzenia dostaw amerykańskiego gazu dla UE. Ergo, cła już obowiązujące mogą okazać się wstępem do taryfowych sankcji „energetycznych”. Kolejnym powodem decyzji celnych może okazać się żądanie USA wstrzymania się państw, w tym UE, od importu ropy z Iranu z dniem 4 listopada br. w wyniku wycofania się Amerykanów z irańskiego porozumienia nuklearnego.

Inna jest natura handlowego zatargu USA z Chinami, które również w ostatnim okresie zostały obłożone szeregiem nowych ceł, włączając w to cła na stal i aluminium oraz innymi środkami ochronnymi. I choć zapewne środki odwetowe Chiny wprowadzą, to amerykańsko-chińskiej wojny handlowej z tego powodu nie należy brać pod uwagę. Ameryka musi uporać się sama z problemami powstałymi na tle stosunków handlowych USA-Chiny.

Bilans

Jaki będzie finał gambitu Donalda Trumpa? Jego istotą, przypomnijmy, jest osiągnięcie celów na forum wewnętrznym i światowym. Ale choć koszty pierwszej rozgrywki są już poniesione, to perspektywa zysków nadal jest trudna do uchwycenia. Podejście polityki handlowej pozwala na dwa zasadnicze spostrzeżenia w odniesieniu do obecnego etapu działań prezydenta Trumpa. Po pierwsze, polityka handlowa jest fundamentalnie niewłaściwym narzędziem do rozwiązywania problemów związanych z nierównowagą handlową USA. Po drugie, polityka retaliacji to gra o sumie zerowej: zysk jednego gracza oznacza stratę dla pozostałych. I na odwrót, gra kooperacyjna z definicji stanowi celne (nomen omen) podejście do rozwiązywania problemów handlowych (np. powstałych na tle politycznym). Negocjacje między państwami – np. na forum WTO – w sprawie redukcji barier celnych i pozacelnych bądź ustanowienia umów o wolnym handlu są skutecznym, choć niełatwym (i niemedialnym) do stosowania, narzędziem kreacji porządku handlowego na świecie.

Autorka jest ekspertem w dziedzinie ekonomii politycznej.