Raport specjalny – „Ranking największych banków w Polsce”: KNF kontra… wolność słowa?

Jerzy Rawicz

Jedną z przesłanek korekty przepisów regulujących funkcjonowanie rynku finansowego jest implementacja do polskiego porządku prawnego niewdrożonych dotychczas postanowień dwóch regulacji wspólnotowych: Dyrektywy nr 2013/36/UE w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, a także Rozporządzenia nr 575/2013/UE w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych.

Sami twórcy rządowego przedłożenia podkreślają jednak, iż bynajmniej nie jest to zasadniczy motyw nowelizacji. „Celem projektowanej ustawy jest wprowadzenie rozwiązań zmierzających do podniesienia poziomu bezpieczeństwa uczestników rynku finansowego korzystających z usług finansowych świadczonych poprzez różnego rodzaju tzw. platformy internetowe” – czytamy w uzasadnieniu do projektu. Głównym adresatem proponowanych przez rząd rozwiązań są rzecz jasna klienci nierzetelnych pośredników rynku forex oraz innych podmiotów sprzedających instrumenty finansowe za pośrednictwem internetu. Problem ten drobiazgowo analizowała Najwyższa Izba Kontroli, weryfikując funkcjonowanie firm forexowych, kantorów internetowych oraz pośredników w obrocie kryptowalutami. Opublikowany 14 lutego ub.r. raport z inspekcji zwrócił uwagę na wiele niedoskonałości prawa, ułatwiających funkcjonowanie nieuczciwym firmom. Uwzględniając wskazówki NIK, rząd nie ograniczył się do segmentów rynku wskazanych w raporcie: nowe kompetencje regulatora dotyczyć mają wszystkich podmiotów podlegających nadzorowi KNF.

Trafisz na czarną listę, nie sprzedasz w internecie

Podstawowym środkiem zaradczym przeciwko bezkarności przedsiębiorców bezprawnie oferujących produkty finansowe w kanałach wirtualnych ma być lista ostrzeżeń publicznych KNF. Obecnie w tej bazie zamieszczane są dane rejestrowe firm, wobec których regulator złożył zawiadomienie do prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Twórcy nowelizacji ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym proponują, aby na liście ostrzeżeń publicznych umieszczać obligatoryjnie nazwę domeny używanej w celach przestępczych. „Zamieszczenie nazwy domeny internetowej będzie możliwe także z pominięciem nazwy (firmy) podmiotu prowadzącego tę działalność w przypadku, gdy zostało złożone zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, ale nazwa (firma) podmiotu nie została ustalona” – zapisano w uzasadnieniu do projektu.

W przypadku serwisów prowadzonych w języku polskim i dedykowanych polskim konsumentom wpis mógłby następować również bez równoczesnego zgłoszenia do prokuratury, o ile byłoby to konieczne z uwagi na ochronę interesów uczestników rynku finansowego. Wprowadzenie domeny na czarną listę KNF miałoby na celu nie tylko ostrzeżenie potencjalnych klientów przed hochsztaplerem. Zgodnie z projektowanym art. 6d ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, inkryminowane adresy stron www podlegałyby obligatoryjnemu blokowaniu przez operatorów telekomunikacyjnych w terminie nie dłuższym aniżeli 48 godzin od chwili dokonania wpisu do rejestru.

W takim przypadku dostawcy usług telekomunikacyjnych byliby również obowiązani do przekierowania wszelkich prób połączenia z daną domeną na stronę KNF, zawierającą stosowne informacje o przyczynach blokady. W przypadku wykreślenia danego adresu z rejestru KNF, operator miałby również dwie doby na przywrócenie łączności z domeną. Twórcy nowelizacji przypominają, iż analogiczne rozwiązanie stosowane jest w prawie polskim od 1 lipca 2017 r. w stosunku do organizatorów nielegalnych gier hazardowych w sieci. To właśnie z przepisów dotyczących hazardu przeniesiono, sięgające nawet 250 tys. zł kary finansowe dla niesubordynowanych przedsiębiorców telekomunikacyjnych.

Czy swoboda wypowiedzi dotyczy również oszusta?

Propozycja rządowa w tym zakresie spotkała się z zasadniczą akceptacją podmiotów funkcjonujących na regulowanym rynku finansowym. Poważne zastrzeżenia wobec samej idei blokowania zasobów używanych w celach kryminalnych wysunęły natomiast instytucje działające na rzecz ochrony wolności obywatelskich. W piśmie, wystosowanym 31 lipca ub.r. do szefa polskiego rządu Rzecznik Praw Obywatelskich sugerował, iż postulowane rozwiązania mogą przybrać postać cenzury prewencyjnej. „Tak ukształtowany mechanizm blokowania stron w internecie jest bez wątpienia rozwiązaniem, które stwarza poważne ryzyko dla wolności słowa i dostępu do informacji” – napisał RPO. Przypomniał zarazem, iż podobne zastrzeżenia podnoszone były uprzednio wobec mechanizmu przewidzianego w ustawie o grach hazardowych. „Pragnę zwrócić się do Pana Premiera z uprzejmą prośbą o ponowne rozważenie potrzeby i zasadności uchwalenia zmian określonych w dodawanym art. 6d ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym” – wskazał dr Adam Bodnar.

Jeszcze poważniejsze wątpliwości podniosła Fundacja Panoptykon. „W naszej opinii [rozwiązanie to – przyp. red.] jest sprzeczne z podstawowymi zasadami obowiązującymi w państwie prawa oraz chronionymi przez Konstytucję RP prawami i wolnościami, w szczególności wolnością słowa i prawem dostępu do informacji (…) oraz prawem do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd” – zaznaczyła w stanowisku z 8 września 2017 r. Oprócz zastrzeżeń odnośnie konstytucyjności postulowanych mechanizmów, zwrócono również uwagę na problemy mogące wyniknąć w praktyce. „Wprowadzenie 60-dniowego terminu na rozpatrzenie sprzeciwu może powodować, że podmioty prowadzące strony internetowe omyłkowo wpisane na listę poniosą znaczne straty, jak również w sposób nieuprawniony ograniczeniu ulegnie wolność prowadzenia przez nich działalności gospodarczej oraz wolność słowa” – stwierdzili eksperci Panoptykonu. Przypomnieli zarazem, iż w przypadku bliźniaczych rozwiązań w ustawie o grach hazardowych termin na rozpatrzenie sprzeciwu wynosi jedynie siedem dni.

Kontrola sądowa: rzeczywistość czy iluzja

Z podobnej rangi zarzutami spotkała się propozycja ostatecznego uregulowania w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym zasad korzystania przez KNF z zasobów objętych tajemnicą telekomunikacyjną, w tym w szczególności pozyskiwania zapisów rozmów telefonicznych. Twórcy nowelizacji przypominają, iż takowy mechanizm przewidziany był już w polskim systemie prawnym, a konkretnie w art. 38 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Tak szerokie uprawnienia nadzoru przewiduje również dyrektywa nr 2009/65/WE, porządkująca prawo poszczególnych krajów członkowskich odnoszące się do przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe. Problemem w obecnym stanie prawnym jest brak wystarczającej kontroli sądowej nad poczynaniami KNF, w przygotowywanych przepisach stosowne kompetencje w tym zakresie przyznane zostaną Sądowi Okręgowemu w Warszawie.

Argumenty te nie przekonały jednak Rzecznika Praw Obywatelskich. „Tak ukształtowany system kontroli (…) moim zdaniem nadal nie realizuje postulatów podnoszonych przeze mnie we wcześniejszych pismach” – podkreślił dr Adam Bodnar. Wspomniane argumenty to m.in. ograniczenie kompetencji sądu do kontroli następczej, przy braku jakichkolwiek rozwiązań pozwalających na uprzednią weryfikację zasadności działań KNF. RPO wskazuje równocześnie, iż w polskim systemie prawnym brak kontroli uprzedniej przybiera charakter systemowych, stosownych instrumentów nie przewidziały tak fundamentalne z punktu widzenia praw obywatelskich regulacje, jak ustawa o Policji. Również Fundacja Panoptykon uważa, iż narzędzia zaproponowane przez rząd stwarzają jedynie pozory kontroli nad działaniami KNF w zakresie pozyskiwania danych objętych tajemnicą telekomunikacyjną. „Zakres uprawnień Przewodniczącego KNF jest (…) rażąco szeroki i stanowi nieproporcjonalne ograniczenie tajemnicy komunikowania się” – napisano w stanowisku fundacji.

Nie kwestionując argumentów przedstawianych przez podmioty wyspecjalizowane w obronie praw obywatelskich, warto zwrócić uwagę, iż istotą problemu w tym akurat przypadku jest wykorzystanie technologii informacyjnych w celach stricte handlowych. W czasach, kiedy kładziono zręby pod współczesny model obrony wolności, słowa kanały zdalne jedynie sporadycznie były wykorzystywane w celu zawierania transakcji z konsumentami, obecnie jest to jedna z głównych metod sprzedażowych, również w segmencie consumer finance czy rynku inwestycyjnego. W takiej sytuacji trudno powoływać się na prawo do nieskrępowanego wyrażania w przestrzeni wirtualnej opinii i poglądów w odniesieniu do serwisów internetowych, których działalność sprowadza się do realizowania oszukańczych transakcji na rynku inwestycyjnym. W obliczu nikłego poziomu wiedzy konsumentów, przy równoczesnej globalizacji świata przestępczego, utrudniającej lub wręcz uniemożliwiającej podejmowanie skutecznych działań wobec podmiotów zagranicznych przez organy ścigania, szybkie i sprawne odcinanie ewidentnym hochsztaplerom kolejnych kanałów sprzedażowych przez nadzór finansowy może okazać się dalece niedoskonałym, ale jedynym realnym środkiem ochrony konsumenta przed wyłudzeniami.