Banki i rolnictwo: Pomoc dla przedsiębiorstw grup producenckich

Stefan Cieśla, Zdzisław Kupczyk

Dodatkowo banki te są spółdzielniami, a więc szczególnymi podmiotami prawnymi, w których obowiązują zasady wzajemnej pomocy. Wynika to z podstawowych zasad spółdzielczości, do których – i to już od XIX w. – zalicza się przede wszystkim zasady dobrowolnego i otwartego członkostwa, demokratycznej kontroli członkowskiej, współdziałania, troski o społeczność. Wskutek tych okoliczności banki spółdzielcze, których udziałowcami są przede wszystkim rolnicy, zwracają szczególną uwagę na instrumenty pomagające chronić rolnictwo i przetwórstwo rolne.

Uregulowania dotyczące przetwórstwa rolnego

Stefan Cieśla radca prawny w Kancelarii Prawnej Cieśla & Cieśla sp.k., specjalizującej się w pomocy prawnej dla banków spółdzielczych.

Przetwórstwo rolne jest jednym z najtrudniejszych rynków przemysłowych. Ze względu na fluktuacje popytu i podaży, uzależnienie od wielu czynników, a zwłaszcza od nieprzewidywalnych warunków klimatycznych, potrzebuje szczególnego wsparcia. Dotyczy to przede wszystkim przetwórstwa owoców i warzyw. Od chwili akcesji Polski do UE sektor owoców i warzyw objęty został tzw. wspólną organizacją rynków rolnych. Podstawą prawną uregulowań m.in. dla tego sektora jest rozporządzenie rady (We) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku).

Zdzisław Kupczyk prezes zarządu Banku Polskiej Spółdzielczości. Wywodzi się z sektora bankowości spółdzielczej. W Banku BPS pracuje od momentu jego powstania, czyli od 2002 r., początkowo jako dyrektor oddziału w Sieradzu, następnie przez 10 lat jako dyrektor Warszawskiego Oddziału Regionalnego. Wcześniej pełnił funkcję prezesa zarządu Banku Spółdzielczego w Warcie. Od 27 marca 2013 r. wiceprezes zarządu Banku Polskiej Spółdzielczości, od 24 marca 2014 r. p.o. prezesa zarządu Banku Polskiej Spółdzielczości. Od 27 stycznia 2015 r. prezes zarządu Banku Polskiej Spółdzielczości. Przed rozpoczęciem kariery w bankowości piastował stanowiska w administracji państwowej i gospodarczej. Ukończył studia na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Łódzkim, studia podyplomowe w Wyższej Szkole Bankowości we Wrocławiu oraz na Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, z zakresu zarządzania nowoczesnym bankiem. Jest także absolwentem studiów podyplomowych w Szkole Głównej Planowania i Statystyki, w obszarze zarządzanie w gospodarce.

Tytuł rozporządzenia brzmi dość oschle, bezosobowo. Niemniej jednak przełożyło się ono w sposób bardzo realny na bardzo konkretne rozwiązania dla wszystkich rolników w UE, a zwłaszcza dla rolników polskich, dla których było wręcz wyjątkowo korzystne. Przedmiotowe rozporządzenie ustanowiło bowiem rozwiązania, które mogą być stosowane w odniesieniu do poszczególnych rynków rolnych w Unii Europejskiej. Uregulowania wspólnotowe w zakresie rynku owoców i warzyw polegają w szczególności na wspieraniu działań mających na celu koncentrację podaży po stronie producentów, a w konsekwencji wzmacnianiu ich pozycji rynkowej.

Biorąc pod uwagę fakt, iż głównym problemem w Polsce jest rozdrobniona struktura produkcji rolnej, w naszym kraju wdrożono szeroki wachlarz uregulowań przewidzianych dla sektora owoców i warzyw w ramach wspólnej organizacji ryków rolnych. Realizując politykę rolną UE, Polska podjęła działania prawne na rzecz koncentracji podaży na poziomie producentów. Dążono do jak najszerszego wsparcia dla podmiotów reprezentujących interesy rolników, które uzyskały status wstępnego uznania jako grupy producentów lub uznania jako organizacje producentów owoców i warzyw. Zakładano, że podmioty te dzięki większemu potencjałowi ludzkiemu/firmowemu i finansowemu będą dysponowały o wiele szerszym dostępem do informacji na temat rynku niż indywidualne gospodarstwa rolne, a tym samym będą mogły efektywnie wpływać na planowaną przez swoich członków produkcję, tak aby dostosować ją do popytu, zarówno pod względem ilości, jak i jakości. Zakładano także, że koncentracja dużej podaży spowoduje zwiększenie ich atrakcyjności jako partnerów zakładów przetwórczych.

Jednocześnie należy zaznaczyć, iż w zakresie wspólnej polityki rolnej państwa członkowskie Unii Europejskiej nigdy nie miały i nadal nie mają innych instrumentów regulujących rynki produkcji rolnej i przetwórstwa rolnego, aniżeli te określone przez WPR. To spowodowało, że przez kilkanaście lat w zachodnich krajach Wspólnoty intensywnie rozwijano grupy producenckie (GP) i organizacje producentów (OP) oraz ich zrzeszenia (ZOP). Brak grup i organizacji producentów utworzonych zgodnie z prawodawstwem wspólnotowym wykluczał bowiem uzyskanie pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej, która np. do ogrodnictwa może trafić wyłącznie poprzez te grupy i poprzez organizacje producentów. W niektórych krajach Europy Zachodniej, m.in. w Danii i Holandii, już w latach 90. ubiegłego wieku aż 80% produkcji warzyw i owoców sprzedawane było przez grupy producenckie.

W Polsce, jak wykazują coroczne raporty grup i organizacji producenckich, odnotowano słaby ich rozwój. Jak twierdzą naukowcy z SGGW, jest to spowodowane wieloma przyczynami, do których zalicza się przede wszystkim przekonania i bariery psychologiczne rolników, ich niechęć do długoterminowych zobowiązań i inicjatyw wspólnego działania (A. Kotala. Rola grup producenckich w zwiększaniu skali produkcji i konkurencyjności gospodarstw rolnych Polski południowej), brak dostatecznej świadomości w tej dziedzinie (A. P. Wiatrak. Grupy producentów rolnych – istota działania i zarządzania nimi). Wszystko to przekłada się na niewielkie zainteresowanie i brak zaufania do zrzeszania się.

Legislacja sobie, życie sobie

 Słaby poziom zorganizowania rolników, przedsiębiorców rolnych i przetwórców w sektorze owoców i warzyw w naszej części Europy został dostrzeżony przez Komisję Europejską, która w zbiorczej analizie rozwoju organizacji producentów w sektorze owoców i warzyw w okresie obejmującym lata 2000-2006 zwróciła uwagę, iż pod względem rozwoju liczby organizacji producentów tendencja nie jest ogólna we wszystkich krajach europejskich, a w Polsce jest szczególnie niekorzystna. Konkluzja KE miała głębokie uzasadnienie. Jak wynika z danych MRiRW w 2004 r. powstały w Polsce zaledwie 23 grupy zrzeszające 199 rolników, a do 2006 r. były 64 organizacje, do których przyłączyło się 3136 producentów.

Te konkluzje UE doprowadziły do sytuacji, w której w Polce mogą być tworzone tzw. „wstępnie uznane grupy producentów owoców i warzyw”, a to dzięki przepisom zawartym w przywołanym rozporządzeniu, jak i w rozporządzeniu komisji (WE) nr 1580/2007 z dnia 21 grudnia 2007 r. ustanawiającym przepisy wykonawcze do rozporządzeń rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw (Dz.Urz. UE L 350 z 31.12.2007, str.1, z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego.

Rozwiązania te miały jednak niewielki wpływ na rozwój grup producenckich. W 2010 r. ich liczba wzrosła wprawdzie do 181, lecz zrzeszały zaledwie 4959 członków, co wskazuje na zmniejszenie się „siły” ich konkurencyjności z uwagi na wzrost rozdrobnienia. Niepokojący jest stopniowy spadek intensywności powstawania nowych grup producentów. O ile w rekordowym roku 2011 powstało aż 102 GPOiW i OP, o tyle w latach późniejszych 49 (2012), 35 (2013), a w roku 2014 tylko 38, lecz wśród nich nie było nowych GPOiW (M. Bieniek-Majka. Przewagi konkurencyjne grup producentów owoców i warzyw w województwie kujawsko-pomorskim).

 Wsparcie finansowe

Pomoc finansowa UE dla tych grup producenckich była ściśle określona prawem. Wstępnie uznane grupy producentów warzyw i owoców, jeszcze niespełniające wszystkich kryteriów określonych prawem unijnym, w czasie dochodzenia do uznania przez UE jako tego rodzaju grupy mogły liczyć na dotacje stanowiące od 2 do 10% wartości sprzedanej produkcji. Jeśli nie przekraczała ona rocznie miliona euro, grupa w pierwszym i drugim roku dochodzenia do uznania mogła liczyć na dotację w wysokości 10% wartości produkcji sprzedanej, w kolejnych latach pomoc ta wynosiła odpowiednio 8, 6 i 4%.

Pomoc obliczana od wartości sprzedaży produktów powyżej równowartości miliona euro jest o połowę niższa. W pierwszym i drugim roku wynosi 5% wartości sprzedanych produktów, w kolejnych latach odpowiednio 4, 3 i 2%. Także grupy, które już przeszły drogę dochodzenia do spełnienia wymogów (i te zarejestrowane później, które je spełniają) mogły starać się o wsparcie unijne. Podstawą wystąpienia o nie był przygotowany i opracowany program operacyjny. Mógł on dotyczyć marketingu, poprawy jakości warzyw i owoców czy też podniesienia standardów ochrony środowiska. Przez lata grupy te zostały zasilone całkiem znaczącymi pieniędzmi. W całym kraju wstępnie uznane grupy producentów owoców i warzyw otrzymały – ze środków unijnych i krajowych – łącznie ponad 7,6 mld zł.

Przez pierwsze lata członkowie grup producentów rolnych, jak i łączący się w grupy producenci warzyw i owoców, dostrzegali atuty tej formy gospodarowania. W wypowiedziach kierownictw grup producenckich przewijają się tezy, iż wspólne gospodarowanie przynosi wielorakie korzyści. Podkreślały one, iż grupom lepiej negocjuje się kontrakty, łatwiej im także obniżać koszty.

Wielkim problemem dla polskich producentów stała się bariera popytu spowodowana rosyjskim embargiem wprowadzonym w sierpniu 2014 r. Jak mówił prezes jednej z grup producenckich w 2015 r.: „Walka na rynku jest zacięta. Producenci działający poza grupami robią przymusowe przerwy w produkcji. My jakoś dajemy sobie radę, ale 2014 rok był najgorszym, od kiedy pamiętam. Kryzys rosyjski sprawił, że praktycznie do zera spadły dostawy dla firm przetwórczych. Dla nich eksport był ważnym kierunkiem. Na rynku krajowym zapotrzebowanie na przetworzone grzyby (przedmiot produkcji grupy) jest stosunkowo niewielkie. Dodatkowo sytuację pogarsza fakt, że grzyby nie nadają się do dłuższego, niż parę dni, przechowywania. W zmaganiach z kryzysem pomagają jednak możliwości negocjowania cen środków produkcji, terminów płatności za nie itp. Razem jednak łatwiej trudne czasy przetrwać”1. Postępujące problemy ostatnich lat w rolnictwie przyniosły znaczące dalsze pogorszenie sytuacji grup producenckich.

Nieprzestrzeganie prawa

Obecnie w rejestrze prowadzonym przez Agencję Rynku Rolnego znajduje się 267 organizacji producentów owoców i warzyw, a 14 grup nadal realizuje plan dochodzenia do uznania. W 2017 r. rozpoczęły się kontrole wykorzystania środków unijnych otrzymanych przez grupy producenckie. W ich wyniku w przypadku aż 25% skontrolowanych wniosków wszczęte zostały postępowania o zwrot nienależnie pobranych środków. Planem działań naprawczych objętych zostało 209 grup, czyli 78%. Wydano 279 decyzji o nienależnie wypłaconych środkach, ich ilość przekroczyła liczbę organizacji producentów owoców i warzyw. W przypadku 27 grup, czyli 10% z nich, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wystąpiła do szefa Krajowej Administracji Skarbowej z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli prawidłowości wydatkowania środków finansowych pochodzących z Unii Europejskiej. Podobnie w przypadku 27 grup skierowała do prokuratury zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Prokurator krajowy objął osobistym nadzorem toczące się postępowania. Ostateczne rozliczenie tego, co działo się w związku z wydatkowaniem środków unijnych na rozwój grup producenckich w Polsce będzie możliwe dopiero po zakończeniu planu naprawczego i wyczerpaniu procedury administracyjnej, ponieważ znaczna część postępowań jest w tej chwili w fazie procesu odwoławczego do II instancji lub wnoszenia skarg do sądów administracyjnych.

Nad wieloma przedsiębiorstwami grup producenckich zawisła zatem groźba likwidacji. W specjalistycznych mediach rozważa się kwestie: „Czy realna jest sytuacja, że grupy producenckie mogą z powodu problemów finansowych bankrutować i będą do kupienia od syndyków i do przejęcia przez zagraniczny kapitał? (…) Coraz częściej słyszy się potwierdzenie tych niepokojących informacji. O zainteresowaniu naszymi grupami producenckimi przez firmy zagraniczne chyba nie trzeba wspominać. (…) Niespełna rok temu, gdy pojawił się ten temat, pisaliśmy o kilku sygnałach podawanych przez Witolda Bogutę, prezesa Krajowego Związku Grup Producentów Owoców i Warzyw. Mówił on już wtedy o rozmowach biznesowych, w których padały stwierdzenia: Przejmiemy waszą grupę wraz z gospodarstwami członków. (…) Czy grupa X jest już do wzięcia. (…) W bankach natomiast sadownicy byli informowani: „Kredytu nie udzielimy, ale jeśli są panu potrzebne pieniądze, to jest firma Y zainteresowana udziałami w waszej grupie”. Na kilku zagranicznych konferencjach dotyczących owoców i warzyw otwarcie mówiono, że powstaje korzystny klimat do przejmowania inwestycji w Polsce – mając oczywiście na myśli przejęcie majątku grup producenckich„2.

Przedstawiony scenariusz jest bardzo groźny. Historycznie rzecz ujmując, przejmowanie naszego przemysłu we wczesnych latach dziewięćdziesiątych doprowadziło do dramatycznego rozwarstwienia Polski zarówno pod względem społecznym, jak i kapitałowym. Wiele zakładów było przejmowanych tylko po to, aby je zamknąć. Sytuacja ta katastrofalnie osłabiła polski przemysł. Na wiele lat staliśmy się krajem magazynów i tanich montażowni.

Z rolnictwem i przetwórstwem rolnym sytuacja jest o wiele groźniejsza. Jak już wspomniano, w Polsce ilość grup producenckich jest relatywnie mniejsza niż w innych krajach Unii, ale zgromadziły one znaczący majątek w postaci przede wszystkim zakładów przetwórczych, w tym budynków i maszyn. Zatrudniają też wielu pracowników, tworząc miejsca pracy w rejonach zagrożonych bezrobociem.

 Polskich producentów należy wspierać

 Oddanie przetwórstwa rolnego wyłącznie w ręce obcego kapitału może doprowadzić do osłabienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, a co za tym idzie na narażenie bezpieczeństwa podstawowych funkcji państwa. Aby zatem uniknąć ryzyka przejęcia polskich zakładów przetwórczych przez obcy kapitał, lub – co jest równie groźne – rozprzedaży majątku i likwidacji zakładów pracy, należy opracować rządowy program ich wspierania.

Teza ta współgra z ogłoszonym przez premiera Mateusza Morawieckiego „Planem dla wsi”, który wśród celów przewiduje także utworzenie Narodowego Holdingu Spożywczego, mającego powstać „dla stabilizacji rynków rolnych” i który „będzie alternatywą dla firm przejętych w ramach prywatyzacji na początku okresu transformacji. Zapewniony zostanie organizacyjny i właścicielski udział rolników-producentów rolnych w firmach holdingu”.

Przygotowując mechanizmy wykonawcze dla „Planu dla wsi” nie należy pomijać w przyjmowanych rozwiązaniach współpracy banków spółdzielczych. Są one żywotnie zainteresowane standingiem rolnictwa i przetwórstwa rolnego. Z jednej strony są głównym kredytodawcą sektora rolnego, więc jego jakość odbija się na jakości ich aktywów, a co za tym idzie i kapitałów. Z drugiej – są spółdzielniami przede wszystkim rolników i w konsekwencji, zgodnie z zasadami współdziałania i troski o społeczność lokalną, są obowiązane udzielać pomocy znajdującym się w trudnej sytuacji lokalnym zakładom produkcyjnym. Te zasady muszą zostać pogodzone z priorytetową w bankowości – także i spółdzielczej – zasadą bezpiecznego i stabilnego zarządzania bankiem, opisaną w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1876, 2361, 2491, z 2018 r. poz. 62, 106, 138, 650, 685, 723, 864, 1000, 1075, 1499, 1629.).

Osiągniecie tego złożonego celu będzie możliwe jedynie w przypadku połączenia zaangażowania państwa oraz banków spółdzielczych. Można założyć, że państwo nie powinno wydatkować własnych środków (budżetowych) w sferze gospodarki. Oznacza to, że wdrażaniem w życie takiej instytucji jak holding spożywczy planowany przez premiera Morawieckiego, powinien zająć się podmiot pozabudżetowy. Jak wskazuje nazwa podana przez premiera, holding, który jest organizacją grupującą podmioty gospodarcze (np. spółki) samodzielne pod względem prawnym i organizacyjnym nie będzie jedną instytucją angażującą się we współpracę z sektorem rolno-spożywczym.

Takie stanowisko rządu pozwala na zaproponowanie współudziału bankom spółdzielczym w procesie ratowania grup producenckich. Hipotetycznie można zaproponować plan ratowania przedsiębiorstw zbudowanych przez upadające grupy producenckie poprzez ich wykup przez spółki powołane do tego celu przez KOWR, który zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r poz. 623) może posiadać, obejmować lub nabywać akcje lub udziały w spółkach. Na kapitał niezbędny do sanacji kupowanych upadłych przedsiębiorstw KOWR mógłby pozyskać środki z wyemitowanych przez siebie obligacji objętych przez banki spółdzielcze. Zgodnie z art. 15 ust. 2 przywołanej ustawy na przedmiotową emisję wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Możliwość jej otrzymania przez KOWR wydaje się czymś oczywistym, ponieważ w ten sposób można zbudować wehikuły finansowe pozwalające na sanację przemysłu rolno-spożywczego bez konieczności dokonywania nowych wydatków budżetowych. Oznacza to, że współpraca pomiędzy administracją rządową a bankami spółdzielczymi jest dopuszczalna w ramach polskiego prawa i korzystna z punktu widzenia zarówno rządu, jak i banków spółdzielczych oraz gospodarki żywnościowej.