Bankowość i Finanse | Obronność | Finansowanie zbrojeń, czyli czym zasilić machinę obronną
Krzysztof Grad
W reakcji na radykalną zmianę sytuacji geopolitycznej Unia Europejska zdaje się powoli wybudzać ze snu o wiecznym i niezachwianym bezpieczeństwie – luzowane są reguły fiskalne, ogłaszane programy wsparcia z tyleż astronomicznymi co papierowymi kwotami, zapowiadane są rozluźnienia kryteriów ESG. Europa zaczyna wkraczać na wojenną ścieżkę, w ślad za Polską, która – nauczona historycznymi analogiami – od kilku lat zwiększa wydatki obronne.
Co już wiemy o wydatkach na obronność, a czego jeszcze nie?
Wiemy, że na obronność wydajemy i będziemy wydawać dużo, a nawet więcej. W 2022 r., sześć miesięcy po wybuchu wojny w Ukrainie, nasze wydatki na obronność szacowano na 0,5 bln zł. W połowie ub.r. ekonomiści Credit Agricole Banku Polska podnieśli swoje prognozy całkowitych wydatków na modernizację armii w latach 2022-2035 do 713,4 mld zł. Ustawa budżetowa na rok 2025 zakłada, że na obronę wydamy kolejny raz rekordową kwotę blisko 187 mld zł, co stanowi ok. 4,7% polskiego PKB. W 2024 r. na ten cel wydaliśmy, również rekordowe, 134 mld zł, co stanowiło niecałe 4% PKB, a w przyszłym roku mamy wydać już ponad 5% PKB, czyli nominalnie ponad 200 mld zł, co stanowić będzie kolejny rekord. Choć najbogatsze i największe kraje NATO, jak Stany Zjednoczone, Wielka Brytania czy Francja, wydają nominalnie dużo więcej, to jednak w przeliczeniu na PKB jesteśmy zdecydowanym liderem.
Wiemy, co powinniśmy zrobić, aby również w przyszłości było nas stać na utrzymanie wysokich wydatków na obronność. Kluczowe jest tu zapewnienie stabilnego modelu finansowania długoterminowego bez dalszego zwiększania deficytu. Można to zrobić, ograniczając inne wydatki albo zwiększając przychody na cele obronne poprzez dedykowane podatki zbrojeniowe, czy zwiększenie VAT, co jednak jest trudne do realizacji ze względów politycznych.
Wiemy też, mniej więcej, na co te pieniądze są i powinny być wydawane. Część wydatków obronnych trafi na ochronę ludności (np. budowę schronów), usługi na potrzeby bieżącego utrzymania sił zbrojnych, uposażenie żołnierzy czy renty i emerytury wojskowe. Najwięcej jednak przeznaczymy na inwestycje i zakup sprzętu wojskowego, co przekłada się na techniczną modernizację i utrzymanie armii. Tylko w tym roku na ten cel trafi ponad 111 mld zł. Przy czym trzeba pamiętać, że sam zakup sprzętu wojskowego to tylko 30% kosztów w jego 30-, 40-letnim cyklu życia, co oznacza, że wysokie wydatki na obronność przejdą na następne pokolenia.
Wiemy również, jak powinniśmy wydawać na obronność. Zapytani przez nas eksperci wskazują, że ogromny wysiłek finansowy państwa związany z wydatkami na nią powinien być wykorzystany do budowy nie tylko potencjału militarnego i zdolności sił zbrojnych, ale również potencjału przemysłowego i naukowego. Powinniśmy przeznaczać najwięcej jak to możliwe na zakupy od krajowych producentów, co zatrzymuje pieniądze w kraju i umożliwia rozwój naszego przemysłu. Kupując za granicą, powinniśmy natomiast starać się uzyskiwać jak najwięcej transferu technologii i know-how do polskich firm, co nie jest łatwe, ale bardzo korzystne dla Polski.
Wiemy też wreszcie, kto ostatecznie zapłaci rachunek za zbrojenia – podatnik, bo jak mawiała Margaret Thatcher „rząd nie ma żadnych własnych pieniędzy”, co w praktyce oznacza, że za wszystko co zamówi rząd, zapłaci każdy obywatel z własnej kieszeni, czy to wypełnionej złotówkami, czy euro.
To, czego jak się zdaje nie wiemy, to jak to wszystko połączyć i skąd wziąć realne pieniądze na rozbudowę mocy produkcyjnych przemysłu zbrojeniowego, polskiego i europejskiego, czyli jak wybudzić uśpioną w minionych dekadach pokoju machinę produkcji zbrojeniowej.
Pieniądze z Brukseli
W marcu szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen ogłosiła „Plan ReArm Europe” , czyli pakiet rozwiązań mających ułatwić państwom członkowskim zwiększenie finansowania wydatków obronnych. Jego celem ma być „zmobilizowanie ponad 800 mld euro w celu wzmocnienia obronności Europy”. Na tę mobilizację składać się ma z jednej strony nowy Instrument na rzecz Zwiększenia Bezpieczeństwa Europy (SAFE), czyli wart 150 mld euro program nisko oprocentowanych unijnych pożyczek na działania zwiększające zdolności obronne, a z drugiej poluzowanie fiskalne. 1,5% PKB wydawane przez każde państwo członkowskie na cele obronne nie będzie wliczane przez Komisję Europejską do ich zadłużenia. W uzupełnieniu „Plan ReArm Europe” zakłada również udział Europejskiego Banku Inwestycyjnego, który ma rozszerzyć zakres działania na projekty w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa.
Premier Donald Tusk zapewniał, że w ramach proobronnościowego zwrotu KE pozwoli Polsce na przesunięcie 30 mld zł z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności (KPO) na cele obronne. „Znaleźliśmy sposoby, żeby przekonać Komisję Europejską, że środki europejskie mogą służyć bezpośrednio obronności. Jesteśmy pierwszym krajem w Europie, który zainicjował projekt o kluczowym znaczeniu – fundusz obrony i bezpieczeństwa w ramach KPO. Dzięki temu będziemy mogli budować narzędzie do finansowania naszych zdolności obronnych” – przekonywał premier. Środki na fundusz mają pochodzić z części pieniędzy przeznaczonych na Instrument Zielonej Transformacji Miast, przy czym program zielonej transformacji miast ma być kontynuowany, a wnioski, które już zostały złożone oraz podpisane umowy, będą realizowane zgodnie z planem.
Branża, która chroni europejskie demokracje i wartości,
nie powinna być klasyfikowana jako nieetyczna i wykluczona
– raport NATO Innovation Fund
Biorąc pod uwagę, że środki z KPO mogą być przeznaczone na przedsięwzięcia realizowane do 31 sierpnia 2026 r., widać, że czasu jest niewiele; nie jest też pewne, czy i w jakim stopniu uda się polskiemu rządowi je wykorzystać. Dynamicznie rosnący, w świetle wojny Ukrainie i powrotu wyścigu zbrojeń, popyt na sprzęt obronny, jak i sam charakter tego rodzaju zamówień sprawia, że nawet spekulowane wydłużenie terminu wydatkowania środków z KPO niewiele ułatwia.
Mając to na uwadze, rząd stara się działać szybko. Pod koniec marca przyjęto uchwałę w sprawie przekierowania środków w ramach KPO na nowo utworzony Fundusz Bezpieczeństwa i Obronności (FBiO). Jego uruchomienie planowane jest już na trzeci kwartał tego roku. Minister funduszy i polityki regionalnej Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz zapowiadała pod koniec marca, że kierowany przez nią resort rozpoczyna rozmowy z Komisją Europejską związane z kwestią powołania funduszu, a w ciągu dwóch miesięcy, we współpracy z Ministerstwem Obrony Narodowej i innymi resortami, wypracowany zostanie dla niego plan inwestycyjny. KE ma otrzymać zaktualizowany dokument dotyczący rewizji KPO, a jego akceptacja przewidziana jest na koniec czerwca tego roku.
Pieniądze w ramach FBiO będą przekazywane w formie preferencyjnych, niskooprocentowanych pożyczek lub inwestycji kapitałowych częściowo umarzalnych, w zależności od tego, gdzie i jak będą inwestowane. Jednocześnie oprócz środków z KPO, fundusz będzie mógł być zasilany z innych źródeł, w tym ze środków polityki spójności. Jego utworzenie umożliwi wykorzystanie części środków KPO również po 2026 r. Za zarządzanie operacyjne funduszem będzie odpowiadał Bank Gospodarstwa Krajowego. Instytucją odpowiedzialną za realizację inwestycji będzie Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej. Ponadto zostanie utworzony komitet sterujący, który opracuje priorytety inwestycyjne oraz kryteria wyboru przedsięwzięć finansowanych z FBiO. W skład komitetu, oprócz resortu funduszy, wejdą przedstawiciele Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Aktywów Państwowych, Ministerstwa Cyfryzacji, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwa Rozwoju i Technologii oraz Ministerstwa Infrastruktury.
Wicepremier, minister obrony narodowej Władysław Kosiniak-Kamysz wyjaśniał na platformie X, że dzięki przesunięciu środków z KPO na FBiO „będziemy mogli więcej inwestować w modernizację przemysłu obronnego, rozwój innowacyjnych technologii czy inwestycje podwójnego zastosowania związane z obronnością”. Środki Funduszu Bezpieczeństwa i Obronności mają zostać przeznaczone na: infrastrukturę i sektory związane z produktami i technologiami podwójnego zastosowania (np. bezpieczne systemy komunikacyjne), infrastrukturę niezbędną do ochrony ludności i infrastruktury krytycznej (np. schrony, zabezpieczenia sieci energetycznych), badania i rozwój w obszarze bezpieczeństwa, modernizację firm sektora wojskowego i bezpieczeństwa oraz cyberbezpieczeństwo (w szczególności samorządów). Beneficjentami FBiO będą mogły być m.in. jednostki samorządu terytorialnego, przedsiębiorstwa (w tym spółki Skarbu Państwa) oraz jednostki naukowe i konsorcja tych podmiotów.
Można oczekiwać, że ograniczone ramy czasowe oraz mechanizm wydatkowania środków z KPO w praktyce oznaczają, że najłatwiejsze będzie zastąpienie lub zwiększenie zaplanowanych do wydania w ramach już realizowanych programów. Można będzie też rozszerzyć zamówienia, dokonać wcześniejszej spłaty części należności lub przyspieszyć te zakupy, które czekały na decyzję.
Warto pamiętać, że Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) to nie tylko dopływ prawie 60 mld euro (ok. 268 mld zł) z budżetu UE do polskich firm, instytucji publicznych i innych podmiotów społeczno-gospodarczych, to przede wszystkim program blisko 60 kluczowych inwestycji i ponad 50 reform, których pierwotnym celem była odbudowa gospodarek UE po pandemii i zwiększenie ich odporności na kolejne tego rodzaju kryzysy. Pieniądze te mają pomóc zrealizować nowe inwestycje, przyśpieszyć wzrost gospodarczy i zwiększyć zatrudnienie. Obszarami największych zadań finansowych z KPO miały być cele klimatyczne (44,96%) oraz transformacja cyfrowa (21,28%). Środki na rozpoczęty w lutym 2020 r. program pochodzą z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) i muszą być wydane do 31 sierpnia 2026 r. W ramach KPO dla Polski przewidziano 25,27 mld euro (ok. 113,28 mld zł) w postaci dotacji i 34,54 mld euro (ok. 154,81 mld zł) w formie preferencyjnych pożyczek. Spłata pożyczek powinna się zakończyć najpóźniej po 30 latach, czyli w 2058 r. Dotychczas Polska złożyła w Brukseli trzy wnioski o płatność i otrzymała 67 mld zł.
Banki chcą, ale czy mogą?
Zaangażowanie banków w rozwój przemysłu obronnego w Polsce, jak dotąd, ogranicza się głównie do Banku Gospodarstwa Krajowego, który zarządza operacyjnie nie tylko tworzonym właśnie Funduszem Bezpieczeństwa i Obronności, ale również utworzonym w 2022 r. Funduszem Wsparcia Sił Zbrojnych. Zastąpił on wcześniejszy, wykorzystywany w dużo mniejszej skali, Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych. Z ponad 76 mld zł wydanych od 2023 r. w ramach FWSZ sfinansowano głównie zakup sprzętu wojskowego i uzbrojenia. Jednak również banki komercyjne coraz łaskawszym okiem zerkają na przemysł obronny. Choć, jak mówiła na Forum Bankowym pod koniec marca Elżbieta Czetwertyńska, prezes zarządu Banku City Handlowy, jeszcze przed dwoma laty zdecydowana większość prezesów banków zapytana, czy będą finansować zbrojenia, odpowiedziała przecząco, „teraz polityka kredytowa banków całkowicie się pod tym względem zmieniła” – dodała. Agnieszka Wolska, wiceprezeska BNP Paribas Banku Polska, deklarowała z kolei: „Jesteśmy otwarci na finansowanie sektora zbrojeniowego”.
Jak podkreślają autorzy opublikowanego w lutym tego roku przez NATO Innovation Fund (NIF) raportu pt. „Odpowiedzialne inwestowanie w obronę, bezpieczeństwo i odporność” to właśnie wykluczenie sektora obronnego z zakresu działalności instytucji finansowych jest jedną z głównych barier hamujących zwiększenie wydatków na obronność w Europie. „W rezultacie banki, inwestorzy, fundusze emerytalne i fundusze majątkowe przestały świadczyć usługi i zapewniać dostęp do finansowania przedsiębiorstwom obronnym” – podkreślają eksperci NIF. Oceniają, że wykluczenie to jest często spowodowane zasadami ESG, które wraz z przyjętymi kaskadowo regulacjami wewnętrznymi instytucji finansowych sprawiają, że firmy działające w przemyśle obronnym nie mają dostępu do podstawowych usług, takich jak bankowość, kapitał i ubezpieczenia, co nie tylko ogranicza produkcję obronną i zdolności produkcyjne, ale także utrudnia innowacje.
„W ostatnich latach branża ta została sklasyfikowana obok tak zwanych sin stocks (grzesznych), takich jak alkohol, hazard i tytoń, co dodatkowo przyczynia się do negatywnego postrzegania, które podważa rolę tego sektora w społeczeństwie” – zauważają autorzy raportu. Przestrzegają, że branża, która chroni europejskie demokracje i wartości, nie powinna być klasyfikowana jako nieetyczna i wykluczona oraz postulują, żeby kryteria ESG w sektorze finansowym brały pod uwagę cele obronne. Pierwsze oznaki zmian już widać, co zdaje się sygnalizować wiceprezeska BNP Paribas Bank Polska, która stwierdziła, że „katalog wyłączeń jest znacząco różny od tego, co było kilka lat temu”, a wiceprezeska BGK prof. Marta Postuła zapewniała, że „dyskusja w pewnych obszarach zmian standardów ESG toczy się, a główne zmiany będą dotyczyły kwestii obronności”.
W kuluarach Forum Bankowego można było usłyszeć, że szybkie zmiany w podejściu do finasowania europejskiego przemysłu obronnego są tym bardziej konieczne, że kryteria ESG, wewnętrze ograniczenia, czy negatywne postrzeganie nie ograniczają instytucji finansowych i firm poza europejską wspólnotą, w tym amerykańskich, chińskich czy rosyjskich, a jak pokazują ostanie zmiany na geopolitycznej mapie świata, Europa musi zacząć umieć liczyć – zgodnie ze starym przysłowiem – na siebie.
