Bankowość i Finanse | Gospodarka | Z czym polskie państwo radziło sobie najgorzej

Nikt nie ukrywa, że indeks to cenzurka ośmioklasisty dla rządów PiS. Nowy rząd staje przed wielkim wyzwaniem naprawy państwa, a eksperci podpowiadają, co robić, by deficyt wiarygodności Polski się nie pogłębiał.

– Wiarygodność Polski jest historycznie najniższa – powiedział podczas prezentacji wyników badań prof. Jerzy Hausner, kierujący pracami nad indeksem przewodniczący Rady Programowej Kongresu Open Eyes Economy Summit.

– Mamy w tej chwili rozchwianie dwóch elementów polskiej gospodarki, czyli finansów i finansów publicznych – stwierdził podczas dyskusji nad indeksem Mirosław Gronicki, były minister finansów.

Silny spadek

Indeks Wiarygodności Ekonomicznej Polski (WEP) obliczony został w tym roku po raz drugi przez grupę naukowców, kierowaną przez Jerzego Hausnera. Już ubiegłoroczne wyliczenia pokazały bardzo silny spadek wiarygodności Polski, jaki nastąpił w okresie pandemii i po niej. Wyliczając indeks po raz pierwszy rok temu, badacze sięgnęli do porównywalnych danych aż do 2008 r. Szereg porównywalnych danych z lat ubiegłych daje medianę, a wiarygodność pokazana jest jako różnica obliczeń w kolejnym roku w stosunku do mediany.

Bo wiarygodność to nie jest twarde pojęcie ekonomiczne, takie jak inflacja, PKB czy wynik odsetkowy. Nie można o niej także powiedzieć, że jest, albo że jej nie ma. Można natomiast – na podstawie danych opisujących aktywność państwa i jej skutki w różnych obszarach jego działania – z dużą pewnością powiedzieć, czy zwiększa się, czy też maleje. I właśnie temu służy metodologia.

Badania udokumentowały to, jak od 2016 r. postępowała erozja wiarygodności polskiego państwa. Wtedy właśnie indeks nie tylko obniżył się, ale przyjął ujemną wartość -0,45. Kolejne dwa lata były nieco lepsze. W 2017 r. miał wartość -0,34, a w 2018 r. -0,25. W okresie pandemii i po niej dramatycznie się załamał do -2,08. Jeśli wziąć pod uwagę wszystkie te same wskaźniki, to za 2022 r. indeks spadł do -4,35 z -2,08 rok wcześniej.

– Nie ma czegoś takiego jak idealny wzorzec wiarygodności. Z indeksu czytamy zmianę, która się dokonuje. Spadek do -2 (rok temu), był bardzo duży. Te same wskaźniki dałyby za 2022 r. spadek do -4,3. To już spadek dramatyczny – powiedział podczas Kongresu OEES, prezentując wyniki indeksu, dr Bartłomiej Biga z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.

Według Jerzego Hausnera, choć wiarygodność nie jest twardym pojęciem ekonomicznym, jest dla gospodarki niezwykle ważna. – Wiarygodność to kategoria, która opisuje faktyczne problemy (…) Niska wiarygodność państwa oznacza wysokie prawdopodobieństwo fiaska podejmowanych przez nie przedsięwzięć gospodarczych (…) Wysoka wiarygodność, zwłaszcza instytucji państwa, automatycznie stabilizuje gospodarkę. Niska wiarygodność ekonomiczna państwa oznacza wzrost ryzyka gospodarczego, a więc wzrost kosztów działania – mówił Jerzy Hausner.

Dlatego wiarygodność państwa badana jest w tych obszarach, w których jest ono kluczowym graczem. Dysponuje budżetem i odpowiada za wydatki publiczne, wśród których są wydatki na usługi publiczne. Instytucje państwa odpowiadają za stabilność sytemu finansowego, a NBP ma mandat utrzymania stabilności cen i dbania o wartość polskiej waluty. Państwo to także aparat przemocy, w tym egzekucji prawa.

Z czym było najgorzej

Ważne jest zatem, czy jest, czy też nie jest praworządne, czy stanowi prawo odpowiadające na potrzeby społeczeństwa, czy też kształtuje je woluntarystycznie. W jaki sposób je egzekwuje i jak kształtuje system podatkowy. Państwo przyjmuje na siebie zobowiązania międzynarodowe dla pożytku własnych obywateli. Kwestią ważną dla wiarygodności jest to, czy ich dotrzymuje, czy nie. I właśnie w tych czterech obszarach polskie państwo radzi sobie najgorzej.

– Praworządność, stan finansów publicznych mierzony konkretnymi wskaźnikami, stabilność systemu finansowego i respektowanie zobowiązań międzynarodowych (a nie respektowano orzeczeń międzynarodowych trybunałów) to obszary przesądzające o pogorszeniu się wiarygodności – podkreślił Jerzy Hauser.

W jakim obszarze państwo radziło sobie najgorzej? Całkowicie zawiodło, jeśli chodzi o zapewnienie stabilności systemu finansowego. Zawiodły instytucje odpowiedzialne za stabilność cen i utrzymanie wartości polskiej waluty. Prócz wstrząsów zewnętrznych, w tym wzrostu cen surowców i energii, wzrost inflacji w istotnej części wynikał z niemającej precedensu ekspansji fiskalnej oraz monetarnej, która finansowała wydatki publiczne w odpowiedzi na pandemię.

Trwałym problemem Polski pozostaną ujemne realnie stopy procentowe, malejący dostęp do kredytu dla gospodarki, nadwerężona wiarygodność banku centralnego oraz coraz silniejsza zależność pomiędzy zdrowiem banków a potrzebami finansów publicznych. Pamiętajmy, że kryzys zadłużenia w strefie euro w poprzedniej dekadzie przybrał gigantyczne rozmiary na skutek toksycznej zależności pomiędzy finansami publicznymi a bilansami banków.

Indeks WEP dla obszaru stabilności systemu finansowego po prostu runął. O ile za 2022 r. wyniósł -1,88, teraz spadł do -9,61. Jeszcze bardziej spektakularnie spadł indeks składowy będący miarą zagrożeń dla stabilności złotego. Osunął się z -3,27 rok wcześniej do -27,34 za ubiegły rok.

– Spadek w historii nie ma precedensu. Nigdy deficyt wiarygodności nie był równie głęboki – powiedział dr hab. Andrzej Rzońca, profesor SGH, były członek Rady Polityki Pieniężnej, kierujący wyliczeniami dla tego obszaru. Tymczasem – jak zwracał uwagę – nadchodzące lata będą okresem, kiedy państwo będzie bardzo potrzebować wiarygodności. Skończyła się epoka niskich stóp procentowych i taniego pieniądza. Zaczęło się globalne zacieśnienie polityki monetarnej. Pieniądz będzie drogi i trudno dostępny.

– Globalna dekoniunktura zawęzi dostęp do finansowania i obnaży problemy wielu gospodarek. Dostęp do finansowania będzie pochodną wiarygodności – stwierdził Andrzej Rzońca.

Błędne koło obligacji

Indeks został pierwszy raz w tym roku policzony nie tylko dla Polski, ale także dla Czech, Słowacji i Węgier, czyli państw Grupy Wyszehradzkiej (V4). Badania pokazują, że żadnemu z krajów naszego regionu nie udało się zakotwiczyć oczekiwań inflacyjnych, udało im się jednak zahamować odpływ depozytów z banków. Na tym tle – pomimo dramatycznego spadku – indeks dla Polski okazał się wyższy niż dla Czech i Węgier. Wartość indeksu ogółem w ujęciu porównawczym dla krajów V4 wyniosła dla Polski -2,65, dla Czech -1,64, a dla Słowacji -1,42. Najsilniej spadla wiarygodność Węgier – do -2,88.

Trwałym problemem Polski pozostaną ujemne realnie stopy procentowe, malejący dostęp do kredytu dla gospodarki, nadwerężona wiarygodność banku centralnego oraz coraz silniejsza zależność pomiędzy zdrowiem banków a potrzebami finansów publicznych. Pamiętajmy, że kryzys zadłużenia w strefie euro w poprzedniej dekadzie przybrał gigantyczne rozmiary na skutek toksycznej zależności pomiędzy finansami publicznymi a bilansami banków. Banki miały wypełnione portfele obligacjami zadłużonych państw. Spadek cen obligacji powodował konieczność ich negatywnej wyceny w kapitałach, a w konsekwencji erozję kapitałów słabych kapitałowo banków. To z kolei powodowało konieczność dokapitalizowania banków przez państwo, a więc dalszy wzrost długu. Strefa euro stanęła na skraju katastrofy. Ten mechanizm, zwany błędnym kołem, staje się dla Polski realnym ryzykiem.

– Zagrożeniem jest współzależność między sektorem publicznym a bankami. Banki nie bardzo mają wyjście, bo aby domknąć swoje bilanse przy słabości polskiego rynku kapitałowego, wobec zasilania rachunków depozytowych, wzrostem dochodów (…) bardzo niskim poziomie inwestycji, są wypełnione płynnością przy niskiej aktywności kredytowej. Każdy bank w Polsce jest już dziś zakorkowany obligacjami do poziomu limitów – zaznaczył prezes ING Banku Śląskiego Brunon Bartkiewicz. – To znaczy, że potrzeby pożyczkowe trafią na rynki zagraniczne, a tam wiarygodność będzie kluczowa – dodał.

W projekcie budżetu na przyszły rok odchodzący rząd PiS nie ukrywał nawet, że przyszłoroczne potrzeby pożyczkowe netto w planowanej rekordowej wysokości 225,4 mld zł muszą być finansowane przez emisje zagraniczne. Dlatego wiarygodność państwa w finansach publicznych jest równie ważna. Ale nie tylko z tego powodu. Bo jeśli zaufanie obywateli do państwa jest niskie, to spada także zaufanie do systemu danin publicznych i powoduje niechęć do wywiązywania się z obowiązków podatkowych.

Nieprzejrzyste finanse publiczne

Niskie zaufanie do państwa psuje moralność podatkową. Skutkiem tego jest zmniejszenie wpływów z podatków, może zatem wystąpić potrzeba podniesienia krańcowych stawek. Znowu występuje mechanizm błędnego koła. Jeśli finanse publiczne są nieprzejrzyste, to spada zarówno zaufanie do instytucji zajmujących się zarządzaniem finansami publicznymi, jak też przekonanie o efektywności wydatkowania środków publicznych. Słowem, ludzie i przedsiębiorstwa nie chcą płacić podatków, bo nie widzą w tym sensu, gdyż sądzą, że ich pieniądze rozchodzą się w pozbawiony kontroli sposób.

Polskie finanse publiczne – wskutek arbitralnych decyzji rządów PiS – straciły całkowicie przejrzystość. W 2022 r. deficyt budżetu państwa wyniósł rzekomo zaledwie 12,6 mld zł, czyli 0,4%PKB wobec planowanych 29,9 mld zł w ustawie budżetowej. Naprawdę jednak był wielokrotnie wyższy, co zresztą ujawniła notyfikacja fiskalna dla Eurostatu. Deficyt funduszy zgromadzonych pod parasolem Banku Gospodarstwa Krajowego wyniósł ok. 88 mld zł. W sprawozdaniu z ustawy budżetowej przesłanym do Sejmu rząd pokazał zaledwie ok. 12% prawdziwego deficytu rządowego, gdy wyniósł on ok. 101 mld zł. Autorzy raportu nazwali ten proceder szarą strefą finansów publicznych, gdzie ukryte zostało 88% deficytu.

Skala nieprzejrzystości była tak duża, że Kolegium Najwyższej Izby Kontroli po raz pierwszy w historii nie udzieliło pozytywnej rekomendacji absolutorium dla rządu w zakresie wykonania ustawy budżetowej za rok 2022. Na dodatek ukryty deficyt finansowany był zaciąganym przez fundusze długiem. W ten sposób skala zadłużenia poza jego konstytucyjną definicją znacząco wzrosła. Na koniec 2021 r. prawie 20% faktycznie rządowego długu wymykało się spod tej definicji.

Twarde dane, które wpłynęły na całkowity spadek indeksu WEP w obszarze finansów publicznych obejmowały także wysokość długu, deficytu nominalnego i strukturalnego, w odniesieniu do reguł fiskalnych oraz percepcję wiarygodności fiskalnej przez rynki finansowe – spready do obligacji Niemiec, wysokość kontraktów CDS. Jesień zeszłego roku przyniosła wzrost rentowności polskich obligacji skarbowych i nieudane przetargi papierów BGK. Wpływ na indeks miał też proces tworzenia budżetu oraz prawa podatkowego, a także fakt, iż w Polsce nie ma wieloletniego planowania finansów publicznych, nie ma Rady Fiskalnej (w przeciwieństwie do państw strefy euro), a reguły fiskalne są naciągane.

– Jeśli chcemy przywrócić praworządność w Polsce, musimy przywrócić też praworządność w finansach publicznych – zaznaczył dr Sławomir Dudek, prezes i główny ekonomista Instytutu Finansów Publicznych.

Efekt był taki, że indeks w obszarze finansów publicznych obniżył się w 2022 r. do -3,65 z -2,39 w poprzednim. Był gorszy niż na Węgrzech, gdzie wyniósł -1,28. Czechy i Słowacja odnotowały w tym obszarze dodatnie wartości indeksu.

Mirosław Gronicki zauważył, że odchodzący rząd pozostawił następcom bardzo trudną sytuację w finansach publicznych. Choć rynki przyjęły entuzjastycznie wyniki październikowych wyborów, nowy rząd powinien przedstawić strategię ich ustabilizowania w średnim terminie i dyskutować na jej temat z inwestorami, żeby ułatwili finansowanie rosnących potrzeb pożyczkowych. – Najgorzej jest z sektorem finansów publicznych. Tu nie ma łatwych rozwiązań (…) Nie wiemy, jak nowy minister finansów poradzi sobie z wydatkami grudniowymi i ich przeniesieniem na rok przyszły – powiedział.

Oprócz wielu naruszeń fundamentów państwa prawa, jakich dokonał rząd PiS (sędziowie dublerzy w Trybunale Konstytucyjnym, neo-KRS, naruszanie Traktatu Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz konstytucji) kilka innych działań było najbardziej szkodliwych dla gospodarki. Były nimi rosnąca przewlekłość postępowań sądowych, galopujące, a potem odwoływane zmiany prawa podatkowego (tzw. Polski Ład) oraz nadprodukcja prawa złej jakości, bez oceny skutków legislacji i konsultacji społecznych.

– Rząd wprowadzał to, co chciał, nawet gdy były konsultacje. Nie byliśmy w żaden sposób partnerem – mówiła Anna Rutkiewicz, prezeska grupy LUX MED. – Tworzenie aktów prawnych, które nie służą gospodarce jest szkodliwe, ale jest wiele obszarów niedoregulowanych. (…) To efekt słabego państwa. Bez mądrych regulacji nie posuniemy się dalej – dodał Brunon Bartkiewicz.

Wyzwań nie brakuje

W takich obszarach jak swoboda prowadzenia działalności gospodarczej, ochrona i bezpieczeństwo pracy, jakość usług i infrastruktury publicznej oraz klimat i środowisko indeks utrzymał dodatnie wartości, a w niektórych uległ lekkiej poprawie. Korzystnie wyróżnia się obszar bezpieczeństwa i ochrony pracy. I choć na tle krajów V4 wiarygodność Polski w niektórych aspektach wygląda lepiej, wyzwania pozostają wciąż ogromne.

– Jesteśmy w pierwszej dziesiątce krajów na świecie, jeśli chodzi o intensywność emisyjną naszej gospodarki – powiedziała Lucyna Stańczak-Wuczyńska, przewodnicząca Rady Nadzorczej BNP Paribas Bank Polska.

Taki stan państwa zostawiają rządy PiS następcom. Po wyborach wzrosły nadzieje – także sektora finansowego – na poprawę wiarygodności naszego kraju. W niektórych obszarach ta poprawa jest pilną koniecznością.

– Jest głośnie uffff… Mija okres wzmożonej entropii, chaosu, teraz można Polskę traktować inaczej. Bezpośrednie inwestycje zagraniczne mogą być jeszcze większe. Poziom zaufania do Polski wraca – zauważył Brunon Bartkiewicz.

Eksperci OEES wydali liczne rekomendacje, które pod uwagę powinien wziąć nowy rząd. Jerzy Hausner powiedział, że najważniejsze jest rzeczywiste i szybkie usprawnienie prac sądów. Według ekspertów, należałoby ograniczyć sądownictwo powszechne do dwóch szczebli.

Konieczne jest przywrócenie wiarygodności finansów publicznych, a doprowadzenie ich do stanu przejrzystości byłoby bezkosztowe. W ustawie budżetowej powinny być publikowane plany finansowe wszystkich jednostek finansów publicznych. Następnie należy powołać niezależną Radę Fiskalną, ciało bezpośrednio nadzorujące ich stan. Należy uszczelnić stabilizującą regułę wydatkową, aby obejmowała wszystkie transakcje wydatkowe w rozumieniu metodologii europejskiej i skończyć z procederem rozdawania obligacji skarbowych zamiast dotacji. Powinien zostać uchwalony kodeks zmian w systemie podatkowo‑składkowym, który ograniczałby częstość wprowadzania zmian w podatkach i zobowiązywał do zachowania minimalnego vacatio legis.

NBP powinien zdecydowanie zmienić sposób komunikacji, zbliżyć ją do międzynarodowych standardów i udowodnić, że koncentruje się na swoim konstytucyjnym mandacie, a nie rozgrywa – kosztem swej wiarygodności – politycznego meczu. Drugą rekomendacją dla przywrócenia stabilności systemu finansowego według autorów raportu jest rezygnacja z podatku bankowego, a przynajmniej rezygnacja z niego odnośnie nowo udzielanych kredytów.

Niezbędne jest przywrócenie oceny skutków regulacji ex ante dla każdego projektu ustawy i uniemożliwienie obchodzenia wymogu przygotowania tej oceny. To ma wpłynąć na jakość stanowionego prawa. Niezbędne jest także wydłużenie vacatio legis, by akty prawne nie zaskakiwały interesariuszy.

Autorzy raportu postulują opracowanie i wdrożenie odpowiedniej polityki migracyjnej. Miałaby ona przeciwdziałać skutkom zmian demograficznych, a także zapewnić ochronę i bezpieczeństwo pracy migrantów i obecnych pracujących. Migranci muszą być informowani o tym, jakie przysługują im prawa.

Choć pod względem jakości usług publicznych indeks odnotował w tym roku lekką poprawę (do 1,4 z 1,36 rok wcześniej), a Polska wypadła najlepiej z państw V4, jedna z najważniejszych rekomendacji w tym obszarze dotyczy zwiększenia finansowania edukacji na wszystkich poziomach, w tym zapewnienie konkurencyjnych wynagrodzeń dla nauczycieli. Autorzy raportu zaznaczają jednak, że korzystny rezultat wskaźnika nie musi być równoznaczny z satysfakcją obywateli z konkretnych usług.

Łączna wartość indeksu wiarygodności ekonomicznej dla obszaru „respektowanie zobowiązań międzynarodowych” lekko wzrosła do -1,01 w porównaniu z poprzednim rokiem, lecz w grupie V4 Polska prezentuje się lepiej tylko od Węgier. Raport rekomenduje radykalną zmianę polityki rządu. Powinna ona rozpocząć się od wprowadzenia w życie wszystkich orzeczeń TSUE i ETPC. Konieczne jest przegłosowanie przez Sejm ustawy realizującej zobowiązania Polski w zakresie uzgodnionych z komisją Europejską kamieni milowych, co umożliwi wykorzystanie środków europejskich z funduszu odbudowy. Polska musi także odwrócić zmiany w wymiarze sprawiedliwości z lat 2015–2023 i przeprowadzić gruntowną i całościowa reformę wymiaru sprawiedliwości, zgodną z unijnym systemem prawnym.