Polityka lokacyjna OFE po wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE – rekomendacje BCC
Popieramy przedstawiony przez Ministerstwo Finansów projekt zmian ustawowych, umożliwiający zwiększenie lokowania walorów funduszy w aktywa denominowane w walucie innej niż krajowa do docelowych 30 procent w 2021 r. Były one wielokrotnie proponowane przez BCC, począwszy od 2009 roku. Wskazujemy przy tym na pilną potrzebę przyjęcia regulacji, która wprowadzi mechanizm wypłaty świadczeń z OFE w 2014 roku. Rekomendujemy również, aby rząd korzystał z opinii rodzimych ekspertów oraz przedstawicieli rynku finansowego, służących pozytywnym zmianom w przepisach prawnych. Pozwoliłoby to na uniknięcie porażki Polski przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Konkluzje stanowisk i koncepcji eksperckich były zbieżne z sentencją wyroku, który trybunał wydał w grudniu 2011 r.
Od sformułowania przez Komisję Wspólnot Europejskich zastrzeżeń do przepisów ustawy w zakresie lokowania aktywów przez OFE, minęło pięć lat. W latach 2008 i 2009 przedstawione zostały trzy koncepcje zmian w polityce lokacyjnej OFE: Komisji Nadzoru Finansowego, Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych oraz Grupy Roboczej Rady Rozwoju Rynku Finansowego przy Ministerstwie Finansów. Żadnej z tych propozycji rząd nie wprowadził w życie.
W grudniu 2007 roku, Komisja Wspólnot Europejskich wskazała na nieadekwatność przepisów ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z art. 56 ust 1 Traktatu WE. Oceniając ograniczenia możliwości lokacyjnych polskich funduszy emerytalnych, KWE uznała, iż „w ramach postanowień niniejszego rozdziału zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi.” Zastrzeżenia dotyczyły m. in. treści przepisu art. 141 ust.1 ustawy – możliwości lokowania aktywów funduszu w enumeratywnie wymienione kategorie lokat. Krytyką objęto także przepisy art. 143 ust.1 i 2 ustawy, o inwestycjach zagranicznych oraz ustanowionego limitu (5%) wartości lokowania aktywów danego OFE w tę kategorię lokat. Szczegółowe uwagi dotyczyły także brzmienia art. 136 ust. 3 i 136a ust.2, o sposobie pokrywania kosztów zarządzania przez fundusz oraz kosztów przechowywania aktywów i rozliczania transakcji obrotu aktywami, z udziałem zagranicznych instytucji rozliczeniowych.
Polski rząd argumentował, iż art.56 ust 1 Traktatu WE „nie ma zastosowania do otwartych funduszy emerytalnych z uwagi na ich szczególną rolę w ustawowym systemie zabezpieczenia społecznego”. Twierdzono, iż ew. limitowanie inwestycji pozostaje w kompetencji kraju, członka UE. Przywołano brak zastrzeżeń ze strony KWE w trakcie negocjacji akcesyjnych.
W wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE uznano, iż w odniesieniu do publicznego lub prywatnego charakteru „środków przydzielonych OFE i zarządzanych przez PTE, nawet gdyby przyjąć – jak utrzymuje rząd RP, iż środki te mają charakter publiczny, choć pochodzą ze składek emerytalnych odprowadzanych przez pracodawców, okoliczność ta nie wystarcza do wyłączenia stosowania art. 56 WE do operacji ich dotyczących”. Zdaniem trybunału, podnoszony przez stronę polską brak gospodarczego profilu działalności inwestycyjnej OFE oraz publiczny charakter funduszy nie mogą stanowić przeszkody dla stosowania art. 56 WE. Podkreślono, iż kraje członkowskie UE nie ograniczają możliwości instytucji do lokowania 30% aktywów stanowiących pokrycie rezerw technicznych w aktywa denominowane w walutach innych niż pasywa. Mają jednakże prawo wymagania, aby instytucje (np. OFE) stosowały bardziej rygorystyczne zasady inwestowania także na bazie indywidualnej, jeśli są one uzasadnione względami ostrożnościowymi, w szczególności w odniesieniu do pasywów wprowadzanych do instytucji.
W następstwie wyroku TS UE resort finansów przedstawił w lipcu b.r. projekt zmiany przepisów, jednak oczekiwane wprowadzenie koncepcji wielofunduszowości niestety nie nastąpiło. Poszerzono natomiast limity inwestycyjne oraz wprowadzono inne zalecenia, które znalazły się m.in. w sprawozdaniu z prac eksperckiej Grupy Roboczej Rady Rozwoju Rynku Finansowego przy Ministerstwie Finansów z 2009 roku.
W projekcie ustawy dokonano m.in. postulowanej zmiany przepisu art. 141 ust. 2, polegającej na nadaniu mu nowego brzmienia w części dotyczącej podwyższenia limitu lokat do 30% wartości aktywów otwartego funduszu. Mogą być one lokowane poza granicami kraju w papiery wartościowe emitowane przez spółki notowane na podstawowych giełdach rynków kapitałowych państw obcych będących członkami OECD lub innych państw obcych, które zostaną określone w tym zezwoleniu. Także w papiery wartościowe emitowane przez rządy lub banki centralne tych państw oraz tytuły uczestnictwa emitowane przez instytucje wspólnego inwestowania mające siedzibę w tych państwach, jeżeli instytucje te oferują publicznie tytuły uczestnictwa i umarzają je na żądanie uczestnika.
Pozostałe istotne zmiany zawarte w projekcie:
- umożliwienie zwiększenia lokowania walorów funduszu w aktywa denominowane w walucie innej niż krajowa, docelowo do 30% w 2021 roku. Limit ten byłby podniesiony do 10% w 2013 roku, a następnie podwyższany o 5% co 2 lata,
- propozycja usunięcia z art. 136 ust.3 ustawy odniesienia do lokat w tytułach uczestnictwa emitowanych przez instytucje wspólnego inwestowania mające siedzibę za granicą,
- uchyleniu ma ulec przepis art. 136 a ust. 2, który ograniczał inwestycje zagraniczne, ze względu na niekorzystny parytet pokrywania kosztów transakcyjnych wyłącznie do poziomu krajowych instytucji rozliczeniowych,
- nowe brzmienie nadano art.143 ust.1 poprzez określenie katalogu możliwych lokat poza granicami kraju, analogicznie jak uczyniono to w art.141, usuwając stosowne zarzuty instytucji europejskich.
Dr Wojciech Nagel
minister ds. ubezpieczeń społecznych Gospodarczego Gabinetu Cieni BCC
zastępca przewodniczącego RN ZUS
