Bankowość i Finanse | Regulacje | Nadmiar regulacji prokonsumenckich przynosi efekt odwrotny od zamierzonego

Ostatnie miesiące przyniosły objęcie pełnym nadzorem sektora pożyczek, a także uregulowanie funkcjonowania lombardów. Czy niezbędne jest dalsze podnoszenie poprzeczki na rynku finansowym?

– Takie działania wpisują się w szerszy kontekst poszerzania zakresu ochrony pewnych grup uczestników rynku, ze szczególnym uwzględnieniem klientów indywidualnych. Nie zawsze są one odpowiedzią na rzeczywiste potrzeby konsumentów, często mamy do czynienia z tendencją wychodzenia naprzeciw nie do końca uzasadnionym oczekiwaniom, popularnym nie tylko w Polsce, by każda zmiana przepisów zwiększała poziom uprzywilejowania kolejnych grup klientów. Pojawia się pytanie, na ile ten trend jest uzasadniony i do jakiego poziomu ochrony dążymy? Do pewnego momentu można mówić o wyrównywaniu asymetrii między uczestnikami rynku, czy zwiększaniu przejrzystości działania sektora finansowego, co przekłada się na większą przewidywalność i bezpieczeństwo obrotu gospodarczego. Można wskazać szereg instrumentów ochrony konsumenta, które jeszcze dwadzieścia lat temu traktowano jako przywileje, a dziś są oczywistym i bezdyskusyjnym elementem ładu prawnego, nawet dla profesjonalnych uczestników obrotu gospodarczego.

Rzecz w tym, że istnieje trudna do uchwycenia acz istotna granica, po przekroczeniu której tworzenie kolejnych wyjątków od ogólnych zasad dla konsumentów utrudnia funkcjonowanie nie tylko rynku finansowego, ale i całej gospodarki. Paradoksalnie cierpi na tym również konsument, dodajmy: solidny i uczciwy konsument, który musi liczyć się ze wzrostem cen usług finansowych czy utrudnionym dostępem do określonych produktów. To także skutek nadużywania przywilejów przez nierzetelnych klientów, wykorzystujących prawo instrumentalne np. po to, by spróbować uwolnić się od wiążącej obie strony umowy. Niełatwo ocenić, gdzie powinna przebiegać granica pomiędzy zwiększeniem przejrzystości rynku i zagwarantowaniem klientom ­indywidualnym ­należytej ochrony a nadmiernym regulowaniem rynku. Trudno zresztą wskazać uniwersalne odniesienie, dlatego twórcy regulacji każdorazowo powinni przeanalizować, na ile są one proporcjonalną ingerencją w funkcjonowanie rynku, do czego zresztą zobowiązuje ich zarówno polska ustawa zasadnicza, jak i prawo europejskie.

Czy zatem można jakoś to uporządkować?

– Na pewno należy podjąć w tym kierunku dyskusję. Sektor bankowy wyraźnie i od długiego czasu podnosi argumenty dotyczące kierunku orzecznictwa sądowego, jak i organów administracji w zakresie niedozwolonych postanowień umownych. Co do zasady nie kwestionujemy istnienia polskich czy unijnych regulacji dotyczących ochrony konsumentów w zakresie niedozwolonych klauzul umownych, jednak sposób ich stosowania jest niejasny zarówno dla banków, jak i sądów powszechnych. Nie jest typową sytuacją, że obecnie połowa spraw konsumenckich w postępowaniu prejudycjalnym przed TSUE – to sprawy polskie! To może świadczyć o tym, że polskie regulacje dotyczące ochrony konsumenta, zwłaszcza odnośnie klauzul niedozwolonych, są nieprecyzyjne, a polskie sądy mają problem z ich stosowaniem.

W orzecznictwie TSUE wyraźnie ukształtował się pogląd, że o tym, jakie są skutki uznania postanowienia za niedozwolone, nie rozstrzyga TSUE, ani dyrektywa 93/13. Ten obszar należy do kompetencji państwa członkowskiego. Skoro orzecznictwo w tym zakresie znacznie zaburzyło równowagę pomiędzy ochroną klienta a stabilnością sektora finansowego, potrzeba krytycznego spojrzenia na obecne regulacje w tym zakresie .

Implementacja dyrektywy 93/13 miała miejsce ponad 20 lat temu. Skutki uznania postanowienia za niedozwolone nie zostały odrębnie uregulowane. W momencie wdrażania regulacji unijnych przyjęto racjonalne wówczas rozwiązanie zakładające, w jak najszerszym stopniu, wkomponowanie przepisów unijnych w polskie instytucje prawa zobowiązań. Takie podejście nie przewidywało ryzyk, które ujawniły się na przykładzie masowego, niejako automatycznego unieważniania umów kredytów walutowych. Można postawić pytanie, czy z szerokiej, gospodarczej perspektywy, tak daleko idące skutki są zgodne z intencją ustawodawcy wspólnotowego, a zatem czy wpisują się w proporcjonalność stosowania przepisów sankcyjnych dyrektywy 93/13? Podkreślam, nie chodzi o wyeliminowanie ochrony konsumenckiej, ale o urealnienie zasad, na których ona powinna być realizowana. Przepisy powinny w sposób precyzyjny i odrębny wobec ogólnych zasad regulować skutki uznania postanowień za niedozwolone. To zapewniłoby na przyszłość większą stabilność prawa i zawartych umów, co miałoby znaczenie nie tylko dla sektora usług finansowych, ale i innych, w których zawierane są umowy, zwłaszcza długoterminowe, z konsumentami. Byłoby to także ułatwienie dla sądów i organów administracji stosujących te przepisy. Zapewnienie trwałości umów w sektorze bankowym staje się koniecznym warunkiem prawidłowego rozwoju rynku kredytowego, którego beneficjentem będą klienci. Cel w postaci trwałości umowy był asumptem do rozpoczęcia dyskusji w sektorze bankowym z udziałem podmiotów publicznych nad prawnym ustandaryzowaniem wzoru umowy kredytu hipotecznego, jako kolejnego elementu stabilizującego sytuację prawną stron takiej umowy.

Wracając do ostatnio wprowadzonych zmian, warto zadać pytanie, czy np. uregulowanie funkcjonowania lombardów, gdzie konsekwencje ewentualnych nadużyć są relatywnie nieduże, miało uzasadnienie merytoryczne?

– W odniesieniu do lombardów ustawodawca twierdził, że uregulowanie tej działalności jest swoistym dopełnieniem systemu prawnego, skoro system pożyczkowy podlega silnym regulacjom na poziomie wspólnotowym, a rynek lombardów nie został zharmonizowany, to wprowadzimy stosowne przepisy szczebla krajowego. Trudno kwestionować inicjatywy legislacyjne, których celem jest ochrona klientów, nie wykluczając indywidualnych rolników, przed nieuczciwymi praktykami ze strony podmiotów oferujących pożyczki. Także idea ujednolicenia zasad dla rynku kredytów konsumenckich jest słuszna i potrzebna, gdyż eliminuje zeń nieuczciwych pożyczkodawców. Pytanie brzmi, na ile kolejne doregulowania rynku są proporcjonalne w stosunku do celu, jakim jest stworzenie bezpiecznego dla klientów rynku pożyczkowego przy zachowaniu dostępności produktu kredytowego? Można zaobserwować zjawisko wypychania pewnej grupy klientów, potrzebujących finansowania, do tych nisz, które takim regulacjom nie podlegały. Tak było w przypadku stopniowego doregulowywania branży pożyczkowej poprzez wprowadzenie wymogów, co do formy prawnej i wymogów rejestracyjnych tej działalności, czy ustanowienia limitów kosztów pozaodsetkowych, czego efektem było przejście niektórych klientów do lombardów. Nie chciałbym się wypowiadać za branżę lombardową, ale jeśli doprowadzimy do podobnego efektu także w tym segmencie, to dostępność finansowania dla sporej części społeczeństwa może się stać jeszcze bardziej ograniczona. Biorąc pod uwagę obecną inflację i wzrost kosztów życia, ludzie ci najpewniej zaczną szukać pieniędzy u ewidentnych lichwiarzy, którzy nie uznają żadnych reguł. Pojawia się pytanie, czy i na ile kwestie te były monitorowane i poddane analizie w toku zwiększania obciążeń dla kolejnych dziedzin rynku, zacieśniania nadzoru czy wprowadzenia bardzo surowych regulacji. To wszystko powinno być integralnym elementem oceny skutków regulacji, odrębną kwestią jest, czy w tym przypadku zostało to odpowiednio zidentyfikowane.

Przykładem efektu odwrotnego do oczekiwań jest zwiększanie obowiązków informacyjnych, w efekcie mało który klient jest w stanie przebrnąć przez sążniste formularze, które przecież powinny zwiększać jego świadomość…

– Jeżeli prześledzić ewolucję prawa konsumenckiego na szczeblu unijnym w ciągu ostatnich piętnastu lat, to bardzo zauważalny stał się trend poszerzania zakresu obowiązkowych informacji, przekazywanych konsumentom przed zawarciem umowy lub podczas jej finalizacji. Tendencja ta dotyczy nie tylko rynku ­finansowego, ale również innych obszarów, jak handel detaliczny bądź telekomunikacja. Kolejne regulacje doprowadziły do sytuacji, w której konsument, bombardowany mnogością formularzy i materiałów informacyjnych, zawierających wszystkie treści wymagane przez prawo, nie jest w stanie ich przetworzyć, nie mówiąc o zrozumieniu czy wyciągnięciu właściwych wniosków, przekładających się na decyzję zakupową. Paradoks polega na tym, że przepisy wspólnotowe dotyczące ochrony klienta, bo z nich wywodzą się obowiązki informacyjne, miały ułatwić prowadzenie działalności w państwach członkowskich. Poprzez zestandaryzowanie wymogów przedsiębiorcy mieli mieć przejrzyste zasady oferowania produktów i usług na terenie Unii, a dodatkowym walorem było wypełnienie traktatowych zapisów odnośnie ochrony konsumenta. Rzecz w tym, że – na co skądinąd zwrócił uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – nadmiar informacji też jest dezinformacją. Obecnie mamy do czynienia z takim nadmiarem, w wielu branżach następuje kumulacja informacji wymaganych przez nakładające się na siebie akty prawne. Skutek jest odwrotny od zamierzonego: klienci zawierają umowy bez ich przeczytania, a post factum okazuje się, że umowa zawierała zapisy nieodpowiadające oczekiwaniom konsumenta. Znów nasuwa się pytanie, czy tworzenie coraz to nowych obowiązków informacyjnych służy klientowi, czy tylko jest obciążeniem dla biznesu. Dodatkowe wyzwanie to linia orzecznicza TSUE, która obowiązki informacyjne nakazuje postrzegać szerzej niż przez pryzmat informacji zawartej w umowie. Trybunał wskazuje, że obowiązek informacyjny jest spełniony nie tylko poprzez zamieszczenie odpowiednich informacji w umowie czy regulaminie, należy zapewnić, że konsument zrozumiał ekonomiczne skutki przekazywanych mu informacji. To, jak to zrobić w praktyce, pozostawiono przedsiębiorcom. Sektor bankowy stara się wychodzić naprzeciw tym wyzwaniom poprzez upraszczanie umów, stosowanie zasad prostego języka, czy dążenie do indywidualizacji w podejściu do obsługi klienta. Połączenie prostej, indywidualnej komunikacji z precyzją wymaganą prawem jest bardzo trudne w praktyce i obarczone ryzykami prawnymi. Tym bardziej, jeżeli przykładowo weźmie się pod uwagę ostatnie orzeczenie TSUE w sprawie C-139/22, który sposób i zakres obowiązku informacyjnego nakazuje realizować w ten sam sposób niezależnie, czy jest on kierowany do konsumenta niemającego żadnego doświadczenia i wiedzy ekonomicznej, jak i takiego, który jest pracownikiem instytucji finansowej oraz posiada odpowiednią wiedzę w dziedzinie objętej umową, którą zawiera.

Poszerzaniu uprawnień konsumenckich towarzyszy przyznawanie ich kolejnym grupom, w ustawie o pożyczce lombardowej są to rolnicy. Czy konsekwencją nie będzie obniżanie poziomu profesjonalizmu tych grup, ze szkodą dla gospodarki?

– Ten trend ostatnio stał się zauważalny w legislacji. W przypadku ustawy o pożyczce lombardowej zmiany dotyczące włączenia rolników pod reżim przepisów o kredycie konsumenckim czy zapisów kodeksu cywilnego regulujących niedozwolone postanowienia umowne nie pojawiły się na poziomie rządowym, gdzie można było przeprowadzić rzetelne konsultacje i ocenę skutków regulacji, tylko na etapie parlamentarnym. Pojawia się pytanie, czy zmiany o tak doniosłym znaczeniu dla funkcjonowania rynku finansowego powinny pojawiać się na etapie parlamentarnym, kiedy nie ma możliwości przygotowania rzetelnej oceny skutków regulacji i przedyskutowania tej kwestii na poziomie konsultacji międzyresortowych i publicznych, gdzie każdy z interesariuszy, od związków rolniczych po organizacje branżowe, jak Związek Banków Polskich, mogłyby przedstawić swoje argumenty. Zamiast tego mamy sytuację, którą określiłbym jako swoistą partyzantkę – cały rynek musi się dostosowywać do nowych przepisów, nie znając do końca ich konsekwencji. Pytanie, czy sami zainteresowani, w tym przypadku rolnicy, są w stanie przewidzieć wszystkie skutki tej zmiany.

Stanowisko izb rolniczych, jednobrzmiące z głosem sektora finansowego, pokazuje, że raczej nie byli oni nastawieni entuzjastycznie do tej koncepcji…

– No właśnie, bo to jest też pytanie o zakres tej zmiany. Rozumiałbym sens tych regulacji, gdyby dotyczyły one najmniej profesjonalnych rolników, będących de facto osobami fizycznymi i mających małohektarowe gospodarstwa, ale absolutnie nie dużych producentów rolnych, prowadzących działalność na skalę przemysłową. Tymczasem definicja, użyta w ustawie o pożyczce lombardowej ma charakter bardzo szeroki, obejmując każdą osobę prowadzącą działalność rolniczą niezależnie od jej skali, czyli również wspomniane gospodarstwa przemysłowe, wyspecjalizowane, zatrudniające ileś osób. Jakie mogą być konsekwencje? Nie jest tajemnicą, że działalność rolnicza silnie bazuje na kredytach, zatem rynek kredytowy będzie się musiał dostosować do nowych ryzyk, związanych z tymi zmianami prawnymi. Innymi słowy, cena kredytu może wzrosnąć, aby uwzględnić nowe ryzyka prawne związane ze specyfiką obrotu konsumenckiego. Nasuwa się pytanie, czy nie będzie to skutkować pokrzywdzeniem finansowym części rolników najbardziej potrzebujących finansowania, czyli znowu tych mniejszych. Jeśli tak się stanie, przyznane przywileje po raz kolejny przyniosłyby skutek odwrotny od zamierzonego.