Rolnictwo: Plan dla wsi 2018

Jednym z pierwszych wyzwań, które stanęły przed tworzącą się po II wojnie światowej Wspólnotą Europejską było zapewnienie krajom wchodzącym w jej skład samowystarczalności w zakresie zaopatrzenia w żywność. W tym celu wprowadzono szeroko stosowane i rozbudowane metody subwencjonowania poszczególnych gałęzi gospodarki rolnej. Zapewnienia owej samowystarczalności było także jednym z celów twórców Unii Europejskiej. O wadze, jaką przykładali do rolnictwa, świadczy fakt, iż podstawowe cele wspólnej polityki rolnej (dalej WPR) zostały określone w art. 33 Traktatu o Unii Europejskiej, podpisanego 7 lutego 1992 r. w Maastricht w Holandii.

Jedna z pierwszych wspólnych polityk

WPR powstała jako jedna z pierwszych wspólnych polityk Wspólnoty Europejskiej w czasach EWG, a pierwsze zasady ją regulujące zostały przyjęte już w 1958 r. Zgodnie z obecnie obowiązującym traktatem poprzez wspólną politykę rolną rozumie się wszystkie przedsięwzięcia dotyczące sektora rolnego, podejmowane przez Unię w celu wypełnienia postanowień zapisanych w traktacie z Lizbony (art. 39), czyli w znowelizowanym Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który wszedł w życie 1 grudnia 2009 r. Zgodnie z nim wspólna polityka rolna obejmuje rolnictwo, leśnictwo, uprawę winorośli oraz ogrodnictwo. Obecnie podstawowym jej instrumentem są dopłaty bezpośrednie.

Pierwotnym celem WPR było zapewnienie Europie samowystarczalności w zaopatrzeniu w żywność. Cel został osiągnięty, jednak nadal obowiązywała ona w Europie, choć z uwagi na stale pojawiające się nowe wyzwania była wielokrotnie reformowana. Pierwszą wielką reformą był plan Manscholta z 1968 r., którego celem było poprawienie struktury agrarnej. Następne reformy wprowadzały tzw. stabilizatory rolnicze, czyli określenia górnego pułapu produkcji na dany produkt, zaostrzenie wymogów co do jakości produkcji, ograniczenie rocznej stopy wzrostu wydatków na finansowanie wspólnej organizacji rynków. Niektóre z tych działań doprowadziły wręcz do kryzysu nadprodukcji w latach 70-80. ub. wieku, co zmusiło państwa Wspólnoty do podjęcia kolejnych reform WPR. Ponadto obowiązujący w jej ramach system subwencjonowania rolnictwa okazał się zbyt kosztowny, utrudniał liberalizację handlu międzynarodowego i stwarzał okazje do nadużyć.

Przełomowy w zakresie reform WPR był rok 1992, kiedy to wprowadzono reformy MacSharry’ego. Doprowadziły one do zmian w strukturze wydatków na wspieranie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich. W ramach reform MacSharry’ego zaczęto odstępować od dotacji do cen produktów rolnych na rzecz bezpośrednich opłat wyrównawczych do dochodów rolników, obniżono ceny skupu niektórych produktów rolnych w celu zbliżenia ich do cen obowiązujących na rynkach światowych, wprowadzono system przymusowego ugorowania. W osiem lat później wprowadzono kolejny pakiet reform w WPR, określany jako Agenda 2000 lub pakiet Santera – od nazwiska Jacquesa Santera, który przedłożył go Komisji Europejskiej. Od czasu tej reformy priorytetem WPR stało się nie wyżywienie Europy, lecz ochrona z jednej strony społecznej struktury wsi, z drugiej zaś – ochrona środowiska.

Stefan Cieśla Radca prawny w Kancelarii Prawnej Cieśla & Cieśla sp.k., specjalizującej się w pomocy prawnej dla banków spółdzielczych.

Nie ma ograniczeń

Obecnie pojęcie wspólny rynek oznacza, że nie występują wewnątrz UE żadne ograniczenia w handlu, w tym produktami szeroko rozumianego rolnictwa. Pomiędzy państwami Unii istnieje zakaz stosowania barier taryfowych, takich jak cła, i parataryfowych, takich jak subwencje – a to w celu zagwarantowania swobodnego przepływu towarów rolnych pomiędzy nimi. Muszą one jedynie spełniać wewnętrzne normy w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego (określane jako „bariery pozataryfowe”). W ramach Unii Europejskiej funkcjonują wspólne ceny, stałe kursy walutowe w obrotach towarami rolnymi, zharmonizowano też przepisy administracyjne, fitosanitarne, weterynaryjne i ochrony zdrowia. Jednocześnie, odmiennie od pozostałych sektorów gospodarki, w polityce rolnej zasadniczo nie stosuje się zasady konkurencji. W myśl artykułu 36 TWE w sektorze rolnictwa podporządkowana jest ona celom wspólnej polityki rolnej, w którym to stwierdzeniu wyraża się jej pierwszeństwo przed celami zasady konkurencji. WPR określa m.in. dopuszczalną produkcję rolną w zakresie określonych produktów, np. mleka, ceny gwarantowane, skup interwencyjny, opłaty za odłogowanie, wsparcie dla grup producentów, wzrost dodatków za ochronę środowiska i zalesianie. Równocześnie realizuje silną politykę protekcjonistyczną w stosunku do towarów rolnych spoza Unii.

Zdzisław Kupczyk Prezes zarządu Banku Polskiej Spółdzielczości. Wywodzi się z sektora bankowości spółdzielczej. W Banku BPS pracuje od momentu jego powstania, czyli od 2002 r., początkowo jako dyrektor Oddziału w Sieradzu, następnie przez 10 lat jako dyrektor Warszawskiego Oddziału Regionalnego. Wcześniej pełnił funkcję prezesa zarządu Banku Spółdzielczego w Warcie. Od 27 marca 2013 r. wiceprezes zarządu Banku Polskiej Spółdzielczości, od 24 marca 2014 r. p.o. prezesa zarządu Banku Polskiej Spółdzielczości. Od 27 stycznia 2015 r. prezes zarządu Banku Polskiej Spółdzielczości. Przed rozpoczęciem kariery w bankowości piastował stanowiska w administracji państwowej i gospodarczej. Ukończył studia na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Łódzkim, studia podyplomowe w Wyższej Szkole Bankowości we Wrocławiu oraz na Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, z zakresu „Zarządzania nowoczesnym bankiem”. Jest także absolwentem studiów podyplomowych w Szkole Głównej Planowania i Statystyki, w obszarze „Zarządzanie w gospodarce”.

Obecnie Unia Europejska prowadzi politykę rolną, wykorzystując w szczególności takie instrumenty, jak dopłaty bezpośrednie, ceny minimalne czy też skup interwencyjny. Jednak kluczową rolę przyznaje tym pierwszym. W tym procesie szczególnej uwagi wymaga rozważenie i zdefiniowanie roli banków spółdzielczych w realizacji dopłat. Można postawić tezę, iż mogą one usprawnić proces realizacji dopłat bezpośrednich, odciążając system administracji rolnej. Redefinicji wymagają w szczególności zasady współpracy z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa (KOWR) i z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR). Można postawić tezę, iż banki spółdzielcze mogłyby realizować część zadań administracji rolnej, wykorzystując informacje gromadzone w procesie współpracy z rolnikami – klientami banków spółdzielczych.

Trzeba jednak pamiętać, iż istotą dopłat bezpośrednich jest ich automatyzm w wypadku ziszczenia się określonego warunku. Dotyczą bowiem areału, konkretnych aktywności lub potrzeby społecznej. Można tutaj, w charakterze przykładu, wspomnieć o takich dopłatach, jak m.in.: jednolita płatność obszarów (dopłata areałowa), płatność za zazielenienie, płatność do bydła, płatność do owiec, płatność do kóz, płatność do pomidorów, płatność do truskawek (dopłaty aktywnościowe), płatność dla „młodego rolnika” (dopłaty socjalne).

I to właśnie ten automatyzm jest cechą charakterystyczną instrumentów WPR – należność wynikająca z samego zaistnienia faktu lub następczość instrumentu. Realizacja następuje wówczas, gdy zaistnieje określone zjawisko rynku rolnego. Automatyzm ten jest jednak także pewną słabością instrumentu, ponieważ – z wyjątkiem nielicznych produktów rolniczych objętych limitami – nie zawiera mechanizmów regulujących podaż płodów rolnych.

Plan dla wsi 2018

 Rolę WPR doceniają wszyscy eksperci. W czasie zorganizowanej 5 marca br. w Biurze Informacyjnym Parlamentu Europejskiego w Warszawie debacie eksperckiej EURACTIV.pl „Jak wspólna polityka rolna wpływa na zmiany w polskim rolnictwie oraz wspiera rozwój obszarów wiejskich?” ówczesny wiceprzewodniczący Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi w polskim Sejmie – poseł Jan Krzysztof Ardanowski (PiS) stwierdził, iż: „środki unijne w ramach WPR były większe niż te, które byłyby w stanie na ten cel przeznaczyć kolejne polskie rządy. Dodatkowa korzyść jest taka, że jeżeli pojawiały się środki unijne dla wsi i rolników, to musiały się znaleźć także środki państwowe na współfinansowanie. I to bez względu na to, czy rządziła lewica, czy prawica. Jeszcze jedną korzyścią było na pewno zharmonizowanie standardów bezpieczeństwa żywności. Unijne standardy są przecież standardami światowymi. A bez tych działań nie byłoby sukcesu eksportowego polskiej żywności. Nie można też zapomnieć o modernizacji polskich gospodarstw„.

W Polsce uzupełnieniem wspólnej polityki rolnej ma stać się, począwszy od 2018 r., rządowy „Plan dla wsi 2018”, który ma wpłynąć czynnie na strukturę wykorzystania użytków rolnych w naszym kraju.

Uznając, iż stanowią one szczególną wartość, a rolnicy są istotną grupą zawodową, od której zależy bezpieczeństwo żywnościowe państwa, rząd RP postanowił wdrożyć kompleksowe narzędzia, dzięki którym osiągnie następujące założone cele:

• zwiększenie pomocy w rozwijaniu produkcji żywności wysokiej jakości, szczególnie ekologicznej, tradycyjnej i regionalnej, która ma się stać rozpoznawalnym znakiem polskiego rolnictwa;
• sukcesywne zastępowanie białka paszowego z zagranicy białkiem z produkcji krajowej;
• wsparcie hodowli bydła mięsnego, kóz i owiec dla lepszego wykorzystania użytków zielonych;
• wsparcie wykorzystania surowców rolniczych w przemyśle oraz rozwijanie ekologicznych źródeł energii (OZE) związanych z rolnictwem, przyjaznych środowisku i akceptowanych społecznie;
• utworzenie Narodowego Holdingu Spożywczego mającego na celu zwiększenie poziomu sprzedaży bezpośredniej i wsparcie rolniczego handlu detalicznego.

Tak ukształtowane cele rządowego programu pomocy rolnictwu wymagają stworzenia instrumentarium, które wpłynie na decyzje biznesowe podmiotów prowadzących produkcję rolną. Dla realizacji rządowego „Planu dla wsi” niezbędne jest także opracowanie i wdrożenie instrumentów wpływających na podaż produktów rolnych.

Instrumenty administracyjne

W dyspozycji rządu są dwa rodzaje instrumentów wpływających na kształtowanie podaży określonych dóbr. Są to instrumenty administracyjne, czyli wydawane na podstawie przepisów ustawowych decyzje organów administracji państwowej lub samorządowej, zezwalające lub zakazujące określonej działalności oraz instrumenty finansowe wpływające na podaż produktów rolnych za pośrednictwem określonych paramentów finansowych. Jako instrumenty administracyjne można wskazać np. obowiązek uzyskiwania zezwolenia na podjęcie działalności o wielkości produkcji mogącej mieć wpływ na podaż towarów określonego rodzaju.

Co do zasady reglamentacja działalności gospodarczej opiera się na art. 37 Ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646). Zgodnie z treścią tego przepisu „wykonywanie działalności gospodarczej w dziedzinach mających szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo inny ważny interes publiczny wymaga uzyskania koncesji wyłącznie, gdy działalność ta nie może być wykonywana jako wolna, albo po uzyskaniu wpisu do rejestru działalności regulowanej, albo zezwolenia”. Wprawdzie przedmiotowej ustawy nie stosuje się do działalności rolniczej, ale stawiając postulat de lege ferenda, aby uznać zarobkową działalność rolniczą za działalność gospodarczą objętą podstawowymi prawami przedsiębiorcy, można obecnie uchwalić ustawę, która regulowałaby sposób podejmowania nowej działalności w obszarze rolnictwa i zabezpieczałaby interesy rolników i konsumentów przed zbyt dowolnym podejmowaniem decyzji o kierunkach rozwoju gospodarstwa rolnego. Prawodawstwo Unii Europejskiej wprowadza takie zasady w odniesieniu do produkcji mleka czy połowu ryb.

Tego rodzaju ustawa mogłaby zawierać upoważnienie dla ministra rolnictwa do wydawania rozporządzeń określających obszary produkcji i jej wielkość wymagające zezwoleń zarówno na terenie całego kraju, jak i w poszczególnych województwach. W przypadku ewentualnego wprowadzania tego rodzaju kompetencji należałoby przewidzieć mechanizm ustalania wielkości produkcji, ewentualny skup interwencyjny, ceny gwarantowane. Pożądane byłoby współuczestnictwo w tym procesie organizacji rolniczych, organizacji przedsiębiorców prowadzących skup i przetwórstwo płodów rolnych oraz ośrodków naukowo- -badawczych. Kompetencje do wydawania zezwoleń można byłoby wówczas przyznać np. Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa, ale dopiero po uzyskaniu opinii terenowego zespołu grupującego przedstawicieli opisanych powyżej organizacji.

Przedmiotowy mechanizm, acz pozwalający na stworzenie nowej jakości w polskim rolnictwie, jest skomplikowany, ponieważ wymaga opracowania projektu ustawy, przekonania adresatów o korzyściach z przedmiotowej regulacji oraz uzgodnienia przepisów z Unią Europejską.

Instrumenty finansowe

Prostsze do wdrożenia są instrumenty finansowe. Zaliczyć do nich można instrumenty motywujące pozytywnie, np. kredyty preferencyjne, lub instrumenty motywujące negatywnie, np. limity kredytów.

Jak podaje Wikipedia: „Kredyt preferencyjny to kredyt bankowy udzielany na korzystniejszych warunkach niż warunki rynkowe, adresowany do określonych grup kredytobiorców. Preferencyjne warunki mogą dotyczyć ogólnych warunków umowy, wysokości oprocentowania, wymaganego zabezpieczenia, harmonogramu spłat, możliwości zastosowania karencji, stosowania prolongaty. Różnice pomiędzy ceną rynkową kredytu a preferencyjnymi warunkami pokrywa państwo, które w ten sposób pobudza podmioty gospodarcze lub gospodarstwa domowe do pożądanych z punktu widzenia prowadzonej polityki gospodarczej lub społecznej zachowań. Przykładem kredytów preferencyjnych są kredyty dla rolników na modernizację gospodarstw rolnych, kredyty klęskowe, kredyty z dopłatami państwa na termomodernizację budynków mieszkalnych, kredyty z obniżonym oprocentowaniem dla studentów na edukację, kredyty dla młodych na zakup mieszkania. Przyznanie kredytu na preferencyjnych warunkach związane jest zazwyczaj z koniecznością spełnienia dodatkowych wymogów formalnych, niewystępujących przy ubieganiu się o kredyt na warunkach rynkowych”.

Jednak przyznawanie kredytów preferencyjnych, acz jest bezspornie bardzo potrzebnym i przydatnym narzędziem sterowania dla państwa, jest ograniczone wartością środków, jaka może być na nie przyznana. Dopłaty są pomocą państwa dla indywidualnych przedsiębiorców i są tym samym limitowane zarówno przez wydajność budżetu, jak i przez wymóg uzyskiwania zgody Unii Europejskiej – nawet w przypadku rolnictwa, kiedy to prawodawstwo unijne jest dla pomocy państwa zdecydowanie bardziej liberalne niż dla jakiejkolwiek innej działalności gospodarczej. Dlatego obiecującym rozwiązaniem wydaje się być wprowadzenie limitów kredytowych na poszczególne rodzaje aktywności gospodarczej.

Powszechnie wiadomo, że inwestycje powinno się realizować ze środków zewnętrznych, ponieważ kapitał własny jest najdroższym źródłem ich finasowania. Dlatego właśnie można założyć, iż przedsiębiorcy planujący zakładanie dużych plantacji lub ferm hodowlanych będą starali się pozyskać na ten cel kredyty inwestycyjne. Otwiera to możliwość wprowadzania limitów kredytowych, których przekroczenie w regionie skutkowałoby odmową przyznania kredytu przez banki. Do mechanizmu limitowego wspierania gospodarki rolnej można wykorzystać banki udzielające kredytów preferencyjnych dla rolnictwa, w szczególności spółdzielcze. Takie rozwiązanie wymagałoby jednak podjęcia pewnych działań dodatkowych ze strony organów administracji państwowej. Przedmiotowy mechanizm można wprowadzić nie ustawą, lecz zaledwie uchwałą Rady Ministrów, która wprowadzałaby zasadę racjonalnej gospodarki zasobami w rolnictwie. Przy implementacji tego rozwiązania można byłoby wykorzystać KOWR i jego oddziały terenowe, które – powołując wspólnie z ARiMR oraz lokalnymi organizacjami producentów rolnych i przetwórstwa rolnego – nowe organy regionalne, np. komisje oceny aktywności rolniczej, definiowałyby dopuszczalny areał konkretnego rodzaju upraw lub poziom określonego rodzaju hodowli i w wypadku gdy rynek konsumenta osiągnąłby nasycenie, wprowadzałyby blokadę kredytów inwestycyjnych na tego rodzaju aktywność.

Równocześnie można byłoby powiązać umowy pomiędzy bankami, które udzielają kredytów preferencyjnych, z obowiązkiem przestrzegania limitów kredytowych i obowiązkiem odmowy udzielenia kredytu w sytuacji negatywnej rekomendacji przedsięwzięcia przez wspomnianą wyżej komisję. Państwo powinno jednocześnie zagwarantować rolnikom, którym banki udzieliły kredytów preferencyjnych na określoną produkcję, a dotkniętym tzw. klęską urodzaju, gwarancji w postaci możliwie szybkiej pomocy finansowej w zbiorze płodów rolnych, np. w postaci interwencyjnego i preferencyjnego kredytu na zatrudnienie dodatkowych pracowników oraz gwarancji skupu interwencyjnego, niezależnie od rodzaju produktu rolnego. W przypadku klęski nieurodzaju państwo winno z kolei zagwarantować rolnikowi taką rekompensatę strat, która umożliwi jemu i jego rodzinie przetrwanie złego okresu i pozwoli na prowadzenie działalności w roku następnym, a co za tym idzie w latach kolejnych.

Przedstawiona powyżej próba instrumentalizacji „Planu dla wsi” jest głosem w dyskusji, która powinna doprowadzić do ukształtowania się aktywnego systemu wspierania rolnictwa. Zgodnie ze staropolską zasadą nihil novi sine communi consensu (nic nowego bez wspólnej zgody) banki spółdzielcze, organizacje rolników oraz instytucje państwowe powinny wspólnie wypracować model zarządzania rolnictwem, który pozwoli na zoptymalizowanie wykorzystania zasobów rolnych, zapewni Polsce bezpieczeństwo żywnościowe oraz zabezpieczy dla przyszłych pokoleń jakość gruntów rolnych i środowisko naturalne.