Doradzamy i informujemy: Branża turystyczna do poprawki

Ewa Wierzbicka1

Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego, w którym był zarejestrowany Sky Club, musiał zabezpieczyć i sfinansować awaryjny powrót do Polski pechowych turystów z 10 krajów. Biuro turystyczne Sky Club organizujące podróże pod marką swoją i Triady jeszcze w 2011 r. obsłużyło 170 tys. klientów, a łączna wartość przychodów obu biur wyniosła 415 mln zł (samego Sky Club 179,6 mln zł).

Z danych Ministerstwa Sportu i Turystyki wynika, że nie są to odosobnione przypadki bankructw, od 1999 r. w branży tej upadło już ponad 45 biur podróży. Łącznie w sezonie letnim 2012 urzędy marszałkowskie sprowadziły do kraju ponad 7,1 tys. poszkodowanych turystów, a całkowity bezpośredni koszt tych operacji wyniósł ok. 7,5 mln zł. Podstawą sfinansowania poniesionych kosztów są środki z gwarancji ubezpieczeniowych lub bankowych, jakie posiadały biura podróży, które ogłosiły upadłość (łączna suma ich gwarancji wynosiła ponad 28 mln zł). Jednak według wstępnych szacunków Ministerstwa Sportu i Turystyki na pokrycie wszystkich roszczeń, w tym nie tylko kosztów sprowadzenia turystów, ale także wydatków na pokrycie innych roszczeń wobec touroperatorów, zabraknie z sum gwarancyjnych jeszcze – według wstępnych obliczeń – ok. 5,5 mln zł. Skąd zostanie pokryta różnica, ze środków samorządu terytorialnego czy z budżetu państwa? Na pewno w ostatecznym rozrachunku środki będą wyciągnięte z kieszeni podatnika. Zdaniem wiceminister sportu i turystyki Katarzyny Sobierajskiej, nie ma podstaw prawnych, aby z budżetu państwa uruchamiać środki na rzecz urzędów marszałkowskich, bowiem jeśli ich wydatki przekroczą sumy gwarancji, marszałkowie mogą wystąpić z roszczeniem w ramach postępowania upadłościowego.2 Takie podejście oznacza, że sektor rządowy umywa ręce w odniesieniu do rozwiązania tego problemu zarówno w aspekcie regulacyjnym, jak i finansowym.

Jakie są warunki prowadzenia działalności gospodarczej jako organizatora lub pośrednika turystycznego?

W 2010 r. usługi branży turystycznej w Polsce zakupiło 6,6 mln klientów, w 2011 r. tylko 5,5 mln.3 W 2011 r. w Polsce nastąpił znaczny spadek liczby turystów spędzających wakacje za granicą, co było przede wszystkim spowodowane pogorszeniem koniunktury gospodarczej oraz wzrostem bezrobocia. Dodatkowe koszty dla obsługujących turystykę firm spowodowały m. in. niepokoje społeczne i polityczne w krajach północnej Afryki, kryzys i strajki w Grecji, wahania kursów walut, wzrost cen paliw, bankructwo firmy lotniczej OLT Express obsługującej loty czarterowe, a także zmiany w regulacjach prawnych, które spowodowały konieczność wzrostu sum gwarancyjnych. W 2011 r. łączne obroty 10 największych biur podróży notowanych w rankingu „Wiadomości Turystycznych” Touroperatorzy 2012 przekroczyły 3,4 mld zł.

Biura turystyczne działają na niestabilnym rynku, biznes turystyczny ma charakter sezonowy i należy do trudnych, zwłaszcza przy perturbacjach politycznych w krajach, do których wysyłani są turyści. Rentowność branży jest niska i średnio za ubiegły rok wyniosła od 1,25 do 3 proc.4 O złej kondycji części podmiotów branży turystycznej świadczą informacje z Krajowego Rejestru Długów, w którym w końcu lipca 2012 r. zarejestrowanych było 388 podmiotów branży turystycznej, a kwota długów w pełni sezonu letniego wynosiła 8,6 mln zł.5 Zdaniem analityka z wywiadowni gospodarczej Dun & Bradstreet Poland nawet 40 proc. biur podróży znajduje się w złej kondycji finansowej, a 21 proc. w bardzo złej, co jednak nie oznacza, że muszą upaść.6 W 2012 r. mimo spadku realnych dochodów gospodarstw domowych nastąpił wzrost obrotów i cała branża turystyczna przypuszczalnie osiągnie wynik dodatni.

Biura turystyczne, zarówno organizatorzy turystyki, jak i pośrednicy działają na podstawie Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych, której ostatnia nowelizacja uwzględniająca dyrektywę UE 90/314/EWG była 17 września 2010 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 672, z późn. zm.). Do usług turystycznych zalicza się także usługi przewodnickie, hotelarskie, jak i wszystkie inne świadczone turystom lub odwiedzającym.7 Organizatorem turystyki jest przedsiębiorca organizujący imprezę turystyczną. Działalność gospodarcza w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.) i wymaga uzyskania wpisu w rejestrze organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. W listopadzie br. w tym rejestrze było zapisanych ponad 3,2 tys. podmiotów. To właśnie organizator turystyki ponosi odpowiedzialność wobec klienta za niewykonanie lub nienależyte wykonanie umowy o świadczenie usług turystycznych.

Minimalna wysokość sumy gwarancyjnej, do wysokości której ponosi odpowiedzialność ubezpieczyciel lub bank, wynika z kategorii usług turystycznych, do których zakwalifikowany jest dany touroperator lub pośrednik oraz od wysokości przychodów w roku poprzednim.8 Do najwyższej, pierwszej kategorii ryzyka należy świadczenie usług turystycznych na terytorium państw pozaeuropejskich niezależnie od środka transportu i na terytorium państw europejskich z wykorzystaniem transportu lotniczego typu czarter. Minimalna suma gwarancyjna w tej kategorii powinna wynosić od 12 do 20 proc. rocznych przychodów. Wysokość minimalnych sum gwarancyjnych wzrasta w każdej kategorii biznesu turystycznego, jeśli np. wyższa jest wysokość zaliczek, przedpłat na poczet wyjazdów i im dłuższy jest okres między wpłatą zaliczki a rozpoczęciem imprezy turystycznej.

Spełnienie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru organizatorów turystyki i pośredników, podlega kontroli przez urzędy marszałkowskie. Marszałek danego województwa, tak jak decyduje o wpisie do rejestru organizatorów turystyki i pośredników po spełnieniu określonych w ustawie warunków, tak może także wydać decyzję o zakazie wykonywania działalności i wykreśleniu z rejestru, jeśli stwierdzi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności.

Zadania nadzorczo-kontrolne wobec podmiotów branży turystycznej w imieniu marszałków sprawują departamenty sportu i turystyki urzędów marszałkowskich: 1) rozpatrują wnioski o wpis do rejestru i prowadzą rejestr organizatorów turystyki i pośredników, a także o wykreślenie z rejestru, 2) prowadzą nadzór nad touroperatorami i pośrednikami w zakresie posiadania i wysokości zabezpieczenia finansowego prowadzonej działalności, 3) prowadzą sprawy związane z wydawaniem dyspozycji wypłaty zaliczki na pokrycie kosztów powrotu klientów do kraju, występują na rzecz klientów w sprawach wypłaty środków z tytułu umów gwarancji lub ubezpieczenia.

Problemem jednak w gospodarce polskiej jest nieprzestrzeganie prawa przez część przedsiębiorców prowadzących działalność turystyczną i niedostosowanie wysokości zabezpieczeń w postaci gwarancji ubezpieczeniowej lub bankowej do wysokości faktycznego ryzyka działalności i realizowanych obrotów, a także prowadzenie działalności turystycznej przez część firm, które nie figurują w rejestrze organizatorów turystyki.

Kontrola touroperatorów ze strony organów samorządowych jest niewystarczająca, ponieważ znaczna część z nich nie ujawnia swoich sprawozdań finansowych. Nagminne są praktyki zaniżania przychodów z ostatniego roku przez organizatorów turystyki. Pobierane są od klientów wyższe zaliczki niż powinny wynikać z umów. Celowo wyrejestrowywane są biura turystyczne, aby za chwilę ponownie zarejestrować nowy podmiot w celu zaniżenia wysokości gwarancji. W takiej sytuacji, badając ryzyko danego touroperatora, urzędy marszałkowskie (jeżeli one nadal taką rolę powinny pełnić?) mogłyby brać pod uwagę: wielkość funduszy własnych netto, wynik z lat poprzednich, wartość zobowiązań oraz wartość sumy gwarancyjnej, co pozwoliłoby na określenie maksymalnej ekspozycji wobec klientów-turystów oraz operatorów hoteli i przewoźników.

Według informacji Euler Hermes, ubezpieczyciela działającego w ubezpieczeniach finansowych, biura podróży, nawet te największe, w większości nie składają sprawozdań finansowych w Krajowym Rejestrze Sądowym. Jeszcze w 2011 r. na 20 największych touroperatorów w Polsce sprawozdania za 2010 r. złożyło 84 proc. przebadanych firm, a w 2012 za rok poprzedni tylko 50 proc. największych biur podróży.9 Większość biur turystycznych należy do sektora MŚP i ustawa o rachunkowości zwalnia je z wielu obowiązków, w tym z badania i publikowania sprawozdań finansowych. Właściwie sytuację finansową operatorów turystyki najlepiej mogą sprawdzić, szacując ryzyko, ubezpieczyciele lub banki, przed wystawieniem gwarancji ubezpieczeniowej lub bankowej.

Nadzór ze strony instytucji zajmujących się turystyką a propozycja stworzenia Turystycznego Funduszu Gwarancyjnego

W Polsce funkcjonuje wiele instytucji państwowych zatrudniających setki ludzi, takich jak: Polska Agencja Rozwoju Turystyki, Polska Agencja Promocji Turystyki, a także Ministerstwo Sportu i Turystyki, które jednak nie mają uprawnień kontrolnych ani nadzorczych wobec biur podróży, a także nie ponoszą odpowiedzialności za sytuację przedsiębiorstw tej branży będących de facto instytucjami zaufania publicznego. Według obecnych rozwiązań prawnych nadzór sprawują urzędy marszałkowskie poszczególnych województw. Jest to kolejny przykład spychania odpowiedzialności na samorząd, (podrzucanie kukułczego jaja), a to powinien być obowiązek państwa. Działają także organizacje samorządu gospodarczego przemysłu turystycznego, reprezentujące interesy firm świadczących usługi turystyczne w tym: Polska Izba Turystyki, Izba Turystyki RP, Ogólnopolskie Stowarzyszenie Agentów Turystyki i Polska Izba Turystyki Młodzieżowej. Każda z izb ma swoje regionalne przedstawicielstwa.

Czynnikiem sprzyjającym upadłościom touroperatorów, poza oszustwami i działaniem na szkodę firmy, mogą być niedostateczne kwalifikacje i błędy w zarządzaniu, a także brak planowania kosztów w dłuższym okresie, uwzględniającego zmiany kursu walut, wahania cen paliw itp. Niebezpieczna dla wielu firm branży turystycznej jest również ostra konkurencja cenowa. Dopiero po upadłości dziesiątego w 2012 r. z kolei biura podróży NIK ogłosił, że skontroluje zasadność przyznawania koncesji na prowadzenie działalności turystycznej. A ile było przypadków, że biuro powstałe w styczniu danego roku bankrutuje w pełni sezonu w lipcu. Połowa z upadłych biur podróży działała na rynku krócej niż 2,5 roku.

Rolą izb turystycznych jest wprowadzanie norm etyki biznesu usług turystycznych. Przy wydawaniu koncesji powinny być stawiane wymagania: właściciel wykaże się doświadczeniem lub przygotowaniem do prowadzenia biznesu w tej dziedzinie lub najpierw działalność na rynku krajowym, potem zagranicznym itp. Organizatorzy turystyki to instytucje zaufania publicznego, którym zawierzyły miliony klientów, a jednocześnie występuje asymetria wiedzy o tym rynku między klientem a touroperatorem (sytuacja jest zbliżona do relacji klient banku-depozytariusz a przedsiębiorstwo bankowe). Niezbędna jest adekwatność kapitałów biura turystycznego oraz wysokości sum gwarancyjnych do skali ryzyka. Ważne są fundusze własne netto i uzyskana gwarancja, ale nie liczona do przychodów z przeszłości tylko do planowanych przychodów i przewidywanej ekspozycji ryzyka.

Przykładowo duże spółki obsługujące wiele tysięcy turystów rocznie powinny wykazać się odpowiednim poziomem funduszy własnych, aby przy upadłości klienci oraz podatnicy nie ponosili skutków nieudolności prowadzenia biznesu lub celowych działań na szkodę klientów.

Minister sportu i turystyki proponuje utworzenie Turystycznego Funduszu Gwarancyjnego na wzór BFG lub UFG funkcjonujących w sektorze finansowym. Szczegóły utworzenia funduszu mają być doprecyzowane. Przygotowywane są także zmiany w Rozporządzeniu Ministra Finansów z 16 grudnia 2010 r. na rzecz zwiększenia minimalnej wysokości sumy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej. Muszą być uszczegółowione warunki utworzenia tego funduszu. Należy się spodziewać, że koszty składek na fundusz oraz koszty wyższych sum gwarancji biura podróży przerzucą na klientów w formie wyższej ceny usług turystycznych.

Jak wynika z analizy rynku turystycznego dalsze podnoszenie wysokości sum gwarancyjnych nie jest dobrym rozwiązaniem, ponieważ spowoduje kolejne bankructwa i szczególnie obciąży duże biura podróży o największych obrotach. Powinny być skontrolowane i weryfikowane wymagania, w tym także asekuracji przez gwarancje zwłaszcza nowych touroperatorów rozpoczynających działalność. Dodatkowo klienci biur podróży, nauczeni doświadczeniem sezonu letniego, niechętnie rezerwują usługi na sezon z dużym wyprzedzeniem, 78 proc. kupuje wycieczki nie wcześniej niż dwa tygodnie przed imprezą, z czego 52 proc. płaci na tydzień przed wylotem10, co bardzo utrudnia biurom podróży sfinansowanie kolejnych sezonów.

Niezbędne zmiany

Przedstawiciele urzędów marszałkowskich słusznie postulują wprowadzenie zmian w prawie na rzecz zwiększenia uprawnień samego urzędu, żeby miał wgląd w dokumenty finansowe spółki, której roszczenia klientów poszkodowanych przez nią zabezpiecza.

Do rozważenia jest też zmiana dalej idąca, a więc przeniesienie odpowiedzialności za nadzór nad organizatorami turystyki i pośrednikami do urzędów wojewódzkich i Ministerstwa Sportu i Turystyki. Konieczne jest powołanie w strukturze ministerstwa departamentu nadzoru nad organizatorami turystyki działającego na zasadach zbliżonych do dawnego Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego z wojewódzkimi sekcjami w ramach struktur urzędów wojewódzkich. Zadaniem byłoby także weryfikowanie tych operatorów usług turystycznych, którzy siedzibę mieli bądź mają poza Polską. Taka propozycja nie jest zamachem na samorządność, bo urzędy marszałkowskie są organami samorządu terytorialnego i nie mogą ponosić odpowiedzialności za działalność instytucji de facto zaufania publicznego. Obecne rozwiązania w Polsce wyglądają tak, jakby przenieść obowiązki w zakresie nadzoru finansowego nad instytucjami finansowymi w gestię urzędów marszałkowskich, argumentując, że siedziby tych instytucji są na terenie poszczególnych województw. Zadaniem organów państwa jest zapewnianie bezpieczeństwa ekonomicznego obywateli zarówno w zakresie depozytów bankowych, usług ubezpieczeniowych, jak też w zakresie innych usług – także turystycznych, w ramach których miliony obywateli powierzają miliardy złotych instytucjom w sytuacji asymetrii pozycji rynkowej i dostępu do informacji. Jeżeli uznajemy konieczność nadzoru nad operatorami usług telekomunikacyjnych, usług w zakresie prądu i gazu, bo argumentacja takich rozwiązań oparta jest na zapewnieniu bezpieczeństwa i standardów usług dla milionów gospodarstw domowych, to tym bardziej w sytuacji gdy turystyka zagraniczna jest usługą dla milionów obywateli, ale obarczona asymetrycznym ryzykiem, to państwo nie może uchylać się od skutecznego uregulowania tego obszaru działalności ekonomicznej. Tym bardziej że dyrektywa unijna nakazuje zabezpieczenie klientów biur podróży w zakresie ich roszczeń finansowych wobec touroperatorów11. Postawienie ostrzejszych wymogów nadzorczych i ich sformalizowanie, w tym wymogów kapitałowych zwłaszcza wobec organizatorów turystyki wyeliminuje z rynku słabsze firmy i przyspieszy procesy fuzji i przejęć z korzyścią dla branży i dla turystów. Pozostaną na nim duże i średnie firmy organizatorów turystyki, a mniejsze zajmą się pośrednictwem, czyli usługami agencyjnymi i brokerskimi na rzecz klientów.

Przypisy

1. Autorka jest pracownikiem Katedry Zarządzania Finansami Przedsiębiorstwa w SGH w Warszawie.
2. Wypowiedź Katarzyny Sobierajskiej przytoczona w M. Dygas W lipcu i sierpniu br. ogłosiło upadłość 10 mniej lub bardziej renomowanych biur podróży. Ministerstwo i ubezpieczyciele mają pomysły, jak uchronić turystów przed tarapatami wynikającymi z bankructw touroperatorów. „Gazeta Bankowa” 2012 nr 11/1139, s 52.
3. Sky Club nie będzie ostatni. Może upaść więcej biur podróży, http://manager.maney.pl/news/artykul/.
4. A. Woźniak, Turystów coraz więcej biur podróży też, http://www.rp.pl/artyku//924394.html?print=tak&p=0.
5. KRD: w branży turystycznej nie dzieje się dobrze, http://www.bankier.pl/wiadomości/print.html?article-id-2610312.
6. Problemy biur podróży. Turyści z Polski nie mogą wrócić do kraju, http://wczasy.maney.pl/wiadomości/artykul/problemy;biur;podrozy;turysci;z;polski;n.
7. Organizatorem turystyki jest przedsiębiorca organizujący imprezę turystyczną, natomiast pośrednikiem turystycznym jest przedsiębiorca, który na zlecenie klienta i w jego imieniu zawiera umowę z organizatorem turystyki lub innym usługodawcą, np. hotelarzem czy przewoźnikiem. Pośrednik nie ponosi odpowiedzialności za jakość wykonanej usługi przez wymienionych przedsiębiorców, a więc jego odpowiedzialność jest ograniczona.
8. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2010 r.
9. Euler Hermes, Gorące lato w polskich biurach podróży, www.eulerhermes.pl, Warszawa 29.08.2012.
10. A. Woźniak, Udany koniec lata w biurach podróży, „Rzeczpospolita” z 18 października 2012, s B4.
11. M. Grodkowski, Ministerstwo Sportu i Turystyki dezinformuje, Turystykarp.pl, 11.11. 2012.

..