Unia: Stawką są miliardy
Już na etapie przygotowań do polskiej prezydencji wiedzieliśmy, że drugie półrocze 2011 r. będzie obfitować w istotne dla przyszłości Unii Europejskiej wydarzenia. Podczas naszego przewodnictwa rozpoczęły się negocjacje projektu nowego budżetu Unii na lata 2014-2020 oraz propozycji rozporządzeń Komisji określających zasady działania Funduszy Europejskich. Okazaliśmy się ich sprawnym moderatorem. Teraz wkraczamy do gry jako uczestnik debaty. Będziemy twardo walczyć o polskie interesy.
Elżbieta Bieńkowskkowska
minister rozwoju regionalnego
W ostatnim czasie wiele państw, także tych ze starej Unii, odczuło bolesne konsekwencje spowolnienia gospodarczego i kryzysu finansowego. Kraje unijne zaczęły uważniej przyglądać się ponoszonym wydatkom, kładąc nacisk na ich efektywność i skuteczność. Konieczne okazało się znalezienie trwałych rozwiązań, które zapewniłyby Europie stabilny wzrost. Częścią dyskusji nad przyszłością Europy są prace nad nowym wieloletnim budżetem unijnym oraz przepisami i zasadami określającymi kształt, drugiej pod względem wartości pozycji w obecnym budżecie Unii, polityki spójności. Negocjacje w obu obszarach rozpoczęły się podczas polskiego przewodnictwa w Radzie UE. Pod koniec czerwca Komisja Europejska przedstawiła projekt budżetu unijnego na lata 2014-2020. Z kolei 6 października opublikowała, najistotniejszy z punktu widzenia mojego resortu, pakiet legislacyjny dla polityki spójności. Zawarte w nim rozporządzenia to unijne dokumenty określające kto, na co i w jaki sposób może wydawać unijne fundusze. W przypadku negocjowania przez MSZ wysokości budżetu UE na lata 2014-2020, kluczowe pytanie brzmi „ile?”, natomiast dla nas nie mniej ważne słowo to „jak?”. Jednym z zadań polskiej prezydencji było nadanie tonu i tempa rozmowom nad propozycjami Komisji, których wynikiem ma być odpowiedź na to pytanie.
Zadania na prezydencję
Od kilku lat konsekwentnie mówimy, że polityka spójności wymaga zmian. Ich celem powinno być wzmocnienie jej skuteczności i efektywność oraz nadanie jej odpowiedniego znaczenia i rangi pośród innych polityk unijnych, tak by jeszcze lepiej wspierała konkurencyjność gospodarek państw członkowskich. Prowadzone w moim resorcie badania jednoznacznie wskazują, że przyczynia się ona do wyraźnie większego wzrostu PKB i spadku bezrobocia w Polsce. Naszym zdaniem może być jeszcze lepiej.
Mając na uwadze przebieg dotychczasowej debaty nad przyszłością polityki spójności, postawiliśmy przed sobą trzy ambitne zadania. Pierwszym z nich było zapewnienie sprawnego przebiegu negocjacji projektów rozporządzeń Komisji Europejskiej oraz doprowadzenie do możliwie najdalszego konsensusu w wybranych obszarach. Zdecydowaliśmy się również na przeprowadzenie debaty na temat ukierunkowania polityki spójności na osiąganie celów Strategii Europa 2020, skoordynowania jej z pozostałymi politykami unijnymi oraz zaprogramowania funduszy w ten sposób, by rozwiązywały one problemy konkretnych terytoriów i rozwijały ich mocne strony. Trzeci cel związany był z podniesieniem rangi polityki spójności, nadaniem jej odpowiedniego znaczenia i miejsca wśród innych polityk.
Co udało się osiągnąć
W negocjacjach dotyczących rozporządzeń Komisji skoncentrowaliśmy się na 4 kluczowych dla uruchomienia następnej perspektywy blokach tematycznych – programowaniu strategicznym (ogólny kształt polityki spójności), koncentracji tematycznej (na co pieniądze unijne możemy przeznaczyć), warunkowości (jakie warunki i cele powinny spełnić państwa, by móc otrzymywać fundusze i sprawnie je wydawać) oraz instrumentach rozwoju terytorialnego (specjalne rozwiązania dla konkretnych obszarów w UE). Udało nam się przedstawić kompromisowe propozycje dotyczące programowania strategicznego i koncentracji tematycznej. Przeprowadzono także wstępną dyskusję i analizę propozycji Komisji w obszarach warunkowości i rozwoju terytorialnego. Negocjacje wciąż trwają, więc trudno jeszcze mówić o ich ostatecznych wynikach.
Polityka spójności była również tematem spotkania ministrów odpowiedzialnych za politykę spójności w ramach Rady doSpraw Ogólnych. Do tej pory nie rozmawiano o niej na tak wysokim szczeblu. Dyskusja ministrów była potrzebna, by podsumować dotychczasowe negocjacje i nadać kierunek prac w grupach roboczych Rady. Przedstawiciele wszystkich krajów zgodzili się, że polityka spójności powinna realizować cele Strategii Europa 2020. Większość z nich podkreśliła jednocześnie konieczność znalezienia rozwiązań pozwalających ukierunkować fundusze europejskie tak, by uwzględniały specyfikę konkretnych terytoriów w Unii Europejskiej.
Podczas licznych konferencji i seminariów eksperci i praktycy dyskutowali między innymi o udziale obszarów miejskich w realizacji celów Strategii Europa 2020, rozwiązaniach dla poziomu lokalnego i miast oraz zwiększeniu skuteczności polityki spójności przy ograniczeniu towarzyszących jej procedur. Przebieg tej debaty został podsumowany w przygotowanych przez nas konkluzjach polskiej prezydencji w obszarze polityki spójności. Zostały one przyjęte podczas nieformalnego spotkania w Poznaniu ministrów odpowiedzialnych za politykę spójności w krajach Unii.
Byliśmy widoczni
Przewodnictwo to ogromne wyzwanie merytoryczne, ale i logistyczne. Chcieliśmy, by w rozmowy o przyszłości polityki spójności zaangażowało się jak najwięcej środowisk, dlatego wzięli w nich udział przedstawiciele państw członkowskich, regionów, instytucji unijnych i społeczeństwa obywatelskiego, beneficjenci projektów unijnych, a także eksperci akademiccy o międzynarodowej renomie. O polityce spójności dyskutowaliśmy na 24 posiedzeniach grupy roboczej Rady ds. działań strukturalnych, 3 posiedzeniach innych grup i jednym posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych. Zorganizowaliśmy ponad 20 konferencji i seminariów w 7 polskich regionach. Zgromadziły one ponad 4 tys. uczestników
Nasz punkt widzenia
Zadaniem polskiej prezydencji było nadać tempo negocjacjom w wybranych przez nas obszarach. Cele te osiągnęliśmy, mimo trzymiesięcznego, w stosunku do wcześniejszych zapowiedzi, opóźnienia w publikacji rozporządzeń przez Komisję Europejską. Teraz, kiedy nie przewodniczymy już pracom Rady, możemy oficjalnie prezentować swoje stanowisko i promować własne interesy. Tak naprawdę negocjacje dla nas, jako ich uczestnika, a nie organizatora, dopiero się rozpoczynają. W dyskusji o polityce spójności po 2013 r. bierzemy udział od samego początku, czyli niemal 5 lat, ale teraz mamy okazję odnieść się do zaproponowanych przez Komisję konkretów. W drugiej połowie stycznia rząd przyjął stanowisko wskazujące ramy negocjacyjne Polski wobec przedstawionych w październiku projektów rozporządzeń. Jest ono wynikiem konsultacji z samorządami, organizacjami pozarządowymi i ekspertami.
Właściwy kierunek
Cieszymy się, że większość propozycji Komisji odzwierciedla nasze wcześniejsze postulaty. Polityka spójności powinna być polityką inwestycyjną, realizującą cele Strategii Europa 2020, jak również niwelować różnice w rozwoju i skutki kryzysu finansowo- gospodarczego w Europie. Dlatego swym działaniem musi obejmować wszystkie regiony Unii, przy zagwarantowaniu odpowiednio większych środków dla obszarów słabiej rozwiniętych. Dobrym rozwiązaniem jest koordynacja funduszy rolnych, rybołówstwa i polityki spójności. Dzięki ujęciu ich razem we Wspólnych Ramach Strategicznych, najważniejszym dokumencie określającym funkcjonowanie funduszy na poziomie europejskim, łatwiej będzie rozwiązywać problemy regionów i wspierać ich mocne strony. Cieszy również większość propozycji dotyczących warunkowości ex ante i opartej na wynikach. Chodzi przede wszystkim o to, by jeszcze przed uruchomieniem programów operacyjnych oraz w trakcie ich wdrażania zmotywować państwa członkowskie do spełnienia określonych warunków i osiągania założonych celów.
Dobrą wiadomością dla Mazowsza jest ustanowienie szczególnych warunków wsparcia dla regionów, które po raz pierwszy przekroczyły granicę 75 proc. średniej unijnej PKB na mieszkańca. Opowiadamy się za tym, by otrzymywały podobną skalę wsparcia co regiony poniżej tego progu. W przypadku Mazowsza okres przejściowy jest szczególnie potrzebny, ponieważ jest to region stołeczny, w którym mamy bogatą Warszawę i sporo wciąż jeszcze słabiej rozwiniętych obszarów.
Z czym się nie zgadzamy
Niektóre zapisy projektów rozporządzeń budzą jednak nasze zastrzeżenia. Jednym z nich jest propozycja przesunięcia 10 mld euro z Funduszu Spójności na nowy, zarządzany centralnie z Brukseli fundusz „Łącząc Europę”. Z założenia dostępne w nim środki mają zostać przeznaczone na inwestycje w kluczowe dla Europy połączenia transportowe oraz sieci energetyczne i cyfrowe. Taką propozycję jest nam trudno zaakceptować. Po pierwsze, tworzy się zupełnie nowy instrument, którym rządzą zupełnie inne mechanizmy i który powiela wsparcie dostępne z dotychczasowych funduszy. Tym samym utrudnia ich koordynację, planowanie i powoduje dodatkowe obciążenia administracyjne, a to w czasie kryzysu nie jest najlepszym rozwiązaniem. Takie pomysły można również interpretować jako chęć sięgnięcia przez bogatsze państwa Unii do środków dotychczas dla nich niedostępnych, ponieważ Fundusz Spójności z zasady finansuje projekty w biedniejszych krajach.
Nie zgadzamy się także na to, jak Komisja podeszła do kształtu makrowarunkowości, czyli obowiązku osiągnięcia przez kraj w trakcie wdrażania programów operacyjnych określonych wskaźników makroekonomicznych. Z funduszy unijnych korzystają w większym stopniu słabiej rozwinięte państwa i regiony, a więc ewentualne sankcje dotkną je w większym stopniu niż bogatych. Nie jest to zatem mechanizm równy i sprawiedliwy.
Chcemy także, by pojawiła się możliwość realizacji kompleksowych projektów łączących wsparcie z różnych funduszy. Przykładowo stawiamy budynek uczelni i wyposażamy laboratoria ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a szkolimy jego kadry za pieniądze Europejskiego Funduszu Społecznego. Niestety, takiej możliwości projekty rozporządzeń nie przewidują.
Fundusze europejskie powinny być również skoncentrowane na kilku wybranych celach. Chodzi o to, by osiągnąć masę krytyczną w konkretnych obszarach, na które wcześniej się umówimy. Ta kwestia nie budzi w Unii wielkich kontrowersji. Nie możemy się jednak zgodzić na to, by Komisja ustalała z góry, jaki procent funduszy zostanie na nie przeznaczony. W projektach rozporządzeń takie odgórne limity pojawiają się wielokrotnie, choćby konieczność 25-procentowego udziału Europejskiego Funduszu Społecznego w alokacji dla regionów słabiej rozwiniętych. Takie rozwiązania powinny być przedmiotem negocjacji pomiędzy Komisją i państwem członkowskim.
Kwestią wymagającą dalszych negocjacji będzie kwalifikowalność podatku VAT, czyli możliwość refundowania go ze środków unijnych. W tej chwili jest to możliwe. Zmiany w tym zakresie wiązałyby się z dodatkowym obciążeniem finansowym dla samorządów, które musiałyby wygospodarować większe kwoty na wkład własny do projektów unijnych.
Teraz Duńczycy
Z początkiem obecnego roku rolę lidera w negocjacjach rozporządzeń przejęła Dania, która zamierza skupić się na blokach negocjacyjnych obejmujących zarządzanie finansowe, uproszczenia, ułatwienia w realizacji dużych projektów, system kontroli oraz instrumenty finansowe. Liczymy na to, że prezydencje duńska i następująca po niej cypryjska, sprawnie zakończą negocjacje budżetu unijnego na lata 2014-2020 i doprowadzą do zamknięcia dyskusji o kształcie polityki spójności. Najlepiej, by stało się to do końca 2012 r. tak, byśmy mogli wykorzystać kolejny rok na przygotowanie, konsultacje i akceptację programów operacyjnych. Ich wdrażanie mogłoby wtedy rozpocząć się z początkiem 2014 r. Im szybciej instytucje i beneficjenci dowiedzą się, na czym „stoją”, tym sprawniej będą realizować projekty. A o to przecież nam wszystkim chodzi.