Rynek Finansowy: Rok 2018: punkt zwrotny w walce z unikaniem opodatkowania?
Adam Glapiński
prof. dr hab. nauk ekonomicznych,
prezes Narodowego Banku Polskiego
Ewolucja światowej gospodarki w kierunku większej mobilności czynników produkcji i większego udziału usług cyfrowych stanowi wyzwanie dla zdolności sektora publicznego do pozyskiwania dochodów. Wspomniane zmiany ułatwiają przenoszenie dochodów, w szczególności przedsiębiorstw, do tych jurysdykcji podatkowych, gdzie ich opodatkowanie jest niższe. Prowadzi to do konkurencji podatkowej, której szczególną formą jest stosowanie bardzo niskich stawek opodatkowania przedsiębiorstw przez małe kraje, w celu przyciągnięcia inwestycji, a przynajmniej zysków, korporacji międzynarodowych. Efekt globalny jest taki, że firmy płacą niższą stawkę podatku, a rządy osiągają niższe dochody. Świadomość tego problemu narasta od lat, jednak wiele wskazuje na to, że 2018 r. może okazać się punktem zwrotnym jeżeli chodzi o światową politykę opodatkowania zysków przedsiębiorstw. W USA weszła właśnie w życie reforma podatkowa prezydenta Trumpa (Tax Cuts and Jobs Act – TCJA), która przyniesie rewolucję w opodatkowaniu przedsiębiorstw, w szczególności jeśli chodzi o stawkę podatku i zasady opodatkowania zysków osiągniętych za granicą. Działania mające na celu walkę z unikaniem opodatkowania są w ostatnim czasie podejmowane także przez wiele innych krajów, w tym przez Polskę oraz przez Komisję Europejską.
Optymalizacja podatkowa
Tzw. optymalizacja podatkowa oddziałuje negatywnie na dochody sektora finansów publicznych, ograniczając środki dostępne na finansowanie usług publicznych lub wymuszając zwiększenie tych obciążeń podatkowych, których trudniej jest uniknąć, np. konsumpcji czy dochodów z pracy. Według badań bezpośredni negatywny wpływ optymalizacji podatkowej na dochody z CIT sięga nawet 20% wpływów. Oprócz tego występuje także efekt pośredni w postaci obniżania stawek CIT w celu powstrzymania firm przed przenoszeniem zysków do innych krajów. W pierwszej połowie lat 80. ub. wieku średnia stawka tego podatku w krajach OECD wynosiła ponad 45%, obecnie jest to mniej niż 25%. Negatywne skutki optymalizacji podatkowej wykraczają też poza finanse publiczne – z rozwiązań tych korzystają przede wszystkim korporacje międzynarodowe, co zaburza konkurencję pomiędzy nimi a firmami krajowymi.
W przypadku amerykańskich firm skłonność do przenoszenia zysków za granicę w celu obniżenia zobowiązań podatkowych była szczególnie silna. Przed wprowadzeniem ustawy TCJA amerykański system opodatkowania przedsiębiorstw pod dwoma istotnymi względami różnił się bowiem od systemów w innych krajach rozwiniętych. Po pierwsze, podstawowa stawka CIT wynosiła 35% i była wyjątkowo wysoka na tle krajów OECD. Po drugie, podstawą opodatkowania amerykańskich przedsiębiorstw były nie tylko zyski osiągnięte w kraju, ale także te wypracowane za granicą, przy czym należny podatek był odprowadzany dopiero w momencie przeniesienia zysków do USA. Połączenie tych regulacji prowadziło do wielu niepożądanych efektów – nie tylko przenoszenia i zatrzymywania za granicą zysków (w celu uniknięcia wysokiej stawki podatku), ale także wyprowadzania ze Stanów Zjednoczonych central firm (by zyski z zagranicy nie podlegały opodatkowaniu).
Szczególnego rodzaju wyzwanie dla systemów podatkowych stanowią firmy technologiczne, prowadzące swoją działalność głównie w przestrzeni internetowej. W ich przypadku duża część majątku ma charakter własności intelektualnej, którą można łatwo przenosić pomiędzy krajami dla celów optymalizacji podatkowej. Jest to tym bardziej opłacalne w przypadku, gdy kraj przyjmujący zaoferuje dodatkowe zwolnienie z opodatkowania zysków związanych z wartością intelektualną, motywowane (przynajmniej oficjalnie) chęcią skłonienia firm do zwiększenia nakładów na badania i rozwój.
Walka z unikaniem opodatkowania
TCJA zawiera szereg rozwiązań odpowiadających na wspomniane wyzwania i zmniejszających korzyści z optymalizacji podatkowej. Obejmują one obniżenie podstawowej stawki CIT do 21% i wprowadzenie zasady opodatkowania zysków zrealizowanych w kraju, przy jednoczesnym wyznaczeniu minimalnego poziomu opodatkowania zysków osiągniętych z aktywów zagranicznych. W pewnym uproszczeniu, w przypadku gdy amerykańska firma odprowadzi za granicą podatek mniejszy niż 13,125% zysków, musi dopłacić dodatkowy podatek amerykańskiej administracji podatkowej.
Walkę z unikaniem opodatkowania prowadzą też kraje i instytucje UE. Państwa członkowskie w 2016 r. przyjęły, a w 2017 r. rozszerzyły dyrektywę przeciwko unikaniu podatków, która powinna zostać transponowana do prawodawstwa krajowego do 31 grudnia 2018 r. Ponadto Komisja Europejska rozpoczęła szereg postępowań wobec państw (Irlandia, Luksemburg, Holandia, Belgia i Wielka Brytania), które, udzielając wybranym firmom preferencji podatkowych, mogły naruszać zasady pomocy publicznej w UE. W marcu br. KE po raz pierwszy wykorzystała rekomendacje w ramach tzw. semestru europejskiego do wskazania tych państw członkowskich, które stosują rozwiązania zachęcające do optymalizacji podatkowej.
Również Polska podejmuje w ostatnich latach intensywne wysiłki na rzecz zwiększenia ściągalności podatków. Przyniosły one już wymierne efekty w przypadku VAT, ale celem Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju jest także ograniczenie luki podatkowej w podatku CIT. Wprowadzone w tym celu rozwiązania obejmują m.in. modyfikację zasad wydawania interpretacji podatkowych i funkcjonowania podatkowych grup kapitałowych, dokumentacji cen transferowych, opodatkowanie tzw. kontrolowanych spółek zagranicznych, przywrócenie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania, limitowanie kosztów uzyskania przychodów w odniesieniu do usług niematerialnych oraz rozdzielenia zysków kapitałowych od pozostałych źródeł dochodów podatnika. Polska aktywnie działa na forum Unii Europejskiej w zakresie opodatkowania sektora cyfrowego (digital tax), propozycji przedstawionej przez Komisję Europejską. Ponadto jako jeden z pierwszych krajów ratyfikowała tzw. konwencję MLI OECD (Multilateral Instrument to Modify Bilateral Tax Treaties), która pozwala na jednorazowe dostosowanie umów o unikaniu podwójnego opodatkowania w sposób ograniczający możliwość agresywnej optymalizacji przez firmy międzynarodowe.
Działania podjęte na świecie w 2018 r. stanowią ważny krok w kierunku odzyskania przez rządy kontroli nad tym, w jaki sposób chcą finansować swoją działalność. Dotychczasowy kierunek, tj. wyniszczające wojny na stawki podatkowe pod presją korporacji międzynarodowych, niósł za sobą wiele zagrożeń. Konkurencja podatkowa silniej uderzała w kraje biedniejsze i mniej prężne w oferowaniu inwestorom zagranicznym preferencji podatkowych. Jednocześnie presja na obniżanie stawek CIT wymuszała przenoszenie obciążeń fiskalnych z przedsiębiorstw na gospodarstwa domowe, co przyczyniało się do pogłębiania nierówności dochodowych. Należy mieć na uwadze, że państwo odgrywa ważną rolę w gospodarce – m.in. tworzy otoczenie regulacyjne biznesu i finansuje działalność badawczo-rozwojową. Jeżeli na skutek unikania opodatkowania państwo jest niedofinansowane, to nie jest w stanie skutecznie wypełniać tych funkcji. Chociaż jest jeszcze za wcześnie, by ogłaszać sukces w walce z wyniszczającą optymalizacją podatkową, to jednak rosnąca świadomość problemu i podejmowane działania mogą być symptomem przełomu w tej dziedzinie. Pozostaje mieć nadzieję, że rok 2018 tak właśnie kiedyś zostanie zapamiętany.
