Horyzonty Finansów 2011: Wspólnoty już nie ma, jest Unia

Jolanta Zombirt

Debata nad budżetem na 2011 r. w Parlamencie Europejskim wykazała, że nie wszystkie zapisy traktatu lizbońskiego zostały przeczytane z uwagą. Cóż, obowiązuje on nieco ponad rok, może nie wszyscy mieli na to czas. Inna jednak jest sprawa z unijnym budżetem, którego zasady i mechanizmy powinny być wszystkim, zwłaszcza osobom zajmującym eksponowane stanowiska w UE, dobrze znane. Dlatego też z zadowoleniem należy przyjąć nową pozycję na rynku wydawniczym autorstwa prof. Katarzyny Żukrowskiej – „Budżet ogólny Unii Europejskiej”, w której dokładnie wytłumaczono, od kiedy, jak, dlaczego, a nade wszystko – co szwankuje w sposobie wydawania środków budżetowych, które, przypomnijmy, stanowią zaledwie nieco ponad 1 proc. PKB całej Unii.

Skąd się biorą pieniądze?

Autorka podkreśla, że każdy następny etap integracji wiąże się z koniecznością przekazania procesu decyzyjnego w ramach coraz większej liczby polityk na szczebel unijny. A co za tym idzie – realizacja polityk unijnych musi być współfinansowana ze wspólnego budżetu. Jak wskazuje, rozrost funkcji pełnionych przez daną organizację może spowodować wzrost jej kosztów operacyjnych, co z kolei może być czynnikiem ograniczającym jej działanie. Z taką sytuacją właśnie mamy coraz częściej do czynienia, gdyż coraz większa liczba polityk realizowanych na poziomie Unii wymaga, by państwa członkowskie potrafiły znaleźć środki (i wolę polityczną) w ilości/kwotach znacznie wyższych niż wcześniej.

Ewolucja unijnego budżetu dokładnie odwzorowywuje ewolucję integracji europejskiej. Przypomnijmy, że aż do 1970 r. (traktat luksemburski) potrzeby Wspólnoty były pokrywane tylko ze składek państw członkowskich. Następnie wprowadzono tzw. zasoby własne, by stopniowo zwiększać niezależność finansową Wspólnoty od transferów państw członkowskich, a nieco później transfery z tytułu podatku VAT. Jak pisze Żukrowska, to czy źródła finansowania są wystarczająco duże, aby finansować działalność organizacji wynika z jednej strony z zastosowanych rozwiązań, które stanowią źródło finansowania tej organizacji, a więc łatwości zdobywania środków, czy zgody członków na wynikające stąd obciążenia. Z drugiej strony, wielkość środków niezbędnych na finansowanie działalności zależy od kosztów wynikających z prowadzonej działalności i celów, jakie dana integracja realizuje. Jedne cele są łatwiej finansowane, inne trudniej. Inaczej mówiąc, różny jest stopień akceptacji obciążeń i ich ponoszenia.

Ano właśnie. Pod koniec lat 80. (tłustych) okazało się, że ani zasoby własne, ani VAT nie są w stanie pokryć rosnącego zapotrzebowania dynamicznie rozwijającej się Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, planującej wprowadzić w latach 90. wspólną walutę. Może i udałoby się to zrobić, ale wszelkie propozycje dotyczące zmian źródeł finansowania budżetu UE koncentrowały się raczej na jego stronie przychodowej, a nie wydatkowej, gdzie niepodzielnie królowały wydatki na Wspólną Politykę Rolną. A przecież już w raporcie Paula- Henry Spaaka z 1956 r. przedstawiającym rekomendacje dla finansowania integracji europejskiej określono dwa cele, na które wskazuje Żukrowska:

• Rozwój gospodarczy i adaptacja do zmian zachodzących na rynku;
• Finansowanie kosztów społecznych procesów wynikających ze zmian strukturalnych gospodarki, wywołujących potrzebę przekwalifikowania siły roboczej, podniesienia jej kwalifikacji i tym samym – jakości.

Jak jednak zauważa Żukrowska, włączenie rolnictwa do procesu integracji można uznać za jeden z ważniejszych elementów przetargowych, który decydował o warunkach porozumienia dotyczącego scalania gospodarek państw w Europie.

Ostatnim źródłem finansowania budżetu ogólnego było ustanowienie, wraz z koncepcją perspektywy finansowej (koniec lat 80.) tzw. czwartego źródła, czyli „dopychacza”, kalkulowanego wedle udziału PKB państw członkowskich w PKB Unii. Jest to jak dotąd źródło największych przychodów budżetu ogólnego.

...