Nadszedł czas na redefinicję pojęcia długu publicznego

Czy to się komuś podoba, czy nie, od wielu lat następuje rozrost państwa. Coraz większy aparat państwowy oddziałuje coraz silniej na finanse publiczne. Tempo zmian jest tak duże, że zdecydowana większość państw ma deficyt sektora publicznego, a w związku z tym ich zadłużenie narasta i towarzyszy temu wzrost ogólnego ryzyka fiskalnego.

W ramach tego zjawiska narasta ukryty (czy też potencjalny) dług publiczny. Nie wszystkie formy zadłużenia publicznego są bowiem klasyfikowane w ramach zadłużenia Skarbu Państwa, czy nawet zadłużenia EDP (sektora instytucji rządowych i samorządowych). Nie wszystkie procesy, które prowadzą do wzrostu ogólnego zadłużenia, są monitorowane. To oznacza, że ogólny wskaźnik zadłużenia, podawany przez resorty finansów czy banki centralne, należy traktować jedynie jako miarę orientacyjną.

Zdaniem dr Arkadiusza Kamińskiego, wieloletniego dyrektora Departamentu Długu Publicznego w Ministerstwie Finansów, do rozrostu potencjalnego (ukrytego) długu publicznego w skali globalnej przyczynił się kryzys finansowy sprzed 10 lat oraz powszechny dostęp do rynku kapitałowego, który poprzedzał to wydarzenie. „Lekceważenie ograniczeń fiskalnych prowadziło do nierespektowania zasad równowagi fiskalnej. Doprowadziło to w efekcie do zwiększenia zadłużenia ponad poziom wynikający z przyszłej bazy podatkowej, czy możliwości refinansowania w przyszłości” – ostrzega Kamiński w swojej książce „Potencjalny dług publiczny” (CeDeWu, 2018), w której namawia do uważniejszego monitorowania ukrytych zobowiązań.

Polska nie jest wolna od zagrożenia nadmiernego zadłużenia, co wiąże się z istnieniem długu ukrytego. „Pomimo rzetelnie prowadzonej polityki zarządzania długiem w Polsce w ciągu ostatnich 20 lat cały czas balansujemy na granicy wskaźnika długu 50 proc. do PKB, a uwzględniając przyszłe zobowiązania i utrzymujący się deficyt, znajdujemy się w obszarze zagrożenia fiskalnego” – ostrzega w swojej publikacji dr Kamiński.

Co jest potencjalnym długiem publicznym

Czym dokładnie jest ukryty (potencjalny) dług publiczny? Według Kamińskiego, zadłużenie publiczne jest to „suma zobowiązań zaciąganych i przejmowanych przez podmioty sektora publicznego, stanowiące rezultat finansowania niedoborów budżetowych i pozabudżetowych. […] W warunkach powstawania deficytu, szereg wydatków i zobowiązań pozostaje poza kontrolą i budżetem danego roku. Tak powstaje geneza potencjalnego zadłużenia publicznego” – wyjaśnia Kamiński.

Według Kamińskiego, źródłem potencjalnego długu jest konkretnie założona wielkość prognozowanego zobowiązania w podmiotach sektora publicznego. Potencjalny dług publiczny rósł w ostatnich latach, bo po kryzysie z lat 2007-09 próbowano przenieść różnego rodzaju ryzyko poza nawias sektora publicznego.

W związku z tym, według Kamińskiego, do potencjalnego długu można zaliczyć m.in.:

• gwarancje kredytowe i eksportowe;
• różnorakie gwarancje finansowe (np. w ramach systemu emerytalnego);
• odpowiedzialność państwa za opiekę zdrowotną;
• rządowe programy ubezpieczeniowe (np. upraw rolnych);
• odpowiedzialność państwa na wypadek różnorakich katastrof;
• odpowiedzialność państwa za utrzymanie infrastruktury;
• odpowiedzialność podmiotów publicznych za dokapitalizowanie instytucji zbyt dużych, by upaść („too big to fail”).

Jak widać, wśród zobowiązań, które wchodzą w skład potencjalnego długu, znajdują się zarówno zobowiązania jawne (warunkowe – ustalone w ramach prawa), jak i niejawne, które wynikają z oczekiwań danego społeczeństwa co do roli państwa w gospodarce i życiu społecznym.

Z obydwoma typami zobowiązań wiąże się różnego rodzaju ryzyko. Jak zwraca uwagę prof. Maciej Cieślukowski, kierownik Katedry Finansów Publicznych na Uniwersytecie Ekonomicznym w Poznaniu, państwowe gwarancje i poręczenia mogą być zachętą dla przedsiębiorstw państwowych do nadużyć (tzw. zjawisko moral hazard) – skoro państwo udzieliło im gwarancji… – W takiej sytuacji wszystko zależy od polityki państwa i jakości kadry zarządzającej państwowymi przedsiębiorstwami – podkreśla prof. Cieślukowski.

Dług może być też „wypychany” z sektora publicznego do sektora prywatnego, np. poprzez tworzenie spółek (skarbu państwa lub komunalnych). To może mieć dalekosiężne konsekwencje, nie tylko finansowe. – Wtedy powstaje pytanie, czy nie pogarsza się jakość świadczonych usług publicznych, czy ceny usług są odpowiednie dla mieszkańców itd. Czy te podmioty są w stanie same utrzymać się na rynku? – pyta prof. Cieślukowski.

Metoda memoriałowa odkryje to, co ukryte

Według dr Kamińskiego, istotne znaczenie dla kompleksowego uchwycenia wszystkich potencjalnych zobowiązań w sektorze publicznym ma przejście z ujęcia kasowego (oznacza uwzględnienie długu ukrytego w momencie jego spłaty) na memoriałowe (oznaczałoby uwzględnianie długu ukrytego w momencie jego powstawania). „Należy oceniać, że obserwowane już stopniowe przechodzenie na ujęcie memoriałowe – zgodne ze standardami europejskimi – poszerzy obszar obserwacji potencjalnego długu” – uważa dr Arkadiusz Kamiński.

Z opinią dr Kamińskiego zgadza się prof. Krystyna Piotrowska-Marczak, twórca łódzkiej szkoły finansów publicznych, autorka ponad 200 publikacji naukowych, członkini European Financial Management Association.

– Metoda memoriałowa, w porównaniu z metodą kasową, ma tę przewagę, że następuje tu rejestracja operacji w momencie ich powstania. Pozwala to na uzyskanie sygnałów o zobowiązaniach, które będą miały miejsce w określonym czasie i podejmowanie adekwatnych działań, także wyprzedzających. Innymi słowy, powinno to sprzyjać efektywnemu zarządzaniu długiem – mówi prof. Piotrowska-Marczak.

Prof. Maciej Cieślukowski ostrzega jednak, że przejście na ujęcie memoriałowe może być niebezpieczne.

– Takie ujęcie może spowodować gwałtowny i niebezpieczny wzrost deficytu. Ponadto, wiąże się to z opracowaniem metodyki mierzenia salda budżetowego z uwzględnieniem potencjalnych zobowiązań – wskazuje. – Trzeba jednak przyznać, że to akurat byłoby pożądane z punktu widzenia planowania polityki podatkowej.

Dr Kamiński zwraca uwagę, że oszacowanie wielkości potencjalnego długu jest niemal niemożliwe. „Jeśli nawet za podstawę przyjmiemy przyszłe deficyty budżetowe rządowe, JST oraz innych podmiotów publicznych, stwarzamy jedynie bazę dla wszystkich zobowiązań wymagalnych. Pozostaje jeszcze konieczność oszacowania przepływów zachodzących między podmiotami […]. Otrzymana w rezultacie wielkość zapotrzebowania na środki stanowi jedynie przybliżenie realnej wielkości przyszłego długu” – podkreśla.

Dodaje jednak, że to nie oznacza, że nie należy się starać prognozować wielkości potencjalnego długu publicznego. Tylko wtedy możliwe jest szacowanie kosztów ekonomicznych oraz działanie prewencyjne.

Nie wolno zamiatać zobowiązań pod dywan

Według danych zebranych przez portal Statista, globalny dług publiczny ma już wartość 61 bln USD, a od zakończenia kryzysu urósł o 100 proc. Jak duży jest ukryty dług publiczny? Według szacunków Banku Rozrachunków Międzynarodowych (BIS) z 2017 roku, może on sięgać około 13 bln dol., ale dokładnie nie wiadomo. „Jeżeli przyjąć, że poziom zobowiązań potencjalnych w wielu krajach, także w Polsce, szacowany jest na 6 proc. PKB, to – biorąc pod uwagę analizy INTOSAI i MFW – istnieje pilna potrzeba poprawy ewidencji i sprawozdawczości. Należy uwzględnić ocenę mówiącą, że ¼ szeroko rozumianego długu pośredniego zmienia się w dług rzeczywisty” – twierdzi dr Kamiński w swojej publikacji.

Nawet nie znając dokładnego obrazu omawianego zjawiska, można jednak zadać pytanie: czy narastanie potencjalnego (ukrytego) długu publicznego jest niebezpieczne dla stabilności finansów publicznych? A jeśli tak, to jak bardzo?

Autor książki „Potencjalny dług publiczny” nie ma wątpliwości, że narastanie niezabezpieczonego ryzyka fiskalnego w postaci ukrytego długu publicznego będzie destabilizować państwa i samorządy. „Aby urealnić stopień zagrożenia płynący ze strony długu potencjalnego, należy ocenić zakres odpowiedzialności władzy za politykę fiskalną […] oraz ustalić, jakie są przyczyny narastania tego długu oraz zagrożenia z nich płynące” – przekonuje dr Kamiński.

Również prof. Maciej Cieślukowski nie ma wątpliwości, że niekontrolowany wzrost zadłużenia – zarówno tego jawnego, jak i ukrytego – jest niebezpieczny dla stabilności sektora finansów publicznych, a także dla sfery realnej gospodarki. – Bezwzględną granicą zadłużenia powinna być możliwość regulowania zobowiązań bez pogarszania sytuacji innych podmiotów, chodzi tu o efektywność w sensie Pareto. Przykładem konsekwencji przekroczenia tej granicy jest np. Grecja po 2008 roku. Jeżeli państwo nie jest w stanie regulować swoich zobowiązań, a papiery dłużne stają się „śmieciowe”, to powstają problemy ze świadczeniem usług publicznych, a sektor bankowy zaczyna mieć problemy z płynnością i następuje efekt domina – ostrzega naukowiec z Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu.

Prof. Krystyna Piotrowska-Marczak uważa, że odpowiedź na pytanie o znaczenie potencjalnego długu musi być poprzedzona próbą odpowiedzi na pytanie, co tak naprawdę oznacza termin „stabilność finansów publicznych”.

– Czy stabilność finansów publicznych rozumie się jako stan, czy proces? Stabilne finanse publiczne to finanse zrównoważone, czy też z zachowanym określonym poziomem dochodów i wydatków, czy ich wzajemną relacją? W literaturze praktycznie nie definiuje się stabilności sektora finansów publicznych – podkreśla prof. Piotrowska-Marczak.

Następnie, jak wskazuje prof. Piotrowska-Marczak, ważne jest także ustalenie, czy potencjalny dług publiczny to suma rzeczywistego długu publicznego powiększonego o nieewidencjonowane w oficjalnym rachunku zobowiązania, czy też tylko nieewidencjonowane zobowiązania. – Jeżeli wybieramy to pierwsze, to należy ustalić, jaki jest udział w całości takiego długu nieewidencjonowanych zobowiązań oraz zbadać, która z tych części, w jakim tempie rośnie. Jeżeli przyjmuje się, że kwestie pojęciowe nie stanowią problemu, to trzeba stwierdzić, czy owo „narastanie” długu publicznego ma charakter zwykłej fali, czy tsunami? – zwraca uwagę prof. Piotrowska-Marczak.

Jak więc podejść, od strony formalnej, do zagadnienia długu potencjalnego? Które zobowiązania pozostające obecnie w sferze cienia powinno się bezwzględnie wliczyć do długu publicznego, a które można pozostawić „na uboczu”?

– Rozpatrując zmiany w rozmiarach długu publicznego w przyszłości trzeba głównie brać pod uwagę wydatki publiczne należące do grupy wydatków zdeterminowanych, do których należą: obsługa długu publicznego, dotacje do funduszy społecznych oraz subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego – uważa prof. Piotrowska-Marczak. – Generalizując, to ze względu na przejrzystość finansów publicznych, żadne zobowiązania nie powinny być pozostawione „na uboczu”.

Jak nie wystraszyć rynków

Czy włączenie części zobowiązań pozostających w tej chwili poza ramami długu publicznego do długu publicznego wiązałoby się z nerwową reakcją rynków? Obligacje kraju, który podejmowałby się takiej operacji, potaniałyby, waluta także? W jaki sposób można przeprowadzić taki ruch, nie wywołując negatywnych efektów ubocznych?

Według prof. Piotrowskiej-Marczak, nerwowo na ujawnienie długu potencjalnego reagowaliby przede wszystkim inwestorzy spekulacyjni, nastawieni na szybkie zyski. – Reakcja rynku zależałaby od sposobu przeprowadzenia operacji – podkreśla naukowiec.

Zdaniem prof. Cieślukowskiego, wszystko zależałoby od kontekstu.

– Badania pokazują, że wielkość deficytu budżetowego wynikającego z długu potencjalnego może wynosić od 2 do 8 proc. PKB. Jeżeli włączenie długu ukrytego spowodowałoby np. przekroczenie limitu zadłużenia, czyli granicy 60 proc. PKB, to oznaczałoby to przymus zrównoważenia budżetu państwa oraz wstrzymanie dalszego zadłużania się. Wtedy powstałoby pytanie, jak państwo zamierza osiągnąć równowagę. Gdyby chciało nakładać podatki na sektor finansowy lub obrót instrumentami finansowymi, to reakcja rynku, przynajmniej w krótkim okresie, byłaby raczej negatywna. W takim wypadku koszty przerzucane są na konsumentów i następuje spadek popytu na instrumenty finansowe, a kapitał przenosi się do innego kraju – przekonuje prof. Cieślukowski.

Zupełnie inaczej mogłaby wyglądać reakcja rynków, jeśli dług ukryty byłby na „bezpiecznym” poziomie.

– Ujawnienie potencjalnego zadłużenia powinno w takim przypadku uspokoić rynek. Jawność reguł oraz polityka państwa nastawiona na stopniowe obniżanie długu i kosztów jego obsługi są z reguły przekonującymi czynnikami do inwestycji – podkreśla prof. Cieślukowski.

Naukowcy są zgodni, że operację włączenia długu ukrytego do długu publicznego trzeba by przeprowadzać stopniowo. Tempo takiej operacji powinno zależeć od poziomu zadłużenia względem PKB – chodzi o nienaruszanie progu limitu zadłużenia 60 proc. PKB, ustalonego w przepisach unijnych.

Prof. Piotrowska-Marczak zwraca uwagę, że w przypadku Polski decyzja o włączaniu części zobowiązań nieewidencjonowanych do długu publicznego nie mogłaby być zupełnie niezależna. Musiałaby być częścią rozwiązania ustalonego w ramach Unii Europejskiej, czyli obowiązującego wszystkie państwa członkowskie.

Walka z narastaniem długu potencjalnego

Skoro potencjalny dług publiczny jest groźny, to jak z nim walczyć? Prof. Cieślukowski wskazuje na to, że przede wszystkim cel minimalizacji kosztów obsługi długu powinien być utrzymany. – Można też postawić na ograniczenie tempa zadłużania konwencjonalnego. W zakresie ograniczenia stosowania gwarancji i poręczeń państwowych istotną rolę odgrywają też unijne zasady udzielania pomocy publicznej – zwraca uwagę profesor z Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu.

Obecnie politycy nie ponoszą żadnej odpowiedzialności za „złe” zarządzanie finansami publicznymi, z wyjątkiem naruszenia dyscypliny finansów publicznych czy przestępstw kryminalnych związanych z defraudacją środków państwowych.

– Wprowadzanie ograniczeń prawnych, ze względu na brak odpowiedzialności za błędy takie jak np. pamiętna „dziura” Bauca, przynieść może skutek podobny do zaostrzenia przepisów za jazdę samochodem pod wpływem alkoholu – uważa prof. Piotrowska-Marczak.

Zdaniem prof. Cieślukowskiego dobre praktyki w zarządzaniu długiem byłyby bardziej skuteczne, niż ścisłe regulacje prawne i kary. – Powinna dominować odpowiedzialność polityków za przyszłe pokolenia. Problem tkwi często w świadomości i edukacji polityków w zakresie konsekwencji zadłużania się – wskazuje naukowiec.

Fundusze celowe, czy budżet cykliczny

Niektórzy naukowcy wskazują, że dobrymi narzędziami do stabilizacji finansów publicznych są fundusze celowe i stabilizacyjne. W książce „Potencjalny dług publiczny” dr Kamiński podaje przykład Kolumbii, która jako kraj narażony na katastrofy naturalne, zastosowała szereg rozwiązań quasi-fiskalnych, takich jak system gwarancji dla depozytów bankowych czy system odszkodowań w przypadku klęsk żywiołowych. Nadzorem nad funduszami celowymi i stabilizacyjnymi zajmują się tam m.in. Państwowa Agencja ds. Funduszy Rezerwowych oraz Generalna Dyrekcja Długu Publicznego. Kolumbia standardowo zalicza zobowiązania, których materializacja może nastąpić w sposób przypadkowy, do zobowiązań warunkowych. Również kilka państw ze Starego Kontynentu tworzy specjalne fundusze stabilizacyjne poza budżetem, w których gromadzi np. środki uzyskane ze sprzedaży ropy i gazu (np. Norwegia i Rosja).

Pytanie jednak, czy mnożenie funduszy celowych – w obliczu niskiej wciąż kultury instytucjonalnej obowiązującej w Polsce – jest właściwym rozwiązaniem?

Zdaniem prof. Piotrowskiej-Marczak, w Polsce na fundusze celowe patrzy się jak na miejsca zatrudnienia, obsadzane zaraz po wyborach. – W sytuacji ciągłego niedoboru środków budżetowych i konieczności zaciągania pożyczek uzupełniających czasowe niedobory budżetu, teza o funduszach celowych jako stabilizatorach wydaje się błędna. Dodatkowo trzeba wskazać, że obsługa funduszów pociąga za sobą koszty – podkreśla naukowiec.

– Fundusze celowe są sprzeczne z zasadą jedności budżetowej. Jednak są dopuszczalne wtedy, gdy jesteśmy przekonani, że osiągnięcie istotnych celów publicznych będzie skuteczniejsze dzięki ich istnieniu. Z drugiej strony, mogą też być źródłem nadużyć. W Polsce utworzenie takiego funduszu jest dyskusyjne, z powodu nie tylko niskiej kultury instytucjonalnej, ale także kwestii pochodzenia nadwyżek finansowych, skąd mają one pochodzić? – zwraca uwagę prof. Cieślukowski.

Jego zdaniem, w Polsce można się zastanowić nad utworzeniem budżetu cyklicznego, w którym przy wzroście gospodarczym stosuje się wyższe opodatkowanie i oszczędności, a podczas recesji świadomie obniża podatki i korzysta z wcześniej zgromadzonych rezerw. – W przypadku budżetu cyklicznego głównym problemem jest powstrzymanie polityków przed sięgnięciem do rezerw w okresach prosperity oraz wystarczalność środków w okresie recesji – tłumaczy prof. Cieślukowski.

Nowe zobowiązania władzy zmienią obraz zadłużenia publicznego w przyszłości

„Przywiązywanie dodatkowej wagi, poza deficytem budżetowym, do zobowiązań pozabilansowych, również tych potencjalnych, wymaga nowego spojrzenia na całe finanse publiczne. Wymaga to śledzenia wszystkich zjawisk mogących skutkować dodatkowymi wydatkami publicznymi, analizy procesów mogących wystąpić w przyszłości” – przekonuje Arkadiusz Kamiński w swojej książce.

Zdaniem Kamińskiego, poziom zadłużenia publicznego będzie w przyszłości rósł z uwagi na rozszerzający się zakres obowiązków władzy w kraju czy regionie. „Traktowany w sposób odpowiedzialny poziom bezpieczeństwa międzynarodowego i lokalnego będzie wymuszał podejście globalne do utrzymywania mniej rentownych elementów infrastruktury oraz wydatków związanych ze środowiskiem […]” – sądzi autor książki „Potencjalny dług publiczny”.

Co zrobić z tym fantem? „Zadłużenie publiczne, zobowiązania publiczno-prawne oraz potencjalny dług, które stale narastają i obciążają przyszłe pokolenia, już istnieją. Pozostaje jedynie je opisać i mądrze nimi zarządzać” – ten cytat z książki Kamińskiego chyba świetnie nadaje się na konkluzję.