Nowoczesny Bank Spółdzielczy. Bankowość Unijna: Zaawansowanie procesu budowy unii bankowej

Eugeniusz Gostomski,
Uniwersytet Gdański

Przesłanki powstania i cele

Kluczowe znaczenie w procesie tworzenia unii bankowej ma ujednolicenie przepisów określających wymogi kapitałowe wobec banków, dotyczących ochrony deponentów oraz mających zapobiegać upadłości banków i pomóc rozwiązywać problemy upadłych instytucji kredytowych. Za podjęciem budowy unii bankowej przemawiały następujące czynniki:

• istnienie w strefie euro banków o aktywach równych połowie PKB kraju macierzystego lub większych (BNP Paribas, Credit Agricole, Deutsche Bank, Santander, UniCredit, ING), które są zbyt duże, aby upaść i dlatego w razie trudności finansowych rządy musiałyby je ratować za pomocą pieniędzy podatników;
• silne umiędzynarodowienie dużych banków unijnych (większe niż banków amerykańskich i japońskich), które nawet ponad 50% swoich aktywów posiadają za granicą, co kłóciło się z brakiem ponadnarodowego nadzoru bankowego;
• występowanie w poszczególnych krajach UE niejednolitych regulacji prawnych, co zachęcało zarządy banków do podejmowania działalności w krajach o łagodnych zasadach funkcjonowania sektora bankowego[2];
• porażki hiszpańskiego i portugalskiego nadzoru bankowego w zakresie restrukturyzacji banków.

Budowa unii bankowej wpisuje się w wizję pogłębiania integracji w ramach EU, która zakłada przejście od unii gospodarczej i monetarnej poprzez unię bankową i unię fiskalną do pewnej formy unii politycznej. Celem unii bankowej jest:

• zagwarantowanie, że banki będą silne i zdolne przetrwać przyszłe kryzysy finansowe, a niewypłacalne instytucje kredytowe zostaną zrestrukturyzowane lub zlikwidowane bez pomocy finansowej państwa i z jak najmniejszymi konsekwencjami dla ich klientów;
• ograniczenie fragmentacji rynku bankowego w ramach UE poprzez harmonizację przepisów i regulacji bankowych w poszczególnych krajach;
• zwiększenie stabilność finansowej w krajach unijnych

Podstawowe filary

Unię bankową tworzą trzy zasadnicze filary:

1. jednolity mechanizm nadzorczy (Single Supervisory Mechanism – SSM);
2. jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (Single Resolution Mechanism – SRM);
3. jednolity system gwarantowania depozytów bankowych (European Deposit Insurance Scheme – EDIS).

Najwcześniej zbudowany został nadzorczy filar unii bankowej, który zaczął funkcjonować już w listopadzie 2014 r. Za jego działanie odpowiada Europejski Bank Centralny (EBC), który w tym obszarze blisko współpracuje z krajowymi organami nadzorczymi. Sprawuje on bezpośredni nadzór nad wszystkimi dużymi bankami strefy euro o znaczeniu systemowym. Do takich zalicza się banki o aktywach, których wartość przekracza 30 mld euro lub stanowi przynajmniej 20% PKB ich państwa bądź są to trzy największe banki w danym kraju. Obecnie w strefie euro jest około 120 takich banków dysponujących 85% wszystkich aktywów bankowych krajów Eurolandu. EBC może też wydawać lub odbierać bankom licencje, nakładać na nie kary za nieprzestrzeganie przepisów, żądać sporządzenia planu naprawczego i przeprowadzać test warunków skrajnych mający wykazać, czy bank jest wystarczająco dokapitalizowany i odporny na kryzys. Ponadto monitoruje funkcjonowanie nadzoru nad mniejszymi bankami realizowanego przez krajowe organy nadzorcze. Aby zapewnić spójne stosowanie norm nadzorczych, EBC może samodzielnie przejąć bezpośredni nadzór nad dowolnym bankiem w strefie euro.

Drugi filar unii bankowej stanowi jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji niewypłacalnych banków, co ma następować przy minimalnych kosztach dla podatników i gospodarki realnej. Funkcjonuje on od początku 2016 r. Jego głównym zadaniem jest rozwiązywanie problemów banków zagrożonych upadłością. Ma też zapobiegać panice bankowej i efektowi domina na rynku usług bankowych oraz zlikwidować rozdrobnienie sektora bankowego w strefie euro. W jego skład wchodzą dwa zasadnicze elementy:

• Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (Single Resolution Board – SRB), złożona z przedstawicieli krajowych organów ds. restrukturyzacji banków po jednej osobie z każdego kraju uczestniczącego w unii bankowej. Przygotowuje ona program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków zagrożonych bankructwem oraz decyduje o przyznaniu na ten cel środków z funduszu restrukturyzacyjnego.
• Jednolity fundusz na cele restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (Single Resolution Fund – SRF). Jest tworzony stopniowo ze składek banków i w ciągu 8 lat jego środki powinny wynosić co najmniej 1% gwarantowanych depozytów bankowych, czyli około 55 mld euro. W pierwszej fazie pieniądze będą gromadzone w oddzielnych kopertach i środki z danej puli będą mogły być przeznaczone jedynie na ratowanie banków z siedzibą w danym kraju. Stopniowo będą one podlegać uwspólnotowieniu poprzez przeniesienie środków z kopert narodowych do puli przeznaczonej na restrukturyzację dowolnego banku ze strefy euro. Proces ten ma się zakończyć w 2026 r.

W ramach II filaru unii bankowej od 2016 r. obowiązuje następująca kolejność pokrywania strat związanych z restrukturyzacją/likwidacją banków: długi ratowanych banków w pierwszej kolejności podlegają spłaceniu przez wierzycieli i przez akcjonariuszy, następnie posiadaczy depozytów o wartości powyżej 100 tys. euro, a dopiero w dalszej kolejności w przypadku braku wystarczających środków narodowych z jednolitego funduszu. W okresie przejściowym brakujące środki na ratowanie banków będą mogły być pożyczone przez rządy z rezerw znajdujących się w kopertach narodowych lub z Europejskiego Mechanizmu Stabilności. W praktyce pula dostępnych funduszy może okazać się zbyt szczupła, jeżeli uwzględni się fakt, że trudne do odzyskania należności banków z tytułu udzielonych kredytów i nabytych papierów dłużnych w 2018 r. szacowane były na sumę prawie 700 mld euro.

Pierwszym bankrutującym bankiem, którego problemy zostały rozwiązane zgodnie z regułami drugiego filaru unii bankowej (w 2017 r.) był hiszpański Banco Popular. W jego ratowanie już nie włączył się rząd Hiszpanii, lecz został on przejęty wraz z olbrzymim portfelem złych kredytów i toksycznych papierów przez bank Santander. Straty Banco Popular pokryli przede wszystkim jego akcjonariusze i właściciele lokat podporządkowanych w tym banku. Mało prawdopodobne jest też to, że pieniądze odzyskają nabywcy obligacji Banco Popular.

Trzeci filar unii bankowej ma stanowić europejski system gwarantowania depozytów bankowych krajów strefy euro, który otwarty jest także dla pozostałych krajów członkowskich UE. Jego tworzenie jest najmniej zaawansowane. Głównym zadaniem trzeciego filaru jest zwrot klientom pieniędzy zgromadzonych na rachunkach bankowych w określonym banku w razie zawieszenia jego działalności przez nadzór bankowy w związku z groźbą upadłości. Pieniądze na wypłatę depozytów zasadniczo pochodzą ze składek wpłacanych obowiązkowo do narodowych funduszy gwarancyjnych przez wszystkie banki krajowe, ale środki te mogą okazać się niewystarczające w razie upadłości dużego banku. Problem ten próbuje się więc rozwiązać poprzez utworzenie Europejskiego Systemu Gwarantowania Depozytów (EDIS) opartego także na wspólnym funduszu gwarancyjnym. Jednakże propozycja ta wzbudziła obawy północnych państw strefy euro, że w krytycznej sytuacji ich banki będą musiały ponosić konsekwencje finansowe bankructwa banków w południowych krajach Eurolandu, co zahamowało pracę nad budową trzeciego filaru unii bankowej.

Gwarancje dla depozytów

W UE obowiązuje przyjęta w kwietniu 2014 r. dyrektywa Deposit Guarantee Schemes Directive – DGSD, która zapewnia deponentom w całej Unii Europejskiej jednolity poziom ochrony środków na rachunkach bankowych, przy zachowaniu stabilności systemów gwarancji depozytów. Pieniądze klientów w bankach obecnie gwarantowane są do poziomu 100 tys. euro, a termin wypłaty środków gwarantowanych został skrócony do 7 dni roboczych. Zalecono też krajom członkowskim, aby do 2024 r. wartość środków zebranych od banków przez narodowe fundusze gwarancyjne odpowiadała 0,8% wartości gwarantowanych depozytów.

Jednolity system gwarantowania depozytów bankowych (EDIS), który ciągle jeszcze nie został stworzony, ma być budowany stopniowo poprzez połączenie krajowych systemów gwarantowania depozytów i przejmowanie od nich funkcji gwarancyjnej. Komisja Europejska proponuje, aby proces dochodzenia do EDIS obejmował dwie fazy:

• fazę reasekuracji – w tym okresie środki deponentom zwracałyby krajowe fundusze gwarancyjne i dopiero po wyczerpaniu własnych zasobów mogłyby zwrócić się o zwrotną pożyczkę do EDIS, ale maksymalnie tylko do 20% nadwyżki ich strat. Ostatecznie więc wszelkie straty związane z upadłością banków w tej fazie pokrywane byłyby przez krajowe systemy gwarantowania depozytów.
• fazę koasekuracji, w której EDIS stopniowo przeszedłby do pokrywania deponentom strat związanych z upadłością banku.

Działania te powinny być wsparte rozwiązaniami umożliwiającymi obniżenie ryzyka bankowego i wzmocnienie odporności banków na kryzysy. Kluczowe znaczenie ma przy tym ograniczenie udziału złych kredytów w portfelach banków i zwiększenie możliwości odzyskiwania utraconych należności m.in. poprzez sprzedaż złych długów na rynku wtórnym. Dopiero po przezwyciężeniu tych słabości i sfinalizowaniu procesu tworzenia unii bankowej można spodziewać się nasilenia fuzji zarówno krajowych, jak i międzynarodowych, co doprowadzi do zmniejszenia fragmentacji sektora bankowego w strefie euro.

Słabe strony

Chociaż budowa unii bankowej nie została jeszcze zakończona, oceniana jest przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy jako wielkie osiągnięcie ekonomiczne. Taka opinia zawarta jest w dokonanej przez fundusz pod koniec 2018 r. po raz pierwszy ocenie sektora finansowego strefy euro (Financial Sektor Assessment Program). MFW dostrzega przy tym także słabe strony tego przedsięwzięcia. Dotychczasowe działania na rzecz unii bankowej nie wpłynęły na ograniczenie fragmentacji rynku bankowego w krajach Eurolandu Nadal jest za dużo banków, szczególnie w Niemczech. Wiele z nich to słabe instytucje kredytowe, które w dobie digitalizacji biznesu bankowego nie są w stanie stawiać czoła konkurencji ze strony silniejszych banków, podmiotów parabankowych i coraz częściej także fintechów. Banki europejskie cechują się niską rentownością i mają problemy z wyceną znajdujących się w ich bilansach toksycznych papierów wartościowych oraz trudnych kredytów. Hamuje to procesy konsolidacyjne w sektorze bankowym, szczególnie z udziałem podmiotów zagranicznych.

MFW pozytywnie ocenia przeprowadzane systematycznie przez EBC stress-testy ważnych systemowo banków europejskich. Testy te pozwalają bankom lepiej przygotować się na wypadek kryzysu, który zawsze powoduje straty i boleśnie obnaża błędy popełnione w przeszłości. Fundusz opowiada się za wprowadzeniem jednolitego nadzoru bankowego i stosowaniem jednolitych regulacji ostrożnościowych, jednakże z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych sektorów bankowości, np. spółdzielczej. Widzi też potrzebę zmniejszenia fragmentacji krajowych organów nadzorujących banki i lepszej koordynacji ich działalności. Wskazuje też na konieczność dysponowania szerokimi kompetencjami w związku z wchodzeniem na rynek usług bankowych nowych podmiotów poza- i parabankowych[3].

Pozytywnie ocenia proces tworzenia unii bankowej prezes EBC Mario Draghi, który liczy na szybkie dokończenie jej konstrukcji[4].

[1] Dotychczas żaden kraj spoza strefy euro z tej możliwości nie skorzystał.
[2] Do niedawna takimi krajami były małe kraje unijne: Malta, Luksemburg, Irlandia i Cypr oraz nienależąca do UE Islandia.
[3] https://safe-frankfurt.de/de/news-media/alle-news/einzelansicht/ (wgląd 7.03.2019).
[4] EBZ-Chef Mario Draghi rechnet mit raschen Fortschritten beim Aufbau einer Europäischen Bankenunion, https://de.reuters.com/article/ezb-draghi-bankenunion-idDEKCN1LY1DP (wgląd 7.03.2019).