Bankowość i Finanse | UKRAINA | „Panowie, skoro mamy wojnę…”

Maria Dunin-Wąsowicz
doktor nauk politycznych, specjalizuje się w dziedzinie finansów międzynarodowych

Tamta wojna, toczona z dala od wielkich miast pełnych ludzi, trwała 10 tygodni. Ukraina z rosyjską inwazją zmaga się od 24 lutego br. Wołodymyr Zełenski, jak niegdyś Thatcher, żarliwie przekonuje świat, że jego kraj musi wojnę z Rosją wygrać. Czy prezydent Ukrainy musiałby błagać państwa na świecie o zdecydowane zwiększenie pomocy wojskowej, gdyby dzisiaj u steru takich potężnych państw, jak Niemcy, Francja czy Hiszpania stały postaci miary Margaret Thatcher (pomimo jej licznych wad)? Skomplikowane pytanie? Zatem zadajmy inne. Czy skoordynowane działania USA i UE w sprawie sankcji ekonomicznych – przedstawione przez prezydenta USA Joe Bidena m.in. w Warszawie 27 marca jako efektywna metoda walki z reżimem Putina – sprawią, że Rosja wycofa się z Ukrainy? Wielu ekspertów, choć nie wszyscy, nie kryje sceptycyzmu wobec tego stanowiska.

Jakie są przyczyny ich dystansu? Wbrew pozorom odpowiedź nie jest jednoznaczna. Również dlatego, że sankcje, sprawiające określone problemy agresorowi, są jednocześnie kosztowne dla państwa decydującego się je stosować.

Sankcje, czyli wykluczenie

Współcześnie sankcje najczęściej definiuje się jako formę działań zapobiegawczych pozwalających państwu/grupie państw wdrożyć stosowny środek represyjny wobec kraju, który wywołał wojnę, czy generalnie inicjuje szereg zachowań zagrażających suwerenności państwa przezeń zagrożonego. To krótkie sformułowanie nie wyjaśnia przesłanek oraz istoty ich stosowania w systemie międzynarodowym. Jednym z pierwszych polityków domagających się stosowania sankcji wobec państwa, które wszczyna wojnę był prezydent USA Woodrow Wilson. To właśnie on w początkach 1919 r. twierdził, że dzięki sankcjom „bojkotowany naród będzie zmuszony do rychłego poddania się”.

Prawne unormowanie możliwości stosowania sankcji zostało ujęte w pakcie o Lidze Narodów. W art. XVI stwierdza się, że „Jeżeli jeden z członków Ligi ucieka się do wojny…, (inni) zobowiązują się zerwać z nim natychmiast wszystkie stosunki handlowe i finansowe, zakazać wszelkich stosunków między swymi obywatelami a obywatelami państwa, które złamało Pakt, wreszcie przerwać porozumiewanie się w sprawach finansowych, handlowych czy osobistych między obywatelami tego państwa a obywatelami innych państw, należących lub nie należących do Ligi…” (28 czerwca 1919 r.).

Pakt Brianda-Kellogga, ratyfikowany 13 lutego 1929 r., był kolejnym aktem międzynarodowym przewidującym sankcje Ligii Narodów w reakcji na napaść zbrojną (art. 1). Oba pakty dały prawo do stosowania sankcji wobec agresora, lecz nie wskazały procedur ich wprowadzania. Odmienne podejście zastosowano w art. 41 Karty Narodów Zjednoczonych. Wskazuje on, jakiego typu środki sankcyjne może zastosować Rada Bezpieczeństwa, o ile uzna, że pojawiły się okoliczności uzasadniające ich wprowadzenie (Charron, 2011). Generalnie, składają się na nie działania prowadzące do częściowego lub całkowitego zerwania relacji gospodarczych oraz zawieszenie relacji dyplomatycznych. Na podstawie tego artykułu Rada może także zdecydować o utworzeniu specjalnych trybunałów ds. zbrodni czy funduszy reparacyjnych.

Chociaż sposób stosowania sankcji zmienił się na przestrzeni wieku, to we wszystkich przypadkach nie były one rozumiane jako norma karna, lecz metoda eliminacji agresora z sieci pokojowej solidarności i współpracy między państwami (Robert Putnam, 1993). Współcześnie podstawą stosowania sankcji – w szczególności sankcji ekonomicznych – jest podejście wzięte z teorii publicznego wyboru, które przyjmuje, że są one kierowane wobec określonych grup społecznych i oddziałują negatywnie na ich specyficzne interesy. W rezultacie, kryterium oceny zakresu oddziaływania sankcji nie jest ich skuteczność jako taka, ale stopień zablokowania możliwości realizacji określonych interesów w państwie agresora.

Wyróżnia się trzy główne kategorie sankcji. Mogą one być efektem:

1. egzekucji prawa zawartego w traktatach,
2. prawa o tworzeniu i funkcjonowaniu organizacji lub instytucji międzynarodowych umożliwiającego pozbawienie agresora członkostwa w tych organizacjach,
3. skutkiem decyzji jednostronnych umożliwiających stosowanie środków przymusu przez jedno lub wiele państw wobec agresora (Abram Chayes i in., 1998).

Każda kategoria sankcji może mieć wymiar polityczny – w tym militarny – bądź ekonomiczny. Sankcje wojskowe stosuje się istotnie rzadziej ze względu na brak akceptacji działań militarnych generalnie, chociaż uznaje się prawo do konieczności ich stosowania (Robert Kwiecień, Jerzy Kranz, Jerzy Zajadło, Stanisław Koziej, Robert Kupiecki, Katarzyna Żukrowska, 2009). O zastosowaniu sankcji wojskowych może zdecydować Rada Bezpieczeństwa we współpracy z państwami członkowskimi na podstawie art. 43-47 paktu ONZ. Praktyką z wyboru, z myślą o wygaszaniu konfliktu zbrojnego, jest wariantowe stosowanie sankcji ekonomicznych, które począwszy od lat 90. XX w. stosuje się coraz częściej. Czasami nazywa się je sankcjami inteligentnymi. Czy zasługują na to określenie?

Sankcje ekonomiczne

Sankcje ekonomiczne zasadniczo oznaczają wdrożenie decyzji, które mają prowadzić do redukcji lub zawieszenia handlu z państwem im podlegającym. Mogą to być decyzje o zastosowaniu bojkotu lub embarga. Bojkot powoduje redukcję bądź nawet zawieszenie transakcji kupna (import) towarów i usług w relacjach z państwem-agresorem, podczas gdy decyzja o embargu zakazuje wykonywania dostaw (eksport) określonych towarów i usług do tego państwa. Można przyjąć, że bojkot i embargo są odpowiednikiem 100-procentowych ceł. Zakres sankcji ekonomicznych może być różny: od stosowania pojedynczych decyzji w ramach różnych dziedzin lub sektorów gospodarczych (sankcje częściowe) po całkowitą izolację gospodarczą i handlową napastniczego państwa (bojkot i embargo jednocześnie).

...