Niezmiernie istotna jest całościowa praca nad sankcjami

Od trzech lat zarówno na poziomie unijnym, jak i krajowym szczególnie żywa jest kwestia sankcji nakładanych na osoby i podmioty powiązane z Rosją i Białorusią. Co udało się wypracować przez te lata, a jakich rozwiązań w dalszym ciągu brakuje, by móc skutecznie egzekwować obowiązki w tej materii?

– Rosyjska agresja na Ukrainę spowodowała, iż regulacje sankcyjne stały się jednym z istotniejszych obszarów prac legislacyjnych na poziomie europejskim. Wcześniej nie było potrzeby implementowania tak szeroko zakrojonych środków ograniczających, bowiem pełnoskalowe konflikty zbrojne, co do zasady, omijały nasz kontynent, a sankcje dotyczące zamrażania aktywów wobec podmiotów sankcjonowanych, w związku z niskim powiązaniem gospodarczym, mogły być swobodnie stosowane. Aneksja Krymu przez Federację Rosyjską w 2014 r. wywołała oczywiście reakcje władz unijnych, jednak były one mniej dotkliwe dla kraju agresora, ponieważ oczekiwano, że spór ten zostanie wyjaśniony pomiędzy Rosją a Ukrainą. Dopiero wybuch pełnowymiarowej wojny doprowadził do stopniowego, ale zarazem dynamicznego, zaostrzania sankcji wobec Rosji i Białorusi, obejmujących coraz szerszy zakres podmiotów i sektorów gospodarki. To z kolei przełożyło się na funkcjonowanie wielu przedsiębiorstw europejskich, w tym polskich, współpracujących z podmiotami z tych krajów. A ponieważ przedsiębiorstwa te są klientami sektora bankowego, konsekwencje wprowadzenia sankcji mocno dotknęły także i banki.

Warto podkreślić, że aż do 2022 r. polskie prawo nie przewidywało odrębnych sankcji, ponieważ regulacje unijne w tym zakresie obowiązywały bez potrzeby implementacji na szczebel krajowy. Cały czas mieliśmy oczywiście do czynienia z sankcjami międzynarodowymi, nakładanymi przez ONZ, przeniesionymi na polski grunt przez ustawę o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, jednak odrębnej ustawy sankcyjnej nie było. Ta została uchwalona po rosyjskiej inwazji na Ukrainę i miała za cel implementację regulacji unijnych, ale też ich  rozszerzenie ze względu na wybuch wojny i specyfikę Polski, wynikającą z geopolityki.

Zagadnienia związane z sankcjami często bywają utożsamiane z obszarem przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, choć te dwie kwestie co do zasady się nie pokrywają. Czy i na ile doświadczenia z obszaru AML/CFT przekładały się na uruchomienie machiny sankcyjnej po wybuchu wojny w Ukrainie?

– Należy podkreślić, że AML/CFT i sankcje to dwa odrębne tematy, również sposób ich implementacji jest nieco odmienny. Regulacje z tego drugiego obszaru były czymś nowym dla Polski (choć nie do końca dla polskich instytucji finansowych) i dopiero po inwazji na Ukrainę nabieramy doświadczeń, jak wdrażać stosowne przepisy w tym zakresie na szczeblu krajowym. Doświadczenia w zakresie AML są znacznie dłuższe, sięgają 2000 r., kiedy to uchwalona została ustawa o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł.

Same sankcje obowiązywały w globalnym porządku prawnym oczywiście znacznie wcześniej, by wspomnieć choćby konsekwencje zamachu na World Trade Center w 2001 r., jednak w polskich realiach owe sankcje antyterrorystyczne miały znikome znaczenie z uwagi na bardzo ograniczone kontakty z państwami uznawanymi za sponsorów terroryzmu lub wręcz ich brak. W pełni wystarczające były wówczas instrumenty sankcyjne ustanawiane przez władze unijne czy te wdrażane na szczeblu międzynarodowym. W obliczu wojny w Ukrainie, będącej istotnym czynnikiem ryzyka również dla Polski, musieliśmy gruntownie przepracować podejście do tego instrumentu.

Nasuwa się pytanie, jakich rozwiązań w dalszym ciągu brakuje na szczeblu krajowym, by sprawniej realizować unijne polityki? Chodzi zwłaszcza o perspektywę branży finansowej…

– Na poziomie krajowym powinniśmy przede wszystkim dążyć do wypracowania efektywnych mechanizmów współpracy między regulatorem a podmiotami rynku finansowego. Dotychczasowe ramy współpracy w tym obszarze miały swoje ograniczenia, co nadal stanowi wyzwanie w codziennej komunikacji. Liczymy na to, że współpraca będzie miała bardziej regularny i uporządkowany charakter, co pozwoli na skuteczniejsze działanie wszystkich zaangażowanych stron. Tym, czego najbardziej byśmy oczekiwali, jest utworzenie tzw. single point of contact, co udało się osiągnąć w minionym roku na Łotwie. To doskonały przykład kraju, który chce ułatwiać podmiotom z sektora prywatnego wdrażanie sankcji i zgłaszanie przypadków ich łamania.

Dla sektora finansowego kluczowe znaczenie ma uproszczenie komunikacji poprzez jednoznaczne wskazanie, do których instytucji należy raportować poszczególne przypadki naruszenia regulacji sankcyjnych, gdyż w myśl obecnie obowiązującego w Polsce prawa mamy kilku regulatorów, poczynając od Krajowej Administracji Skarbowej, aż po Generalnego Inspektora Informacji Finansowych; do tego dochodzi jeszcze prokuratura. Jeśli nie udałoby się wypracować single point of contact, warto przynajmniej opracować szczegółowe wytyczne precyzujące zakres odpowiedzialności poszczególnych organów i procedury raportowania.

Doceniamy mnogość pracy, jaka została poczyniona w zakresie sankcji po stronie regulatorów od 2022 r., zdajemy sobie sprawę, że starają się oni nadążyć za dynamiką zmian, również w prawie unijnym. Jednocześnie wciąż czekamy na ustawę, która będzie regulowała obszar sankcji w sposób kompleksowy. Dlatego na obecnym etapie tak niezbędna jest współpraca i wzajemna wymiana doświadczeń. Regulatorzy i podmioty rynkowe patrzą na ten temat z różnych perspektyw, dostrzegając inne aspekty tego złożonego problemu. Jeśli udałoby się połączyć nasze doświadczenia, wówczas system uległby znaczącemu wzmocnieniu.

Czy dla osiągnięcia tych celów niezbędne będzie dokonanie korekt na poziomie unijnym, a może poradzimy sobie z tym wyzwaniem na szczeblu krajowym?

– Wydaje mi się, że przepisy krajowe będą w stanie doprecyzować te wypracowane na szczeblu europejskim. Unia Europejska często bardzo szeroko definiuje wprowadzane przepisy, z uwagi na zróżnicowanie systemów regulacyjnych w poszczególnych krajach członkowskich. Na regulatorze krajowym spoczywa bardzo istotne zadanie wskazania, jak mamy wprowadzać zapisy unijne na poziom krajowy, ale również jak mają postępować instytucje finansowe – nie tylko, jak już wspomniałam, w przypadku jawnego łamania sankcji, ale również ich omijania. Instytucje finansowe w szczególności oczekują udrożnienia wymiany informacji; w przypadku naruszania czy omijania sankcji nierzadko bowiem mamy do czynienia z przechodzeniem danej operacji przez kilka podmiotów, a wymiana informacji pomiędzy nimi pozwoliłaby zabezpieczyć system finansowy w sposób holistyczny.

Na ile regulacje sankcyjne, tak na poziomie unijnym, jak i krajowym, mają odpowiadać na konkretną sytuację dotyczącą konfliktu zbrojnego w Ukrainie, a w jakim stopniu wypracowane rozwiązania mogą w późniejszym czasie mieć charakter uniwersalny, czyli mieć zastosowanie do niwelowania ewentualnych, przyszłych zagrożeń, z których nawet dziś możemy nie  zdawać sobie sprawy?

– Nowe regulacje mogą mieć charakter doprecyzowujący i porządkujący, niemniej kierunek sankcji w dalszym ciągu determinowany będzie sytuacją geopolityczną. Na chwilę obecną dla Polski, jak i w dużej mierze Europy, największe ryzyko generuje kierunek Rosji czy Białorusi, ponieważ są to kraje sąsiedzkie, a podmioty z tych państw mają relacje z firmami europejskimi. Na innych kierunkach tych relacji zdecydowanie jest mniej bądź ich w ogóle nie ma. Należy jednak pamiętać, że wypracowana metodyka może mieć charakter uniwersalny, zatem jeśli w przyszłości jakiś inny kierunek będzie generować większe ryzyko, również będziemy w stanie zastosować wypracowywane mechanizmy. Podsumowując, całościowa praca nad sankcjami jest niezmiernie istotna, a skuteczność podejmowanych działań będzie uzależniona od przebiegu współpracy między organami administracyjnymi a sektorem finansowym na poziomie krajowym.