Prawo: Proporcjonalność w CRD IV/CRR

Mariusz Zygierewicz
dyrektor Zespołu Ekonomiczno-Regulacyjnego ZBP.
Uczestniczy w pracach Europejskiej Federacji Bankowej.

Zmiany w regulacjach europejskich siłą rzeczy muszą koncentrować się przede wszystkim na sprawach, które zostały ujęte w reformie przeprowadzonej ostatnio przez Komitet Bazylejski. Tym niemniej, w ramach obecnych prac przedstawiono także propozycje, które zmierzają do pewnego złagodzenia obciążeń regulacyjnych dla małych banków, czyli innymi słowy do wdrożenia w praktyce zasady proporcjonalności. Prace nad tymi regulacjami wprawdzie jeszcze nie zakończyły się, ale warto je śledzić a nawet – oczywiście w miarę możliwości – wspierać, aby zmienione regulacje były w pełniejszym stopniu dostosowane do specyfiki działalności mniejszych banków.

Choć prace nad tymi regulacjami jeszcze się nie zakończyły, to znane są już dokumenty przedstawione przez Komisję Europejską, Radę i Parlament Europejski, które staną się podstawą do tzw. trialogu, czyli finalnego wspólnego wypracowywania treści zapisów zmienionej dyrektywy CRD i rozporządzenia CRR przez trzy wymienione instytucje. Z punktu widzenia mniejszych banków szczególnie interesujące jest sprawozdanie Parlamentu Europejskiego, określane także raportem Petera Simona, od nazwiska posła sprawozdawcy kierującego pracami europosłów w tym zakresie. Jednak także w materiałach Komisji Europejskiej i Rady są zawarte odesłania do terminologii dotyczącej działalności mniejszych banków. Istnieje więc całkiem duża szansa, że tym razem kwestia ograniczonych norm ostrożnościowych dla mniejszych banków może zostać szerzej ujęta w pakiecie CRD IV/CRR.

Mały bank, czyli…

W raporcie Simona zaproponowano przede wszystkim definicję małego banku. Jest ona o tyle istotna, że zapisano ją we wstępnym słowniczku w CRR, co oznacza, że może być wykorzystana na potrzeby różnych części rozporządzenia. Jest przy tym znamienne, że propozycja Rady także zawiera definicję małej instytucji bankowej, ale zamieszona ona została nie w słowniczku do rozporządzenia CRR, ale dopiero w art. 430a, a więc w części dotyczącej ujawnień bankowych. Tym samym może odnosić się głównie do tego obszaru i nawet fakt, że definicja ta jest szersza niż w raporcie Simona może nie dawać potencjalnie takich korzyści, jak zawarcie jej w słowniczku umieszczonym w art. 4.

W propozycji Simona za mały i niezłożony bank uznaje się instytucję, która spełnia następujące kryteria:

a) aktywa podmiotu, ewentualnie także liczone na poziomie skonsolidowanym, nie przekraczają równowartości 1,5 mld euro;

b) oszacowanie przygotowane na potrzeby realizacji dyrektywy BRRD (a więc także ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym w zakresie resolution) wskazuje, że likwidacja banku w normalnym trybie jest wykonalnym i wiarygodnym podejściem (nie muszą być stosowane inne formy zakończenia działalności banku);

c) bank nie jest dużą instytucją w rozumieniu art. 4 CRR;

d) działalność handlowa banku jest określana jako niewielka w rozumieniu art. 94 CRR;

e) łączna wartość ekspozycji z tytułu instrumentów pochodnych nie przekracza 2% łącznej sumy aktywów i pozycji pozabilansowych banku (dodatkowo ujmuje się dla celów tej kalkulacji tylko te instrumenty pochodne, które są utrzymywane dla celów handlowych);

f) bank nie stosuje zaawansowanych metod wewnętrznych dla celów obliczania swoich wymogów kapitałowych;

g) bank nie zakomunikował do nadzoru bankowego zastrzeżenia, że nie chce być traktowany jako mały bank;

h) nadzór bankowy nie uznał na podstawie rozmiarów banku, kompleksowości, powiązań oraz profilu ryzyka, że nie może on być uznany za mały podmiot.

Dodatkowo, w części dotyczącej wielkości aktywów banku,wymienionych w pkt a), nadzorowi bankowemu pozostawiono by możliwość podjęcia decyzji o ewentualnym podwyższeniu tej wartości granicznej, jednak do poziomu aktywów nie przekraczających równowartości 0,1% PKB kraju, w którym ma on siedzibę. Analogicznie, kwota granicznej wielkości aktywów mogłaby zostać obniżona przez nadzór bankowy, ale do poziomu nie niższego niż równowartość 1% PKB kraju siedziby banku.

Kwalifikują się wszystkie

Te wskaźniki pokazują, że w świetle dzisiejszych rozmiarów mniejszych banków działających w Polsce, wszystkie banki spółdzielcze spełniałyby kryteria ilościowe dotyczące zaliczenia ich do małych instytucji kredytowych. Wątpliwość co do możliwości uznania wszystkich banków spółdzielczych za mały podmiot mogłaby zatem powstawać tylko w tych obszarach, które mają bardziej dyskrecjonalny charakter, a więc zależą od decyzji władz BFG co do sposobu ewentualnego zakończenia działalności przez instytucję (skierowania na drogę resolution) oraz władz polskiego nadzoru bankowego w zakresie traktowania profilu ryzyka banku, a zwłaszcza jego powiązań, jako przesłanki uniemożliwiającej zaliczenie go do kategorii małych podmiotów. Niemniej jednak, przedstawiona definicja zasługuje na poparcie, gdyż kompleksowo i dobrze definiuje małą instytucję bankową.

Różne instytucje unijne mają też nieco inne spojrzenie na poszczególne wymogi regulacyjne. W trakcie prowadzonych prac najwięcej uwagi poświęcono obowiązkom sprawozdawczym, konieczności dokonywania ujawnień, stosowania ograniczeń w polityce wynagrodzeń oraz stosowania normy płynności długoterminowej. Tym też kwestiom warto przyjrzeć się w tym miejscu.

Wymogi sprawozdawcze

 W przypadku wymogów sprawozdawczych dla mniejszych banków, propozycja Komisji Europejskiej zakłada, że władze nadzoru europejskiego EBA dostałyby mandat do przygotowania raportu na temat kosztu wymogów sprawozdawczych dla banków. W propozycji zmian CRR rekomenduje się też przygotowywanie przez małe banki wprawdzie takiego samego zakresu sprawozdawczości, jaki dotyczy większych banków, ale przywilejem miałaby być mniejsza częstotliwość jej sporządzania (czasem nawet w okresach rocznych). Władze nadzorcze miałyby przy tym prawo rezygnacji z części informacji, jeśli mogą one zostać pozyskane z innych źródeł. Propozycja Rady jest merytorycznie zbliżona do powyższej propozycji Komisji, ale zakłada przykładowo maksymalnie sześciomiesięczny cykl sprawozdawania informacji.

Natomiast parlamentarny raport Simona ponownie idzie najdalej w zakresie wprowadzenia ograniczeń wymogów regulacyjnych dla mniejszych banków. W art. 99 CRR proponuje się wprawdzie możliwość utrzymania częstszego raportowania przez małe banki niż w okresach półrocznych, ale jednocześnie raport udziela mandatu EBA, aby ta instytucja przygotowała do końca 2020 r. regulacje szczegółowe dotyczące proponowanych ograniczeń w sprawozdawczości dla małych banków. Wskazano przy tym, że ma to nastąpić w taki sposób, aby w wyniku zastosowania uproszczeń mogły one zmniejszyć swoje spodziewane koszty wypełnienia tych wymogów o co najmniej 10% w stosunku do pełnych wymogów sprawozdawczych.

Dokonywanie ujawnień

W zakresie wymogów dokonywania ujawnień przez banki, podejście trzech unijnych instytucji jest nieco podobne, jak w przypadku sprawozdawczości bankowej. Rada zaproponowała definicję małego podmiotu, jako banku o aktywach nie wyższych niż równowartość 5 mld euro, z możliwością jego podwyższenia przez każdy kraj nawet do poziomu 10 mld euro. Dodatkowo jednak ograniczeniem miałoby być to, że taki bank nie może prowadzić szerokiej działalności w ramach księgi handlowej, czy instrumentów pochodnych, stosować metod zaawansowanych w zakresie wymogów kapitałowych i mieć uproszczone wymogi w zakresie planowania naprawczego i resolution.

Zakres ujawnień dokonywanych przez małą instytucję bankową określałby szczegółowo nowo dodany art. 433b CRR. Zgodnie z nim, małe banki ujawniałyby corocznie cele i politykę w zakresie zarządzania poszczególnymi rodzajami ryzyka, politykę banku prowadzoną w zakresie governance, prowadzoną politykę wynagrodzeń, dokonywałyby ujawnień w zakresie funduszy własnych, łącznych aktywów ważonych ryzykiem, wymaganego bufora antycyklicznego, wybranych informacji o ekspozycji na ryzyko kredytowe, handlowe, z tytułu sekurytyzacji, wskaźnika dźwigni, płynności, technik łagodzenia ryzyka. Małe banki musiałyby także ujawniać dane kluczowe wymienione w art. 447 w okresach półrocznych.

Raport Simona proponuje zdecydowanie silniejsze ograniczenie tych obowiązkowych ujawnień dla małych banków. Zgodnie ze stanowiskiem Parlamentu Europejskiego zakres ujawnień spośród wymienionych powyżej kategorii ograniczałby się tylko do corocznego ujawnienia celów i polityki w zakresie zarządzania poszczególnymi rodzajami ryzyka, zgodnie z art. 435 ust. 1 CRR, oraz do ujawniania danych kluczowych wymienionych w art. 447 (w okresach półrocznych). Takie podejście jest racjonalne, ponieważ w przypadku banków małych, które nie emitują instrumentów finansowych na rynku publicznym, nie ma uzasadnienia dla prowadzenia szerokiej polityki ujawnień. Takie banki działają w społecznościach lokalnych i są przez nie dobrze rozpoznawane, a dodatkowo zakres ich działalności jest ograniczony nie tylko terytorialnie, ale także pod względem zakresu oferowanych usług i ponoszonego ryzyka finansowego.

 Polityka wynagrodzeń

Innym zakresem, który ma być objęty zastosowaniem zasady proporcjonalności w praktyce, jest kwestia prowadzonej przez bank polityki wynagrodzeń. Ograniczenia wymienione w art. 94 CRD IV (takie jak odroczenie wypłaty części wynagrodzenia, czy jego wypłata w instrumentach finansowych) miałyby, zgodnie z pomysłem Komisji Europejskiej, zastosowanie tylko w przypadku tych banków, których aktywa są wyższe niż 5 mld euro przez ostatnie cztery lata a dodatkowo zmienne wynagrodzenie członka załogi jest w skali roku wyższe niż 50 000 euro lub przekracza poziom 1/3 jego łącznego wynagrodzenia. Jednocześnie propozycja Komisji przewiduje możliwość zastosowania przez władze nadzorcze poszczególnych krajów nieco niższych granicznych wymogów dotyczących wielkości aktywów banku w zależności od profilu ryzyka członka załogi, istniejących lokalnie praktyk rynkowych w zakresie stosowania zmiennych składników wynagrodzenia.

Stanowisko Rady tym różni się od propozycji Komisji, że zawarto w nim dodatkową opcję dla władz krajowych do podwyższenia granicznego limitu aktywów banku do 15 mld euro. Stanowisko zawarte w raporcie Simona jest w tym zakresie identyczne z postulatem Komisji Europejskiej. Wprowadzenie takich ograniczeń jest jak najbardziej racjonalne w odniesieniu do małych banków, szczególnie gdy znaczenie zmiennych składników wynagrodzenia jest w nich wyraźnie ograniczone. Polskie doświadczenia wskazują, że trudno je w praktyce wprowadzić w małych bankach (np. wypłaty części wynagrodzenia w formie instrumentów finansowych).

Płynność długoterminowa

Ostatnim ważnym obszarem propozycji zmian regulacyjnych zgodnych z duchem zasady proporcjonalności jest kształtowanie wymogów w zakresie płynności długoterminowej – NSFR. Szczegółowe nowe uregulowania tej materii zostaną ujęte w art. 428 z odpowiednimi znaczkami, jako że tych artykułów jest bardzo wiele i są one naprawdę złożone. W raporcie Simona zaproponowano przy tym kompleksową możliwość odrębnego podejścia do zasad wyliczania tej normy płynności w małym banku. To podejście jest o tyle specyficzne, że z jednej strony jest ono prostsze od podejścia podstawowego, ale z drugiej – jest nieco bardziej konserwatywne. To oznacza, że ceną za uproszczenie metody wyliczania wymogu jest konieczność spełnienia trochę wyższej normy niż ma to miejsce w podejściu standardowym. Jednak w praktyce te proponowane zaostrzenia nie wydają się być bardzo silnymi. Zdefiniowane one zostały w części 5 i 6 CRR, poświęconych normie płynności długoterminowej. W części dotyczącej wskaźników dostępnego stabilnego finansowania na uwagę zasługuje zastosowanie w metodzie standardowej wagi 90% dla depozytów detalicznych przekraczających kwotę objętą gwarancjami BFG i 95% dla depozytów detalicznych objętych gwarancjami BFG, podczas gdy dla małych banków proponuje się zastosowanie w obu przypadkach tylko jednej stawki w wysokości 90%.

W zakresie wymaganego stabilnego finansowania dla celów NSFR w metodzie standardowej w art. 428q zapisano, że część kredytu, którego spłata następuje w okresie poniżej sześciu miesięcy, lub w okresie 6-12 miesięcy, traktuje się jako ekspozycje o takim terminie. Natomiast w przypadku metody uproszczonej nie ma takiego zapisu, co sugeruje, że cały kredyt pozostający do spłaty, jeśli nawet jego część ma być spłacona w okresie do jednego roku, musi być traktowany jako wymagający w całości długoterminowego finansowania. W zakresie wymaganego finansowania stawkę 10% można zastosować do transakcji z instytucjami finansowymi zawartymi na okres do sześciu miesięcy w metodzie standardowej, ale nie można jej tak ujmować w metodzie uproszczonej. Analogicznie stawka 50% obowiązuje dla operacji z instytucjami finansowymi na okres 6-12 miesięcy dla metody podstawowej, a w metodzie uproszczonej ma ona mieć zastosowanie dla wszystkich aktywów od instytucji finansowej poniżej jednego roku. W metodzie podstawowej stawka 65% może być zastosowana dla aktywów kredytowych z wagą ryzyka 35%, ale nie ma jej w metodzie uproszczonej. W tej ostatniej będzie musiała być zastosowana stawka 85%, jak dla pozostałych rodzajów aktywów kredytowych. W sumie wydaje się jednak, że mimo pewnych zaostrzeń wymogów warto, by małe banki skorzystały z metody przewidzianej dla takich instytucji w raporcie Simona. Wydaje się, że polskie banki będą w stanie spełnić tak zaostrzone wymogi, a niewątpliwą zaletą będzie uproszczenie sposobu wyliczania i raportowania tej normy.

Konkludując powyższe propozycje w ramach prac nad zmianami pakietu CRD/CRR, trzeba z zadowoleniem odnotować, że poszczególne instytucje unijne dostrzegają wreszcie, choć w różnym stopniu, specyfikę małych banków i konieczność nieco innego ujęcia dla nich wymogów regulacyjnych, a przynajmniej ich części. Z jednej strony zakres tych uproszczeń może nie satysfakcjonować sceptyków, którzy oczekiwaliby szerszego otwarcia. Z drugiej – trzeba pamiętać, że zaproponowane uproszczenia nie są jeszcze obowiązującym prawem. Trzeba jeszcze dużego wysiłku informacyjnego i lobbingowego ze strony sektora bankowego, aby przynajmniej te regulacje zostały uproszczone dla małych banków i stały się być może początkiem dalszych pozytywnych zmian w przyszłości. Warto zatem wykorzystać istniejącą szansę i prowadzić w najbliższych miesiącach intensywne działania, aby zaproponowane rozwiązania, zwłaszcza te wymienione w raporcie Simona, stały się wymogami obowiązującymi dla małych banków działających w krajach Unii Europejskiej.