Grunty pod zabudowę dla 62 mln Polaków?
Współczesne miasta i ich obszary funkcjonalne borykają się z wieloma problemami społeczno-gospodarczymi, które często w wyniku rywalizacji licznych podmiotów nawarstwiają się i prowadzą do konfliktów przestrzennych. Jedną z najważniejszych bolączek współczesnych aglomeracji, szczególnie polskich w XXI wieku, jest proces suburbanizacji, który przejawia się niekontrolowanym rozproszeniem się osiedli podmiejskich i rozrostem gmin ościennych, niosąc za sobą liczne negatywne skutki finansowe i społeczne. W wyniku tego zjawiska zanika obraz tradycyjnego miasta o wyraźnej strukturze urbanistycznej i określonej tożsamości na rzecz powstawania bezosobowych, amorficznych struktur o niskiej jakości przestrzeni, a tym samym prowadzących do obniżenia jakości przestrzeni.
Miały być miasta ogrody
Suburbanizację definiujemy jako jedną z form przestrzennego rozwoju miast, która zachodzi na płaszczyźnie społecznej, ekonomicznej i przestrzennej. Jest to proces oparty na dynamicznym przekształcaniu struktur osadniczych na terenach wiejskich, pozostających w zasięgu silnego oddziaływania ekonomicznego miast, w formy bardziej złożone. Związany jest z rozwojem obszarów podmiejskich, które przejmują część funkcji głównego miasta aglomeracji. Szczególnym zjawiskiem, które zauważalne jest przede wszystkim w Stanach Zjednoczonych (oraz coraz częściej w Polsce) jest tzw. urban sprawl, czyli rozlewanie miasta.
Mateusz Gliwiński
Specjalista ds. Eksploatacji i Rozwoju Systemu AMRON
Centrum AMRON
e-mail: mateusz.gliwinski@amron.pl
www.amron.pl
Pierwsze przykłady urbanizacji obszarów podmiejskich zaczęły się pojawiać na początku XX wieku wraz z rozpowszechnieniem się teorii miasta-ogrodu E. Howarda, które łączyło w sobie zalety życia w mieście (bogate życie towarzyskie połączone z możliwością rozrywki, wysokie zarobki) i na wsi (bliskość natury oraz wiążące się z tym świeże powietrze, możliwość wypoczynku i ucieczka od miejskiego gwaru). Pierwsze miasta-ogrody projektowane na 32 tys. mieszkańców w celu odciążenia głównego ośrodka miejskiego jako miasta satelitarne, wyposażone były w pełną infrastrukturę techniczną i społeczną. Miasta były samowystarczalne, zapewniały wypoczynek i miejsca pracy, ale równocześnie infrastrukturę (linię kolejową, sieć autostrad) umożliwiającą sprawną komunikację z metropolią. Koncepcja ta szczególnie popularna była w Anglii, ale również w Polsce były realizowane ciekawe projekty, np. Podkowa Leśna[1].
Procesy suburbanizacji są stałe i ciągle postępują w związku z szybkim rozwojem gospodarczym aglomeracji miejskich. Obecnie w Polsce procesy te różnią się jednak od tych z początku i połowy XX wieku tym, że są całkowicie bezplanowe i rozproszone. Obrzeża dużych miast rozrastają się w sposób spontaniczny, a gminy nie są w stanie zapewnić odpowiedniej obsługi tych terenów. Zjawisko suburbanizacji w Polsce nasiliło się wraz z transformacją ustrojową w 1989 roku, gdy zmieniło się podejście do planowania przestrzennego. Odrzucono wszelkie formy zarządzania przestrzenią, które traktowano jako odgórne sterowanie rozwojem, co stało w sprzeczności do liberalnego, wolnorynkowego podejścia do gospodarki. Planowanie przestrzenne stało się niewydajne, a prowadzona polityka gmin była (i jest) nastawiona na rywalizację z samorządami sąsiadującymi.
[1] źródło: http://urbnews.pl/sylwetki-osob-zwiazanych-z-gp-urbanistyka-ebenezer-howard/
Wzrost zamożności i mobilności społeczeństwa zachęcał rodziny do przenoszenia się na tereny podmiejskie, które oferują więcej zieleni, ciszę i relatywnie niższe koszty życia (tańsze działki czy koszty budowy domów). Naturalnym stało się przenoszenie pod miasto przy równoczesnym zachowywaniu pracy w mieście i codziennym dojeżdżaniu. Najbardziej wyraźnym przykładem tego trendu są Stany Zjednoczone, gdzie mieszkańcy dojeżdżają do pracy od kilkudziesięciu minut do nawet kilku godzin, a tamtejsze północno-wschodnie wybrzeże stało się jednym ciągłym, rozlanym miastem o cechach tzw. nie-miasta.
Uchylono wszystkie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego
W polskim przypadku, gdy po przemianach politycznych wiodącą gałęzią stały się handel i usługi, zaczęto masowo przeznaczać grunty rolne pod zabudowę. Wadliwy system planowania przestrzennego stał się jeszcze bardziej niewydajny po uchwaleniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w 2003 roku, która uchylała wszystkie dotychczas obowiązujące plany miejscowe. W obawie przed wypłatą wysokich odszkodowań za wykup gruntów pod infrastrukturę, gminy przystąpiły ponownie do uchwalania dokumentów planistycznych tylko dla wybranych obszarów, czego skutkiem jest obecny niski poziom pokrycia planami (ok. 30% kraju). Swoją politykę przestrzenną oparły na decyzjach WZ, którymi łatwo przeznaczano tereny rolne pod zabudowę.
Grunty w Polsce dla 62 mln czy dla 229 mln mieszkańców?
Ponadto lokalne samorządy chcąc zwiększyć dochody budżetowe zaczęły konkurować ze sobą o nowych mieszkańców i deweloperów stawiających osiedla domów jednorodzinnych. Pociągnęło to za sobą nieracjonalne przeznaczanie w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, planach miejscowych i na podstawie decyzji WZ znacznych gruntów rolnych pod budownictwo mieszkaniowe (głównie jednorodzinne). Jak szacuje Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania w „Raporcie o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce”, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przeznaczają pod zasiedlenie grunty dla ok. 62 mln osób. W przypadku studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, chłonność demograficzna waha się od 167 do 229 mln osób, czyli cztero-sześciokrotnie więcej, niż wynosi aktualna liczba mieszkańców Polski[1].
Obszary przeznaczane pod zabudowę charakteryzują się silnym rozdrobnieniem działek, których struktura nie była dostosowywana pod nowopowstającą zabudowę. Zaniechanie stosowania procesu scalania i podziału gruntów oraz brak kontroli samorządu nad rozwojem przestrzennym spowodował spontaniczne powstawanie budynków „gdziekolwiek”. Powszechną praktyką była zabudowa pól uprawnych na wąskich długich działkach, co pogłębiało chaos urbanistyczny.
Budujemy gdziekolwiek, na żabi skok
Obecnie możemy rozróżnić trzy wiodące formy rozproszenia zabudowy: koncentryczne, liniowe i rozproszenie na tzw. „żabi skok”. Pierwszy rodzaj rozproszenia polega na przyroście zabudowy wokół dzielnic peryferyjnych miasta, który wiąże się ze stopniowym rozwojem infrastruktury technicznej. Jest to najbardziej korzystny rodzaj urbanizowania, gdyż miasto ma kontrolę nad wyznaczaniem terenów przestrzeni publicznej i organizowania usług komunalnych. Rozproszenie liniowe bazuje na rozwoju zabudowy wzdłuż istniejących dróg. Model tzw. „żabiego skoku” jest najbardziej popularny w Polsce, szczególnie pod Warszawą. Odznacza się on brakiem ciągłości zabudowy, przez co rozmywają się granice terenów zurbanizowanych. Pomiędzy terenami rolnymi powstają osiedla intensywnej zabudowy jedno- i wielorodzinnej, często w formie zabudowy „narolnej” na długich, wąskich działkach wymagających wyznaczania dróg wewnętrznych z wykorzystaniem służebności. Takie osiedla zwykle są grodzone, co powoduje fragmentaryzację przestrzeni i trudności w zapewnieniu odpowiedniej obsługi komunikacyjnej.
[1] źródło: Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, IGiPZ PAN Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce [link]
Postępujące procesy niekontrolowanej suburbanizacji niosą ze sobą rosnące koszty zarówno dla gmin, jak i dla mieszkańców osiedli podmiejskich. Skala zjawisk zachodzących w Polsce nosi cechy dezurbanizacyjne – rozwój terenów podmiejskich obniża rangę głównego miasta. Skutki suburbanizacji możemy podzielić na przestrzenne, ekonomiczne, społeczne i ekologiczne. Poniżej zestawiono najważniejsze skutki suburbanizacji w podziale na zakres oddziaływania:
| OBSZAR ODDZIAŁYWANIA | SKUTKI |
| ASPEKT PRZESTRZENNY | – pogłębiający się chaos przestrzenny oraz zaburzenie układu kompozycyjno-funkcjonalnego pierwotnych struktur osadniczych; – powstająca zabudowa narolna nie tworzy nowego, czytelnego, spójnego założenia urbanistycznego; – utrudnione tworzenie nowych przyjaznych przestrzeni publicznych, które są kluczowe to kreowania przyjaznego środowiska zamieszkania |
| ASPEKT EKONOMICZNY – czyli najpoważniejsze konsekwencje na płaszczyźnie finansowej, które dotykaj zarówno gminy, jak i zwykłych mieszkańców | – wzrost kosztów zobowiązań finansowych gminy z tytułu uchwalania planów miejscowych – wraz z uchwaleniem planu lokalny samorząd powinien wykupić grunty pod nowe drogi i przygotować i utrzymać uzbrojenie. Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa szacuje, że koszt odszkodowań za przejmowane działki sięga ok. 90,686 mld zł[1]. Koszt uzbrojenia terenu w pełni zabudowanego w Bobrowcu jest 16-krotnie wyższy niż w Londynie; – obniżenie wpływów do budżetu gminy ze środków pochodzących z renty planistycznej; – zawyżanie cen gruntów w wyniku prowadzonych działań spekulacyjnych; – ponoszenie kosztów związanych ze zniszczeniem zabudowy powstałej na terenach nienadających się do tego (tereny zalewowe, osuwiska); – wzrost indywidualnych kosztów związanych z dojazdami – tereny podmiejskie są niewystarczająco wyposażone w szkoły, podstawowe usługi (np. sklepy czy zajęcia dodatkowe dla dzieci) i są oddalone od miejsc pracy, co ciągnie za sobą koszty paliwa oraz utrzymania samochodu; – niższe koszty gruntów i budowy „rekompensowane” są pozostałymi kosztami podpięcia do sieci, ogrodzenia oraz eksploatacji domu; |
| ASPEKT SPOŁCZENY – czyli koszty ukryte i niepoliczalne | – plany miejscowe powinny powstawać przy silnym wsparciu wszystkich interesariuszy (w tym lokalnych społeczności), których opinie powinny być uwzględnione i wyważone. Przyzwolenie na budowę czegokolwiek gdziekolwiek powoduje wykluczenie grup społecznych z partycypacji w zarządzaniu rozwojem; – chaotycznie powstające osiedla w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej są w większości przypadków grodzone i niedostępne – brak zaplanowanych przestrzeni publicznych stanowiących miejsca spotkań/ integracji skutkuje osłabieniem więzi społecznych; – tereny rozlanej zabudowy nie są wystarczająco wyposażone w dobra kultury, a konieczność ciągłych dojazdów powoduje ograniczoną dostępność przestrzenną do usług, terenów rekreacyjnych i obiektów kultury, co w dalszym etapie może skutkować zanikiem życia rodzinnego; |
| ASPEKT EKOLOGICZNY – czyli szeroko pojęta degradacja środowiska i wzrost antropopresji | – wzrost emitowanych do atmosfery zanieczyszczeń w wyniku wzmożonych podróży samochodem i ogrzewania domów; – przerywanie naturalnych korytarzy ekologicznych i krajobrazu; – redukcja naturalnych ekosystemów; – redukcja i zanieczyszczenie gleb wyższej klasy bonitacyjnej; – zanikanie terenów zieleni (jako skutek postępującej zabudowy), które wcześniej były argumentem przenoszenia się na tereny podmiejskie; – w indywidualne zbiorniki do odprowadzania odpadów, w które wyposażone są liczne domy jednorodzinny, niosą ryzyko degradacji gleb i wód podziemnych; – pogorszenie uwarunkowań aerosanitarnych prowadzące do obniżenia warunków życia. |
Rozwój gospodarczy ciągnie ze sobą postępujący rozwój miast – zarówno ekonomiczny, jak i przestrzenny. Procesy urbanizacji (w tym suburbanizacji) są zatem nieuchronne i będą postępować w dalszym ciągu. Konieczne jest jednak planowanie rozwoju urbanistycznego, które poprzedzone będzie odpowiednim przygotowaniem terenu i zapewnienie odpowiedniej infrastruktury. Należy również egzekwować zasady zrównoważonego rozwoju, dbając o środowisko naturalne i minimalizowanie wzrostu antropopresji. Racjonalne przeznaczanie gruntów, oparte na realnym zapotrzebowaniu demograficznym, pozwoli uniknąć ogromnych kosztów późniejszego nadrabiania ubytków w uzbrojeniu. Istotą działania samorządów gminnych powinno być działanie nastawione na stworzenie swoim mieszkańcom jak najwyższej jakości zamieszkania, a więc zapewnienie otwartych terenów zieleni, dostępu do wysokiej jakości przestrzeni publicznej oraz odpowiedniej obsługi usługami społecznymi.
[1] Instytut Rozwoju Miast w Krakowie Negatywne skutki chaotycznego rozpraszania zabudowy [link]
