Temat Numeru Forum Usług Płatniczych: Banki spółdzielcze – czy czas na zmianę? Jak poprawić synergie sektora?

Stefan Cieśla
Radca prawny w Kancelarii Prawnej Cieśla & Cieśla sp.k.,
specjalizującej się w pomocy prawnej dla banków spółdzielczych.

Zdzisław Kupczyk
Do 2 października br. pełnił funkcję prezesa zarządu Banku Polskiej Spółdzielczości, przewodniczący Rady ZBP.

Oznacza to, iż synergia tkwiąca w stosunkowo niedużych instytucjach finansowych może dać imponujące rezultaty. W przypadku Credit Agricole podstawą sukcesu rozwoju była ścisła i pozytywna współpraca pomiędzy bankowością spółdzielczą, ustawodawcą i rządem francuskim.

W tym miejscu można postawić tezę, iż i w Polsce rozwój przedsiębiorczości społecznej, także poza metropoliami, powinien opierać się na ścisłej współpracy mikro i małych przedsiębiorstw z bankami spółdzielczymi działającymi na danym terenie.

Banki spółdzielcze są w Polsce istotnym elementem systemu finansowego. Według Komisji Nadzoru Finansowego, na koniec marca 2019 r. działało 547 banków spółdzielczych, z czego 308 było członkiem systemu ochrony IPS BPS, a 196 IPS SGB. Ponadto funkcjonowało 28 banków byłych założycieli PBA SA, niebędących uczestnikami IPS, których fundusze własne na koniec marca 2019 r. były mniejsze niż 5 mln euro oraz 15 banków spółdzielczych samodzielnych, największymi i najbogatszymi wśród nich były Krakowski Bank Spółdzielczy i Bank Spółdzielczy w Brodnicy.^[1]

Ostatnie 10 lat było dla polskiej bankowości okresem rozwoju. Wzrosło „ubankowienie społeczeństwa” – wzrosły zarówno kapitały banków, jak i liczba Polaków korzystających z ich usług. Urósł też rynek banków spółdzielczych, jednak jednocześnie zmniejszył się ich udział w sektorze bankowym pod względem liczby obsługiwanych klientów. O ile w roku 2008 wynosił on 18%, to obecnie wynosi 12%.^[2].

O czym świadczą te przytoczone liczby? Otóż banki nie mogą wykorzystać efektu skali.

W latach 90. gospodarka polska była nastawiona przede wszystkim na pozyskiwanie kapitałów i technologii zagranicznych i było to uzasadnione przyczynami oczywistymi: w kraju brakowało obu tych zasobów. Obecnie jednak, kiedy Polska jest nieporównanie lepiej rozwinięta, rozwój społeczny i gospodarczy państwa należy zapewnić przede wszystkim poprzez wsparcie polskiego sektora gospodarczego.

Tezę tę można uzasadnić historycznie, ponieważ – jak wiadomo – banki spółdzielcze powstały jako instytucje wspierające i chroniące polską przedsiębiorczość w czasach XIX-wiecznego braku suwerenności przed naciskami HAKATY (Deutscher Ostmarkenverein). Podobnie było w okresie ostatniego światowego kryzysu finansowego, kiedy to właśnie one były jednym z ważniejszych dostarczycieli kapitału dla polskiego mikro i małego przedsiębiorcy i pozwoliły mu przetrwać trudny czas.

W chwili obecnej banki spółdzielcze, jako sektor, osiągają interesujące wyniki gospodarcze, ale, jak wspomniano, występują także zjawiska, które wskazują, iż trzeba podjąć dyskusję nad działaniami go wzmacniającymi.

Sektor banków spółdzielczych w Polsce jest sektorem szczególnym

Od lat trwają procesy, których celem jest zbudowanie silnego segmentu banków opartych na własności społecznej. Już w pierwszej połowie lat 90. założono utworzenie zrzeszenia banków spółdzielczych, wówczas w oparciu o Bank Gospodarki Żywnościowej. Ten bank państwowo-spółdzielczy został przekształcony w bank-spółkę akcyjną, którego akcjonariuszami zostały banki spółdzielcze. Te zrzeszyły się z kolei w specjalnie utworzonych bankach regionalnych będących samodzielnymi spółkami akcyjnymi. Po skomplikowanym procesie politycznym i gospodarczym nastąpiła zmiana struktury zrzeszania się, i, poprzez wyłączenie BGŻ z systemu zrzeszeń oraz następujący proces integracji regionalnych banków zrzeszających, doszło do wykształcenia w Polsce dwubankowego systemu zrzeszenia – obowiązkowego i dobrowolnego zarazem. Oznacza to, że banki spółdzielcze mają obowiązek przystąpić do zrzeszenia, ale mają swobodę wyboru banku zrzeszającego.

Zasady zrzeszania reguluje Ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających. W art. 4. nałożyła ona na bank spółdzielczy obowiązek zrzeszenia się z bankiem zrzeszającym. Zasady zrzeszania się zostały opisane w art. 16 ust. 1, zgodnie z którym banki spółdzielcze zrzeszają się na podstawie umowy zrzeszenia z jednym bankiem zrzeszającym, będącym bankiem w formie spółki akcyjnej. Umowa ma dla danego zrzeszenia jednolity wzór, zatwierdzony przez Komisję Nadzoru Finansowego.

W ramach zrzeszenia bank zrzeszający winien wykonywać określone zadania na rzecz zrzeszonych banków spółdzielczych. Część z nich wynika wprost z przepisów prawa. Należy do nich m.in. prowadzenie rachunków bieżących zrzeszonych banków spółdzielczych, na których utrzymują one rezerwy obowiązkowe, oraz przeprowadzanie za ich pośrednictwem rozliczeń pieniężnych tych instytucji. Ustawowym obowiązkiem jest także naliczanie i utrzymywanie rezerwy obowiązkowej zrzeszonych banków spółdzielczych na rachunku w Narodowym Banku Polskim oraz wypełnianie za nie obowiązków informacyjnych wobec NBP oraz Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Z mocy ustawy bank zrzeszający obowiązany jest do kontrolowania zgodności działalności zrzeszonych banków spółdzielczych z postanowieniami umowy zrzeszenia, przepisami prawa i statutami, a także do reprezentowania ich w stosunkach zewnętrznych w sprawach wynikających z umowy zrzeszenia.

Działania zrzeszenia banków spółdzielczych koordynują de facto bank zrzeszający oraz zgromadzenie prezesów wszystkich banków spółdzielczych należących do niego. Ustawodawca przewidział także istnienie rady zrzeszenia stanowiącej jego organ opiniodawczo-doradczy. Powstrzymał się przy tym przed szerszym określeniem normatywnego zakresu wspólnych obszarów działania, odsyłając w tym zakresie banki do dobrowolnie zawartej umowy zrzeszenia. Zadania określone w tychże umowach mają na celu przede wszystkim racjonalizację kosztów, minimalizację ryzyka bankowego, ujednolicenie w niezbędnym zakresie systemów informatycznych oraz innych standardów i procedur bankowych.

Fot. Rawpixel.com/stock.adobe.com

Tak najogólniej wyglądało prawodawstwo regulujące działalność banków spółdzielczych do 2015 r., kiedy to wdrożono przepisy skutkujące jeszcze silniejszym ich związaniem. Ustawowo wprowadzono dla każdego zrzeszenia wspólny system ochrony, który przewiduje utrzymywanie jednolitego standardu kontrolowania banków oraz nadzorowania poziomu ich ryzyka, a co za tym idzie wpływanie na indywidualną działalność gospodarczą.

W konsekwencji nowych rozwiązań ustawowych otrzymaliśmy w Polsce pewien rodzaj „quasi-instytucji”, złożonej z obdarzonych daleko idącą autonomią, ale połączonych podmiotów gospodarczych.

Czas na zmiany

Wydaje się jednak, iż nadszedł czas, kiedy to powinno się rozpocząć w środowisku banków spółdzielczych oraz w kręgach naukowych dyskusję nad ewentualnością zmian w modelu zrzeszania bankowości spółdzielczej, w celu wzmocnienia synergii instytucji i ich zrzeszenia.

Wprowadzenie zmian normatywnych jest pożądane w obszarze lex specialis, jakim jest ustawa o bankach spółdzielczych i ich zrzeszaniu, w ustawie Prawo bankowe, oraz w obszarze prawa podatkowego.

W obszarze materii regulującej zasady funkcjonowania banków spółdzielczych można by było rozważyć wprowadzenie instytucji, które pozwoliłyby na większą elastyczność w kreowaniu wspólnej polityki produktowej i marketingowej.

W tym zakresie, można by przemyśleć wprowadzenie w ustawie o bankach spółdzielczych i ich zrzeszaniu się postanowień stwierdzających, że do porozumień pomiędzy bankami spółdzielczymi odnośnie oferowania produktów o takich samych parametrach i warunkach kontraktowych nie stosuje się art. 6 ust. 1 pkt 1 i 3 Ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Bezwzględnie zakazuje on porozumień, których celem lub skutkiem jest wyeliminowanie, ograniczenie lub naruszenie w inny sposób konkurencji na rynku właściwym, polegające w szczególności na (Pkt. 1) ustalaniu, bezpośrednio lub pośrednio, cen i innych warunków zakupu lub sprzedaży towarów oraz (Pkt. 3) podziale rynków zbytu lub zakupów. Taki zapis w myśl art. 3 powołanej ustawy pozwoli na rozwój wspólnej oferty banków spółdzielczych, umożliwiając większą standaryzację oraz obniżając – dzięki efektowi skali – koszty reklamy i marketingu.

Wydaje się zasadne wprowadzenie zmian w prawie bankowym, które umożliwią bankom spółdzielczym szerszą możliwość zawierania umów i porozumień o współpracy także o charakterze outsourcingowym.

Takie rozwiązanie pozwoliłoby na zbudowanie struktur, w ramach których mniejsze banki miałyby możliwość ograniczania własnych pionów sprawozdawczości oraz ryzyka, realizując sprzedaż produktów innego banku spółdzielczego lub banku zrzeszającego na podstawie umowy outsourcingowej, ale pod własną firmą. Umożliwiłoby to zmianę formuły zatrudnienia w bankach spółdzielczych poprzez z jednej strony ograniczenie znaczącej ilości etatów przeznaczanych obecnie na szeroko rozumiany back office, z drugiej zaś – rozbudowanie niezmiernie potrzebnych, zapewniających efektywność pionów sprzedaży produktów.

Powyższe postulaty są zbieżne z wnioskami przyjętymi na posiedzeniu nr 168 Komisji Budżetu i Finansów Publicznych w dniu 9 lipca 2019 r. Poświęcone było ono tematowi „Obowiązki sprawozdawcze spółdzielczych instytucji finansowych w Polsce – uwagi de lege lata i de lege ferenda„. W toku obrad, w warunkach akceptacji przedstawicieli Sejmu i Senatu, przedstawione zostały pożądane kierunki działania w sprawie zmian sprawozdawczości banków spółdzielczych. Należały doń m. in.: wyeliminowanie regulacji prowadzących do powielania obowiązków sprawozdawczych wobec poszczególnych organów administracji, wyeliminowanie obowiązków raportowych w odniesieniu do danych już przetwarzanych przez organy publiczne, dostosowanie wymogów informacyjnych do skali działania banków, przegląd wszystkich regulacji i dokonanie analizy zawartości sprawozdań bankowości spółdzielczej, wprowadzenie jednolitego systemu raportowania, obniżenie kosztów funkcjonowania poszczególnych podmiotów dzięki sprawozdawaniu do jednej instytucji.

Kwestie podatkowe

W obszarze prawa podatkowego warto zwrócić uwagę na podatkowe aspekty działania zrzeszenia w kontekście obowiązku podatkowego w VAT.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w każdym banku sieciowym funkcjonują oddziały sprzedażowe, które generują przychody oraz komórki pomocnicze, pracujące na rzecz całej instytucji. Do takich wspólnych komórek zalicza się w szczególności zarządzanie siecią IT, całość HR, marketing czy też controlling. Zwykle na poziomie regionu, przeważnie ponad wojewódzkiego, organizuje się komórki zajmujące się kredytami trudnymi i straconymi. Dla zachowania jednolitości w zakresie stosowania prawa obsługa prawna sterowana jest przeważnie z centrali banku. W konsekwencji oddziały nie ponoszą wszelkich kosztów działania komórek obsługowych, a jedynie ich część przypadającą według algorytmu na nie.

Jak wskazaliśmy, zrzeszenia banków spółdzielczych powinny mieć możliwość zwiększenia zakresu współpracy w celu podniesienia poziomu synergii i obniżenia kosztów administracyjnych. Innymi słowy, w zrzeszeniu dla zachowania równości szans instytucji zrzeszonych w konkurencji z bankami sieciowymi należałoby w sposób analogiczny do banków sieciowych zbudować piony wspomagania czy też obsługi banków spółdzielczych. Jest nawet pożądane, aby określone zasoby były budowane centralnie, a to ze wzglądu na doskonalszą funkcjonalność i niższe koszty, którą daje efekt skali. Banki spółdzielcze, jeżeli każdy z nich będzie budował np. własny system centralny, będą obciążane jego wysokimi kosztami. Systemy marketingu, promocji czy też obsługi prawnej można zbudować w przeliczeniu na jednostkę sprzedaży taniej i kompetentniej w dużej organizacji operującej na terytorium całego kraju niż w skali niewielkiego banku spółdzielczego. Scentralizowane systemy szkolenia mogą być efektywniejsze od szkoleń przygotowywanych w pojedynczej instytucji.

Te wszystkie usługi wspólne może zapewnić zrzeszenie. Jednak większość usług mających na celu wspomaganie banków spółdzielczych, świadczonych w ramach zrzeszenia, jest obciążana podatkiem VAT. Jest to dla instytucji finansowych, którymi są banki spółdzielcze, tym boleśniejsze, że nie mogą go one rozliczyć z podatkiem VAT należnym dla budżetu, a to ze względu na zerową stawkę VAT od usług finansowych. Tym samym w produkcie bankowym koszty usług wspólnych banków spółdzielczych będą musiały być droższe o prawie jedną czwartą od analogicznych kosztów w produktach dużych banków sieciowych, które mogą organizować centralnie usługi wspomagania sprzedaży produktów bez podatku VAT.

Rozwiązania podatkowe zastosowane w stosunku do banków spółdzielczych są sprzeczne z podstawowymi regulacjami polskiego prawa. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w art. 2. stanowi, że: „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej„. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego można wskazać kilka odniesień do zasad sprawiedliwości społecznej, powtarzanych w kolejnych rozstrzygnięciach. W wyroku z dnia 6 maja 1998 r. (K 37/97) podkreślono związek zachodzący między zasadą równości i zasadą sprawiedliwości społecznej, wskazując na nakaz jednakowego traktowania podmiotów tej samej kategorii (wynikający z zasady równości).

Działać na równych prawach

Z tym konstytucyjnym nakazem skorelowana jest Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Ona to, obowiązująca także i w odniesieniu do banków, stanowi w art. 2, że „podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach„. Oznacza to, że w ramach systemu bankowego działalność wszystkich banków powinna być prowadzona na takich samych warunkach.

Jak powyżej wykazano, warunki działania zrzeszenia banków spółdzielczych w porównaniu do banków komercyjnych powodują, że banki spółdzielcze muszą albo samodzielnie organizować i finansować usługi, które w myśl zasady racjonalnego zarządzania powinny być scentralizowane, albo płacić za te usługi o prawie jedną czwartą (23%) więcej niż banki sieciowe.

W polskim prawie wprowadzenie zasady równości wymaga zmiany Ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług. Do tej zmiany jest potrzebna jedynie wola polityczna, ponieważ art. 132 ust. 1 pkt f) Dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. wprost formułuje nakaz zwolnienia przez państwa członkowskie UE í „usług świadczonych przez niezależne grupy osób, których działalność jest zwolniona z VAT lub w związku z którą nie są one uznawane za podatników, w celach świadczenia swoim członkom usług bezpośrednio niezbędnych do wykonywania tej działalności, gdy grupy te ograniczają się do żądania od swoich członków całkowitego zwrotu przypadającej im części we wspólnie poniesionych wydatkach, pod warunkiem, że zwolnienie to nie spowoduje zakłóceń konkurencji„.

Ustawodawca polski implementował przedmiotowe zwolnienie w art. 43 ust. 1 pkt 21 ustawy o podatku od towarów i usług^[3], którego brzmienie jest zasadniczo zbliżone do brzmienia przepisu dyrektywy. Jednak dotychczasowa linia orzecznicza organów podatkowych (poparta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) głosi, że zwolnienie, o którym mowa w art. 43 ust. 1 pkt 21 ustawy o podatku od towarów i usług nie dotyczy usług świadczonych na rzecz członków grupy, jeżeli usługobiorcy (członkowie tej grupy) wykonują czynności obciążone podatkiem VAT, nawet jeżeli działalność usługobiorców polega na świadczeniu usług zwolnionych, a czynności opodatkowane wykonują oni incydentalnie.

Ta wykładnia dotyka banki spółdzielcze, ponieważ ich działalność podstawowa jest wprawdzie zwolniona z opodatkowania, ale wykonują one jednak czynności, które nie mieszczą się w kategorii zwolnień wskazanych w ustawie o podatku od towarów i usług.

Ta wykładnia przepisu art. 43 ust. 1 pkt 21 ustawy o podatku od towarów i usług powoduje, że funkcjonujące zrzeszenia nie mogą z przedmiotowego zwolnienia korzystać.

Z kolei w doktrynie orzeczniczej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ukształtował się pogląd, zgodnie z którym:

• celem zwolnienia, o którym mowa w art. 132 ust. 1 pkt f) jest umożliwienie dokonywania pewnych zakupów towarów lub usług, które nie będą opodatkowane podatkiem VAT przez podmioty, które nie mogą odliczyć podatku naliczonego (jak w przypadku uczestników zrzeszenia);
• przepis ten uchwalono po to, by uniknąć sytuacji, w których usługi, które zgodnie z zamierzeniem Rady miały być zwolnione z VAT, byłyby jednak opodatkowane wyłącznie z tego powodu, że przedsiębiorca, szukając możliwości optymalizacji pewnych funkcji tworzy z innym podmiotem wspólne dla tych podmiotów centrum obsługi (co może być powodowane tym, że ze względu na niewielki rozmiar powadzonej działalności, przedsiębiorca nie może pozwolić sobie na zatrudnienie specjalisty w wymaganym zakresie). Założeniem było więc to, że, przy spełnieniu określonych kryteriów, czynności wykonywane przez takie wspólne centra obsługi będą traktowane tak, jakby były one wykonywane przez członka „niezależnej grupy” jego własnymi siłami i przy zastosowaniu własnych środków. Innymi słowy, analizowany przepis dyrektywy miał w założeniu pozwalać mniejszym podmiotom osiągać lepsze wyniki ekonomiczne poprzez outsourcing niektórych funkcji do podmiotów wyspecjalizowanych w takich usługach, bez ponoszenia ryzyka obciążenia ich podatkiem VAT;
• nie ma powodów, aby przyjmować, że warunkiem zastosowania przez grupę zwolnienia było wykonywanie przez podmioty będące jej członkami wyłącznie czynności zwolnionych lub czynności, w zakresie których nie są one uznawane za podatników. O ile podstawowa działalność podatników będących członkami grupy jest działalnością zwolnioną od podatku, a inne czynności mają charakter uboczny i nie stanowią celu prowadzenia działalności gospodarczej przez tych podatników, ani też nie są podstawowym źródłem ich przychodów – wówczas należy uznać, że uboczna działalność opodatkowana podatkiem VAT nie powinna powodować zmiany kwalifikacji działalności podatników będących członkami grupy jako działalności zwolnionej od podatku względnie takiej, w odniesieniu do której nie są oni podatnikami.

Podsumowując powyższe przemyślenia, należy podkreślić, iż banki spółdzielcze są ważnym i niezbędnym elementem struktury gospodarczej państwa. Ich struktura prawna (spółdzielnia) pozwala aktywizować rynki lokalne w oderwaniu od zysku jako podstawowego wskaźnika rozwoju, a równocześnie pozwala – dzięki doskonałej znajomości lokalnej społeczności – dotrzeć do szerokiego uczestnika tego rynku lokalnego.

Jednocześnie bez wzajemnego instytucjonalnego wsparcia, banki spółdzielcze nie będą w stanie konkurować, zwłaszcza w okresie wzrostu gospodarczego, z silnymi bankami komercyjnymi, które mogą zaoferować tańsze i powszechniejsze produkty. Wydaje się zatem, że celem środowiska banków spółdzielczych jest wypracowanie – wspólnie z organami nadzoru, środowiskiem naukowym oraz z instytucjami państwowymi – przyszłościowego, nowoczesnego modelu bankowości spółdzielczej, który w nadchodzących latach utrwali ją jako pierwszoligową instytucję finansową Rzeczpospolitej.

1. KNF – Informacja o sytuacji banków spółdzielczych w trzech kwartałach 2019 r.
2. Banki spółdzielcze i ich klienci – diagnoza i prognozy 26.09.2018 Autor: Robert Lidke, aleBank.pl
3. Art. 43. 1. Zwalnia się od podatku: 21) usługi świadczone przez niezależne grupy osób, na rzecz swoich członków, których działalność jest zwolniona od podatku lub w zakresie której członkowie ci nie są uznawani za podatników, w celu świadczenia swoim członkom usług bezpośrednio niezbędnych do wykonywania tej działalności zwolnionej lub wyłączonej od podatku, w przypadku gdy grupy te ograniczają się do żądania od swoich członków zwrotu kosztów do wysokości kwoty indywidualnego udziału przypadającego na każdego z nich w ogólnych wydatkach tych grup, poniesionych we wspólnym interesie, jeżeli zwolnienie nie spowoduje naruszenia warunków konkurencji