Czy miasta będą rządzić światem. Samorząd przyszłości – debata ekspercka

– Zaproponowaliśmy temat debaty „Czy miasta będą rządzić światem. Samorząd przyszłości” – stwierdził rozpoczynając panel Maciej Małek. – Tym, co nas zainspirowało do takiego postawienia tematu, jest książka autorstwa Benjamina Barbera. Autor postawił wprawdzie w tytule nieco inną tezę: – „Gdyby burmistrzowie rządzili światem” – (…) ale równocześnie (…): „dysfunkcyjne kraje, rozkwitające miasta”. Zapyta ktoś, jak to się ma – i czy w ogóle się ma do naszych realiów. Jeśli weźmiemy pod uwagę, że dzisiaj większość naszych potrzeb zaspokajamy w ramach municipium, w ramach społeczności – to wydaje się, ze coś jest na rzeczy. Jeżeli mówimy o postulacie decentralizacji państwa – a tak się przecież dzieje – to niewątpliwie teza wydaje się uzasadniona. Po trzecie wreszcie: te wszystkie zadania, które realizujemy w naszych komunalnych społecznościach wymagają pewnego podstawowego warunku – i tu zacytuję Napoleona, który twierdził, ze do wygrania wojny trzeba pieniędzy, pieniędzy  i jeszcze raz pieniędzy. (…) Nowe sformułowanie i nowe definiowanie sposobu finansowania będzie tym, co w istocie stanowi klucz do odpowiedzi na pytanie, które postawiliśmy jako temat wywoławczy tej debaty.

Lesław Fijał wyraził pogląd, że podstawowym problemem jest przenoszenie problemów budżetowych państwa ze szczebla centralnego na samorządy:

– (…) główny wątek polega na tym: my w pewne pojęcia utrwalone w nauce o finansach publicznych, w prawie, wkładamy zupełnie inne treści. Zauważmy, że u nas proces który nazywa się „decentralizacją finansów publicznych” w istocie rzeczy dotyczy tylko jednego: wynikowego elementu finansów publicznych – a mianowicie decentralizacji deficytu budżetowego państwa na szczeblach samorządu. Tylko czy to faktycznie jest decentralizacja finansów publicznych? Ja to pojęcie rozumiem nieco inaczej. Decentralizacja finansów publicznych to nawet nie jest przekazywanie określonych kwot na szczebel niżej. Dla mnie decentralizacja finansów publicznych – to usamodzielnianie tego, na rzecz kogo decentralizuję dochody w zakresie źródeł ich pozyskiwania.

Fot. Marzena Stokłosa

Zdaniem Skarbnika Miasta Krakowa, należy dążyć do tego, by kandydatami w wyborach – zarówno na szczeblu samorządowym, jak i centralnym – zostawały wyłącznie osoby o potwierdzonych kompetencjach:

– Wydaje się, ze dorośliśmy do tego, aby pod określonymi pojęciami rozumieć określone treści, utrwalone historycznie. Wydaje mi się, ze samorząd (…) – jeśli się zgodzić, że jest upolityczniony – to w moim przekonaniu w ordynacji wyborczej powinno się wprowadzić jeden zapis: kandydatem na posła, radnego, wójta, burmistrza lub prezydenta powinna być osoba, która uzyskała certyfikat PKW w zakresie znajomości prawa jednostki, do której kandyduje. To by doskonale ułatwiało komunikację wewnątrz tego organizmu jakim jest państwo – i jakim jest samorząd. (…) Jeśli dyskutujemy z kimś na temat samorządu, to miejmy partnera który chce nas zrozumieć. Do tej pory – proszę mi wybaczyć – rzadko spotykałem się z osobami, które nas rozumiały. Zawsze interesy rządu były stawiane na pierwszym miejscu.

Przykładem takiego jednostronnego podejścia ze strony administracji publicznej jest chociażby kwestia tzw. janosikowego. – Im bogatsza gmina, tym wyższe janosikowe płaci- i tym mniej może zaciągnąć długu, ponieważ nadwyżka operacyjna jest mniejsza. – twierdzi Lesław Fijał.

Skarbnik Miasta Krakowa uważa również, że nadmiernie nagłaśniany jest dług mieszkańców gmin samorządów. Tymczasem według przeprowadzonych przez niego obliczeń, wartość długu skarbu państwa to około 21 tysięcy 178 złotych na obywatela. Tymczasem w przypadku samorządów średni dług samorządów względem mieszkańców wynosi średnio 1723 zł, a w konkretnym przypadku Krakowa –  w okresie, kiedy z budżetu miasta dokonano wydatków na poziomie 6,8 mln złotych- dług ten wyniósł 2602 złote.

– Czy jest argument za tym, żeby samorządy rządziły światem, czy też pozwólmy, żeby świat swoimi rozchwianymi zasadami rządził samorządami? – zakończył swoje wystąpienie Lesław Fijał.

– Większość tego niedoboru o którym Pan wspomniał jest generowana systemowo. Pomimo tego, że w Polskiej konstytucji zapisano, że samorządy dostają środki odpowiednie do realizowanych zadań, to kwestia rozbija się właśnie o wyraz „odpowiednie” – zaznaczył Maciej Małek, udzielając głosu Agacie Dąmbskiej, ekspertowi think-tanku Forum Od-nowa. Organizacja ta w listopadzie ubiegłego roku  przygotowała Raport „Samorząd 3.0”, prezentujący wizję optymalnych wspólnot lokalnych.  – Co należy czynić, żeby tego zadłużenia unikać? – zapytał moderator.

– Od roku 1990 do dzisiaj samorząd, który jest głównym usługodawcą, który powinien być najbardziej nierozerwalnie związany z mieszkańcami, zaczął oddalać się od mieszkańców i bardzo zatracił swoją samodzielność. Za decentralizacją dekretowaną ustawowo nie poszła w żaden sposób decentralizacja finansowa – podkreśliła Agata Dąmbska, wskazując jednocześnie, że problemów związanych z budżetem JST nie należy szukać wyłącznie po stronie kosztowej:

– Naszym jednym z koronnych postulatów jest zajęcie się stroną dochodową samorządu. Żeby nie myśleć ciągle nad jego wydatkami, ale zastanowić się, skąd samorząd ma czerpać źródła finansowe do realizacji zadań publicznych – stwierdziła Dąmbska.

Obecny system finansowania JST w Polsce jest silnie redystrybucyjny; samorządy mają jedynie około 14 proc. własnych przychodów. Tymczasem na przykład w Skandynawii samorząd, jako główny usługodawca, otrzymuje podatek lokalny. Jak doświadczenia z innych państw przenieść nad Wisłę i Odrę?

– Nasza propozycja jest taka, żeby cały podatek dochodowy od osób fizycznych z progu 18 proc. szedł na samorząd – uniknęłoby się kolosalnej redystrybucji. Również w przypadku tych, którzy płacą podatek dochodowy od osób fizycznych według stawki 32 proc. do budżetu państwa trafiałaby tylko nadwyżka. Analogiczna zasada powinna dotyczyć podatku liniowego, płaconego przez wielu indywidualnych przedsiębiorców. Samorząd finansowany byłby wówczas większością dochodów z PIT – uważa ekspert Forum Od-nowa.

Dodatkowym problemem jest fakt, iż rolnicy wciąż pozostają całkowicie poza systemem podatkowym. Agata Dąmbska potwierdza, że objęcie tej grupy PIT-em może być problematyczne z powodów czysto politycznych, jednak uważa, że przed tym rozwiązaniem w dalszej perspektywie nie ma ucieczki.  Przede wszystkim jednak, wprowadzenie lokalnego PIT-u zlikwiduje  konieczność redystrybucji. – Janosikowe jest wynikiem źle skonstruowanego systemu finansowania samorządów. (…) – Są samorządy (beneficjenci janosikowego – przyp.red.), które na skutek źle zbudowanego systemu wyrównawczego są bogatsze niż płatnicy – podkreśla ekspert Forum Od-nowa.

Fot. Marzena Stokłosa

Inny problem to brak samodzielności organizacyjnej samorządów: – Gdyby samodzielność organizacyjna była wprowadzona realnie, samorząd mógłby lepiej dysponować tymi środkami które ma – dzisiaj pod kontrola samorządów jest 59 tysięcy jednostek, i każda musi zatrudnić głównego księgowego i kierownika – zaznacza Agata Dąmbska.

Dr Zbigniew R. Wierzbicki twierdzi, że główną przyczyną problemów polskich samorządów są nieukończone reformy: – Jeżeli się powiedziało A,B oraz C w reformie samorządowej to pojawiają się pewne konsekwencje tego.

Przykładem takiej niekonsekwencji może być utrzymywanie urzędu wojewody, zdaniem panelisty  – wprowadzonego tylko przejściowo. – Jaki jest sens merytoryczny utrzymywania urzędu wojewody w Polsce? Zdublowanie instytucji urzędów marszałkowskich i urzędów wojewódzkich (…) to rozwiązanie irracjonalne i anachroniczne.

Systemowej zmiany wymagają również mechanizmy  kontroli i nadzoru. Powinniśmy opierać się w większym stopniu na kontroli doradczej – ex ante a nie represyjnej- ex post. – NIK jest forpocztą w tej dziedzinie- stwierdził Zbigniew R. Wierzbicki, nawiązując wyraźnie do porannego wystąpienia Prezesa NIK Krzysztofa Kwiatkowskiego.

I wreszcie – system finansowania samorządów. Podobnie jak poprzedniczka, również Wierzbicki stwierdził, że skala redystrybucji dochodu przez budżet jest olbrzymia. – W badaniu Oxfordu Polska należy (pod tym względem – przyp.red) do krajów totalitarnych – stwierdził Wierzbicki.

Fot. Marzena Stokłosa

Zdaniem eksperta, Polska buduje się na nowo bynajmniej nie poprzez – w jego opinii fatalnie zarządzane – inwestycje centralne. – Większość z nich z punktu widzenia chociażby project management woła o pomstę do nieba- twierdzi, zaznaczając równocześnie, że również od samorządów mieszkańcy powinni egzekwować jakość świadczonych usług publicznych:

– Samorządy przekształcają się w korporacje. Udziałowcami są płatnicy podatków lokalnych (…) Wymagamy od wójta, burmistrza, prezydenta, marszałka takich kompetencji jak od prezesa korporacji.

– Przegramy historyczną szansę jako kraj, jeśli nie będzie to pełna reforma samorządowa – podkreślił z całą stanowczością Wierzbicki.

Postulat dokończenia reformy jest całkiem słuszny, jednak – zdaniem moderatora – należy doprecyzować, w jakim kierunku i co równie ważne – w jaki sposób przeprowadzone będą owe zmiany. – W odniesieniu do 25 lat transformacji tym co jest emanacją społeczeństwa obywatelskiego jest samorząd. Takie zmiany nie mogą być inaugurowane odgórnie – podkreślił Maciej Małek, zaznaczając że jednym z postulatów powinno stać się rozbudzanie wśród samorządów skłonności do oszczędzania – niezbędnej w sytuacji, gdy po 2020 roku skończą się obfite środki z funduszy spójności.

– Nie sprowadzajmy sprawy samorządu jedynie do kwestii finansowych – podkreślił Prezes Związku Banków Polskich Krzysztof Pietraszkiewicz. – Nie wolno abstrahować od tego, że jesteśmy krajem stosunkowo ubogim. Łatwo jest podejmować tym co mają ogromne rezerwy, których fundamenty ekonomiczne są znacznie lepsze.

Co decyduje o rozwoju? Zdaniem Prezesa ZBP, mechaniczne przenoszenie reguł obowiązujących w korporacjach się nie sprawdza. Problemem jest również brak zorganizowanego systemu analiz, niezbędnych do zarządzania kompleksowego. Przy braku takiego ośrodka, nawet doskonale rozwiązania w poszczególnych dziedzinach nie są gwarancją sukcesu w skali makro: – Suma bardzo dobrych projektów nie musi składać się na dobrą całość- stwierdził Prezes ZBP, zaznaczając, ze sektor bankowy już od dłuższego czasu postuluje, aby w PL powstał takowy ośrodek analiz i studiów strategicznych. – (…)żeby każdy premier, który przychodzi mógł liczyć na raport takiego ośrodka – zaznaczył Prezes Pietraszkiewicz.

Fot. Marzena Stokłosa

Zdaniem Prezesa ZBP w samorządach, szczególnie miejskich, jest olbrzymie zaplecze intelektualne – należą do niego choćby pracownicy naukowi wyższych uczelni, funkcjonujących na terenie poszczególnych miast. Niestety, wielu zaniedbań i opóźnień samorządy nie mogą zrzucić ani na władze szczebla centralnego, ani na niezakończone reformy strukturalne. Prezes ZBP wskazał przykłady działań, za których niewykonanie odpowiadają zarządy JST.

– Dlaczego nam się nie udało porozumieć w ramach planowania przestrzennego? Dlaczego samorządy nie porozumiały się z rządem w sprawie gospodarki elektronicznej? (…) Jak to jest że banki w tym samym okresie wprowadziły jednolite standardy w zakresie gospodarki elektronicznej?

W opinii Prezesa Pietraszkiewicza, bez pełnego zaangażowania władz lokalnych nie będzie można mówić o rozwoju w pełnym tego słowa rozumieniu.  – Będzie tu i ówdzie pożytek – ale nie osiągniemy tego co można by przy pełnym zaangażowaniu. (…)Jeśli upominamy się o większą samodzielność finansową – to upominajmy się również o lepsze partnerstwo finansowe- zakończył swą wypowiedź Krzysztof Pietraszkiewicz.

– W jakiej przestrzeni banki i samorządy mogą poszukać efektywniejszych form współpracy? – takie pytanie postawił moderator debaty, jako przykład podając  doświadczenia niemieckie. – Za naszą zachodnią granicą dopracowano się modelu, gdzie każda JST ma przypisany bank lokalny i pewne zadania są zadekretowane; ten bank spełnia określoną misje, zachowując rygory właściwe dla racjonalnej gospodarki finansami. Czy na przykład Kraków nie mógłby realizować swobodnie swoich projektów gdyby miał swobodę doboru partnera?

Lesław Fijał przypomniał, że Kraków dwukrotnie próbował tworzyć bank komunalny. Krakowski Bank Hipoteczny, który nawet otrzymał już zezwolenie na prowadzenie działalności, nie rozpoczął jej.  Przyczyną było wycofanie się banków- partnerów tego projektu. Obecnie Kraków korzysta ze skonsolidowanej oferty bankowej – i tu proces współpracy przebiega sprawnie.

Wiele problemów współczesnych samorządów bierze się z nieprzewidywalności oceny ich działań ze strony Regionalnych Izb Obrachunkowych. Każda z regionalnych izb ma własną linię interpretacyjną. – Jak to działa w Szwecji? – z takim pytaniem Maciej Małek, zwrócil się do Agaty Dąmbskiej.

– W Szwecji nie ma czegoś takiego jak RIO (…) W Skandynawii jest transparentność – funkcjonują portale usług samorządowych. Tam można obejrzeć dane zadanie, jego cel, efekty i źródła finansowania oraz koszty. Dotyczy to również przepływu zatrudnienia w urzędach – twierdzi ekspert Forum Od-nowa. Jej zdaniem, radni powinni zostać włączeni w bieżące zarządzanie wspólnotą. Nie zrobi się tego inaczej niż poprzez fakt, żeby wójt/burmistrz/prezydent stanął na czele rady.

W Wielkiej Brytanii nie ma ucieczki w budżety partycypacyjne, podstawą są budżety zadaniowe – twierdzi Wierzbicki. – To jest przestrzeń społeczna, do której mieszkańcy mają wstęp.

Zdaniem panelisty, RIO jest zabytkiem epoki przejściowej. W krajach „starej” Unii samorządy podlegają audytowi dokonywanemu przez firmy zewnętrzne – paradoksem jest fakt, iż duża część polskich firm audytorskich i z branży PM działa za granicą, dla tamtejszych samorządów.

– Chciałbym przestrzec, żeby tak łatwo nie porównywać 38 milionowego kraju z państwami mającymi kilka mln ludności – podkreślił Prezes ZBP Krzysztof Pietraszkiewicz, zwracając równocześnie uwagę na inny aspekt. Samorządność w Polsce liczy sobie dopiero 25 lat – tymczasem w krajach „starej” Unii jest to z reguły kilkudziesięcio- lub nawet ponad stuletnia tradycja.

Przykładem dla polskich społeczności lokalnych może być stosunek Niemców do bankowości spółdzielczej: tam nawet pracownicy banków komercyjnych nierzadko są członkami banków spółdzielczych.

– Te banki odpowiadają za budowę pomyślności lokalnych spółdzielczości. (…) Co się stało w Niemczech po upadku Lehman Brothers? Przyrost funduszy w bankach lokalnych to był 80 razy większy niż w latach minionych – podsumował Krzysztof Pietraszkiewicz, proponując jednocześnie, by podczas przyszłorocznego forum zarówno przedstawiciele samorządów, jak i sektora finansowego zaprezentowali własne propozycje zmian i rozwiązań dla najbardziej palących problemów polskiej samorządności.

Na koniec debaty głos z sali zabrał Michał Skałecki, Wójt Gminy Lubiewo w województwie kujawsko-pomorskim. – Chciałbym na początku podziękować Panu Prezesowi Krzysztofowi Pietraszkiewiczowi, że możemy tu być, i wysłuchać, podzielić się informacjami – stwierdził na początku swego wystąpienia Michał Skałecki, po czym nawiązał do zagadnień poruszanych podczas debaty. Jego wypowiedzi dotyczące takich kwestii jak obowiązki gminy w zakresie tworzenia odrębnych instytucji do realizacji poszczególnych zadań publicznych czy postrzegania urzędów wojewódzkich przez samorządy stanowiły potwierdzenie tez wysuwanych przez panelistów podczas debaty.

– Myślę, że nastąpiła likwidacja największego pracodawcy jakim są samorządy gmin. My jako samorządy nie możemy zatrudniać i rozwijać aktywności zawodowej – stwierdził wójt Lubiewa.

Karol Jerzy Mórawski