Zamiast Lux Torpedy expres ustawowy

Mówią: co nagle to po diable. Czy w związku z tą maksymą, czy nie, zauważyć trzeba, że prezydent Andrzej Duda czyta szybko, a rękę ma rączą.

Audytorzy i prawnicy z poznańskiej firmy Grant Thornton wyliczyli, że z lekturą ustaw uchwalanych przez Sejm prezydent radził sobie w 2020 r. bardzo chwacko, składając pod nimi swój podpis po zaledwie sześciu dniach, średnio.

Zmagamy się z pandemią, więc szybkość działania to teraz wielka cnota. W 2020 r. uchwalono 135 ustaw, w tym 25 miało związek z pandemią. Wniosek z tego płynąć może, że dzięki potrzebie reagowania na Covid-19 pan Prezydent nabrał większej wprawy.

Były przypadki, że – chciał, nie chciał – zbierać się musiał błyskawicznie. Rząd postanowił, że od 1 stycznia tego roku zacznie obowiązywać tzw. podatek estoński i zacznie też pobierać CIT od spółek komandytowych.

Warunek brzmi, że ustawy podatkowe muszą być opublikowane najpóźniej 30 listopada poprzedniego roku. Sejm przegłosował te podatki 28 listopada, więc na lekturę i podpis prezydent miał zaledwie godziny

Można było jednak odmówić sygnatury, kraj by od tego nie upadł, a podatki to dla ludu rzecz zasadnicza, nie lubi lud, gdy waży się go lekce. Prezydent Kwaśniewski czytał wolno, coś było nie tak z jego wykształceniem wyższym i może dlatego ustawy podpisywał po dłużej niż trzech tygodniach.

Sejm ściga się na chyżość z prezydentem Dudą, choć ustawa nie zlana potem przez posłów i ekspertów sprawdzi się w życiu raczej kiepsko, a tymczasem…

Uchwalenie jednej ustawy zajęło w zeszłym roku średnio 77 dni. W 2019 r. trwało to jeszcze krócej, bo 69 dni. Poprawa jest, ale bardzo względna – w pierwszej dekadzie stulecia było to ok. 200 dni i tak trzeba było trzymać, ale władzy ciągle gdzieś śpieszno.

Wg sprawdzonej zasady, Sejm proceduje ustawy w trzech czytaniach. Odstępstwa są nie do uniknięcia, ale dla dobra sprawy powinny być jak najrzadsze. W 2000 r., najlepszym pod tym względem, Sejm zakończył prace po pierwszym czytaniu w przypadku 18 proc. ustaw, a po drugim w przypadku 30 proc.

W 2020 r. izba poselska spięła się natomiast jak nigdy: po I czytaniu przegłosowała 42 proc. ustaw, a po II – 45 proc. Do trzeciego etapu doszło zatem zaledwie 13 proc., podczas gdy 20 lat temu była takich ponad połowa.

Skracanie procedury oznacza, że Sejm pracuje jak robot, choć oczekujemy od niego namysłu, rozwagi i refleksji. Gdybyśmy woleli prawa z automatu, wystarczyłyby dekrety z podpisem szefa wszystkich szefów.

Ale za to Senat odnajduje się lepiej w swej roli. W 2019 r. nie zgłosił poprawek aż do 86 proc. ustaw, lecz w 2020 r. odsetek niepoprawionych przez senatorów spadł do 40 proc. W 2000 r. ustaw bez poprawek zgłoszonych w Senacie w trakcie prac legislacyjnych było 29 proc., a w 2005 roku 30 proc.

Wskutek nieznacznej przewagi senatorów z opozycji izba wyższa ocknęła się z dumania i wraca, jak się zdaje, do status quo ante z początków wieku.

Najlepiej wyposażony do przygotowania projektów prawa jest rząd z niezliczonym gronem ekspertów i doświadczonych urzędników oraz środkami na najrozmaitsze badania i peregrynacje zagraniczne w poszukiwaniu najlepszych rozwiązań.

Ścieżka rządowa wiąże się jednak z obowiązkiem tzw. uzgodnień resortowych, a wiadomo, że każde ministerstwo swoją, a nie publiczną rzepkę skrobie. Inna nielubiana przez kolejne rządy część rutyny to konsultacje publiczne, które trwają, a czas leci. Roztrząsanie projektów w „przypadkowych” gronach może też wywołać sprzeciw wyborców, którzy nie wiedzą przecież sami czego chcą.

Wygodnym ominięciem niechcianej procedury są tzw. projekty poselskie i senackie. Tak zwane, ponieważ nie wychodzą najczęściej spod piór członków parlamentu, lecz powstają w budynkach rządowych. Prawdziwie „poselskie” projekty są zatem dziełem opozycji, ale one prawie nigdy nie zyskują poparcia rządzącej większości.

Największy wysyp projektów „poselsko-senackich” składanych w ten sposób z zamiarem ominięcia konsultacji, nastąpił w 2015 r. Uchwalono wówczas w tym trybie aż 41 proc. ustaw. Wcześniej ich odsetek nie przekraczał 20 proc. W 2020 było takich 27 proc. Ponieważ z uwagi na koronawirusa był to rok szczególny, wymagający szybkich reakcji, jest tylko ułamek nadziei, że bałamutny proceder pichcenia ustaw przez rząd, ale zgłaszania ich przez posłów jest na równi pochyłej.

Do nowych przepisów należało by się przygotować. Uprzedzaniu obywateli o nowym prawie służy reguła vacatio legis, czyli ustanawiania, ogłaszania i propagowania nowych praw na długo przed ich wejściem w życie.

W przypadku podatków obowiązuje zasada 14 dni vacatio legis. Stała się jednak gołosłowna.

Już cztery z ośmiu, tj. połowa ustaw podatkowych przyjęta była w 2020 r. bez zachowania minimum dwóch tygodni na wejście w życie

Wróciły bardzo złe praktyki z pierwszej dekady stulecia w procesie wprowadzania rozporządzeń podatkowych. W ich przypadku nie ma wprawdzie ustawowego nakazu stosowania vacatio legis, ale przyzwoitość jest często skuteczniejsza od obowiązku.

W 73 rozporządzeniach dotyczących podatków opublikowanych w 2020 r. średni czas vacatio legis wyniósł zaledwie 3,5 dni. Tyle czasu mieli przedsiębiorcy i jednoosobowe działalności gospodarcze na zrozumienie, przetrawienie i wdrożenie nowych reguł, a także na nowe skalibrowanie systemów komputerowych.

Aż jedna piąta rozporządzeń podatkowych weszła w życie natychmiast w chwili ogłoszenia. W najlepszym ostatnio pod tym względem roku 2015 nie było takiego ani jednego i to powinna być święta zasada.

Zgodnie z swą rolą zawodową doradcy z Grant Thornton nie ograniczają się do biadolenia. Są z Poznania, a tam „porzundek ma być”. Popracowali zatem nad „Kwartałem dla biznesu”.

Ich zdaniem, w nowym, pożądanym, porządku ustawy dotyczące działalności gospodarczej wchodziłyby w życie z pierwszym dniem kwartału i miałyby trzymiesięczne vacatio legis Byłyby wyjątki: ustawy dotyczące PIT i CIT wchodziłyby w życie (tak jak obecnie) tylko 1 stycznia, a okres vacatio legis byłby wydłużany do pół roku, gdy zmiany przepisów byłyby istotne (nowe stawki podatkowe, nowe podmioty lub przedmioty objęte podatkiem, konieczność zmian w systemie informatycznym firmy).

Vacatio legis krótsze niż trzymiesięczne byłoby dopuszczalne w przypadku zmian na korzyść przedsiębiorców i ze względu na bardzo ważny interes państwa oraz gdy zmiany byłyby bez istotnych konsekwencji dla przedsiębiorców i obywateli.

Bardzo istotny jest sformułowany w Grant Thornton postulat publikowania przez rząd instrukcji do nowych przepisów, które nie miałyby wprawdzie charakteru i mocy oficjalnych wykładni, ale pomagałyby zrozumieć i wdrożyć jak trzeba nowe zasady.

I jeszcze o tym, od czego zaczęli w Poznaniu już siedem lat temu, czyli o rozmiarach legislacji w Polsce, tj. o nowych ustawach, rozporządzeniach i umowach międzynarodowych.

Coroczny przegląd ma nazwę „Barometr  prawa” Z najnowszej jego edycji wiemy, że w 2020 r. weszło w życie 14 921 stron nowego prawa, najmniej od 2008 r. i aż o 30 proc. mniej niż w 2019 r. To dobrze. Jak przypominają autorzy publikacji, pisał Tacyt w Rzymie wieki temu i miał rację, że „Corruptissima re publica plurimae leges”, czyli że „Przy największym państwa nierządzie najliczniejsze (są) prawa”.

Prawa było mniej w minionym roku, ale żeby przeczytać całość trzeba było by mieć na to dwie godziny bez dwóch minut dziennie i rozkoszować się lekturą po godzinach, bo kto biznes w dzień ogarnie?