Rynek Finansowy: Powództwa konsumenckie przez przedstawicieli

Piotr Gałązka
adwokat, ekspert ds. UE,
dyrektor Przedstawicielstwa w Brukseli Związku Banków Polskich

Komisja zaprezentowała pakiet, podkreślając przy tym, że choć przepisy Unii Europejskiej dotyczące ochrony konsumentów należą do jednych z najlepszych w świecie, to jednak zapewnienie ich pełnej efektywności, a zatem egzekwowanie jest trudne. Najkrócej rzecz ujmując – „nowy ład” ma umożliwić uprawnionym podmiotom wszczynanie powództw przedstawicielskich w imieniu konsumentów, nowe przepisy wyposażają także organy ochrony konsumentów państw członkowskich w poszerzone uprawnienia do nakładania kar. Dodatkowo KE chce, zgodnie z zapowiedziami przedstawionymi przez Jean-Claude’a Junckera w orędziu o Stanie Unii z września 2017 r., walczyć za pomocą nowych przepisów z praktykami niektórych producentów, którzy oferując ten sam wyrób pod tą samą marką w różnych państwach członkowskich, sprzedają de facto produkty o różnej jakości, różnym składzie czy różnych właściwościach. Projekt przewiduje nowelizację dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych w taki sposób, aby było jasne, że organy krajowe mogą oceniać wprowadzające w błąd zachowania producentów i im przeciwdziałać.

Na elementy konsumenckiego pakietu legislacyjnego składają się:

Nowe zasady wzmacniające prawa konsumentów w internecie

Nowe przepisy określą przede wszystkim obowiązki zapewnienia większej przejrzystości w przypadku zakupów przez internet. Konsument będzie poinformowany nie tylko o wszystkich właściwościach produktu, ale także dodatkowo będzie musiał otrzymać informację, czy kupuje wyroby lub usługi od przedsiębiorcy albo osoby prywatnej. To istotne – w przypadku wystąpienia jakichkolwiek problemów z zakupionym dobrem – dla oceny przez niego, czy jest chroniony przez prawa konsumenckie.

Ponadto dodatkowe obowiązki informacyjne będą dotyczyły wyników wyszukiwania na różnego rodzaju platformach internetowych. Chodzi tutaj w szczególności o zapewnienie transparentności w zakresie tego, czy wyniki przedstawione konsumentowi są obiektywne, czy też niektóre z nich pojawiają się dzięki opłaceniu tego przez dane przedsiębiorstwo. Ujawnieniu będą podlegały też zasady hierarchizowania wyników, tak by można było zrozumieć, jakimi parametrami kieruje się dana platforma internetowa.

Skuteczniejsze narzędzia wykonywania uprawnień i dochodzenia odszkodowań

W tym zakresie KE zaproponowała dwa rozwiązania. Po pierwsze, możliwość powództw przedstawicielskich, które zostaną omówione szerzej później. Po drugie, poprawę skuteczności ochrony przed nieuczciwymi praktykami handlowymi poprzez harmonizację w państwach członkowskich przepisów odnośnie prawa do złożenia wniosku o indywidualne środki zaradcze, np. odszkodowanie czy możliwość odstąpienia od umowy. Potrzeba takich rozwiązań wynika z faktu, że obecnie przepisy te w poszczególnych państwach są bardzo zróżnicowane. Ma to też na celu zwiększenie zainteresowania umowami transgranicznymi.

Elastyczniejsze rozwiązania dla przedsiębiorców

Pakiet legislacyjny został także wykorzystany do tego, aby usunąć niepotrzebne obciążenia dla przedsiębiorstw, w tym poprzez zniesienie przepisów określających ich obowiązki w odniesieniu do prawa odstąpienia od umowy przez konsumenta. Warto tutaj jako przykład wskazać przede wszystkim sytuację często wykorzystywaną przez nieuczciwych konsumentów, gdy kupują oni produkt wyłącznie po to, by skorzystać z niego raz, a potem oddać i uzyskać zwrot kosztów. Przedsiębiorcy nie będą zobligowani do zwrotu ceny za produkt wykorzystany. Komisja stwierdza, że konsument będzie mógł nabyte dobro wypróbować, ale nie wykorzystać. Pytanie tylko, gdzie leży granica między jednym a drugim? Ponadto oddanie konsumentowi pieniędzy nie będzie mogło nastąpić przed faktycznym otrzymaniem zwróconych towarów.

Powództwa przedstawicielskie

Zgodnie z założeniami projektu legislacyjnego wspomnianej na początku dyrektywy, upoważnione podmioty – takie jak organizacje konsumenckie – będą miały możliwość dochodzenia roszczeń – w imieniu grupy konsumentów, poszkodowanych w wyniku nielegalnych praktyk handlowych – przykładowo o zapłatę odszkodowania, wymianę czy naprawę. Oznacza to – przynajmniej w teorii – że konsumenci, którzy uważają się za poszkodowanych przez przedsiębiorców nie będą musieli samodzielnie dochodzić swoich praw. Powództwa zbiorowe istnieją w większości z państw członkowskich, lecz obecny projekt KE zakłada harmonizację tego zagadnienia na poziomie UE oraz wzmocnienie możliwości prowadzenia takich postępowań, również bez upoważnienia ze strony każdego z reprezentowanych konsumentów.

Prawo Unii Europejskiej dotychczas nie przewidywało takiego zbiorowego dochodzenia roszczeń. Jednym z wydarzeń, które zainicjowały dyskusję o potrzebie stworzenia tego typu przepisów we Wspólnocie było ujawnienie w Stanach Zjednoczonych nieprawidłowości związanych z publikacją informacji o emisyjności samochodów z napędem diesela. Wprowadzanie w błąd konsumentów na szeroką skalę uznane zostało za działanie, które należy zwalczać jako przynoszące bardzo daleko idące negatywne skutki dla nich. Komisja w uzasadnieniu wniosku legislacyjnego argumentowała ponadto, że – ze względu na globalizację gospodarczą i cyfryzację – wzrasta ryzyko naruszeń prawa Unii wpływających na zbiorowe interesy konsumentów. Przedsiębiorcy za pomocą reklam wprowadzających w błąd czy też nieuczciwych klauzul umownych mogą oddziaływać na wielu z nich jednocześnie.

W ocenie Komisji Europejskiej proponowane przez nią przepisy są proporcjonalne i mają właściwe zabezpieczenia procesowe, co pozwala na stwierdzenie, że różnić się będą od powództw zbiorowych wszczynanych przykładowo w USA. KE, prezentując pakiet legislacyjny, twierdziła, że nowy system pozwoli konsumentom na pełne korzystanie ze swoich praw, a jednocześnie nie pozwoli na nadużywanie drogi sądowej lub wszczynanie nieuzasadnionych sporów sądowych. Przedstawiciele środowisk przedsiębiorców są jednak pełni obaw i wskazują na liczne wady proponowanych regulacji.

Cel i zakres przedmiotowy powództw przedstawicielskich

Zgodnie z art. 1 projektu, celem proponowanej dyrektywy jest zapewnienie ram prawnych, tak aby upoważnione podmioty mogły dochodzić rekompensaty w drodze powództw przedstawicielskich mających na celu ochronę zbiorowych interesów konsumentów. Dyrektywa nie ogranicza państw członkowskich i wprost stanowi, że mogą one określać inne sposoby ochrony praw konsumentów.

Zakres przedmiotowy tych roszczeń – według art. 2 projektu – ograniczony jest do naruszeń przepisów prawa Wspólnoty, których katalog określony jest w załączniku do dyrektywy, zawierającym prawie sześćdziesiąt aktów prawnych UE – zarówno dyrektyw, jak i rozporządzeń regulujących uprawnienia konsumentów – i skorelowane z tymi obowiązki przedsiębiorców. Co istotne, chodzi tutaj o naruszenia zarówno krajowe, jak i transgraniczne oraz takie, których zaprzestano przed rozpoczęciem postępowania z powództwa przedstawicielskiego lub przed zakończeniem takiego postępowania.

Podmioty upoważnione do kierowania powództw

Art. 4 projektu zakreśla zakres podmiotowy osób, które mogą wytaczać powództwa przedstawicielskie. Mogą to być „upoważnione podmioty wyznaczone na ich wniosek wcześniej przez państwa członkowskie do tego celu i umieszczone w publicznie dostępnym wykazie”. Podmiot taki może być wyznaczony, o ile spełni wymogi. Musi być prawidłowo ustanowiony zgodnie z prawem danego państwa członkowskiego jako podmiot bez celu osiągania zysku oraz mieć uzasadniony interes w zapewnieniu przestrzegania przepisów prawa UE objętych zakresem projektowanej dyrektywy. Oznacza to, że nie mogą nim być jakiekolwiek spółki, lecz jedynie podmioty tzw. trzeciego sektora – fundacje bądź stowarzyszenia.

Warto zwrócić uwagę, że projekt pozwala na wyznaczenie podmiotu upoważnionego ad hoc do danego postępowania, a także zobowiązuje państwa członkowskie do zagwarantowania tego, by organizacje konsumenckie i niezależne instytucje publiczne były uprawnione do uzyskania takiego statusu.

Rodzaje postępowań

Podmiot upoważniony – w celu ochrony zbiorowych interesów konsumentów, jak stanowi art. 5 – będzie mógł wytaczać powództwa przedstawicielskie przed krajowymi sądami lub organami administracyjnymi pod warunkiem, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy celami jego działalności a uprawnieniami przyznanymi na mocy prawa Unii, których naruszenie zarzuca się w wytaczanym powództwie. Podmioty upoważnione, chcąc dochodzić wydania nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk – zarówno w formie postanowień tymczasowych, jak i ostatecznych rozstrzygnięć – będą zobowiązane do uzyskania upoważnień od poszczególnych konsumentów, których postępowanie dotyczy bądź do przedstawienia dowodu rzeczywistej straty lub szkody poniesionej przez zainteresowanych konsumentów albo zamiaru lub zaniedbania ze strony przedsiębiorcy.

W tym samym postępowaniu, co wydanie nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk, podmioty upoważnione będą mogły dochodzić zasądzenia środków eliminujących skutki naruszenia (art. 6). Takimi środkami mogą być w szczególności obowiązek zapłaty odszkodowania, naprawy, wymiany, obniżenia ceny, rozwiązania umowy lub zwrotu poniesionych przez konsumenta kosztów. Państwo członkowskie może także umożliwić wydanie decyzji co do zasady w kwestii ustalenia odpowiedzialności przedsiębiorcy w stosunku do konsumentów poszkodowanych ­wskutek naruszenia przepisów prawa UE – może mieć to miejsce w przypadku, gdy ustalenie kwot odszkodowań dla poszczególnych klientów jest złożone. Wówczas pojedynczy konsument może dochodzić swojego roszczenia w osobnym postępowaniu, lecz w takiej sytuacji decyzja sądu bądź organu administracyjnego powinna stanowić – według przepisów projektu, tj. art. 10 ust. 1 – jednoznaczny dowód ustalenia faktu naruszenia co do zasady.

Należy także zwrócić uwagę, że art. 6 ust. 3 wprowadza wyjątek od obowiązku uzyskania upoważnienia od każdego konsumenta, w imieniu którego dany podmiot kieruje roszczenie – chodzi tu o „konsumentów poszkodowanych w wyniku naruszenia, których można zidentyfikować i ponieśli oni porównywalną szkodę w wyniku tej samej praktyki w odniesieniu do okresu czasu lub zakupu” oraz o „konsumentów, którzy ponieśli stratę na tak małe kwoty, że przekazanie im rekompensaty byłoby nieproporcjonalne”. W tym drugim przypadku rekompensata (takim pojęciem posługuje się projekt, zakładać należy, że w polskim porządku prawnym będzie to odszkodowanie) jest przeznaczona na cel publiczny służący zbiorowym interesom konsumentów.

Finansowanie podmiotów

Godny uwagi jest art. 7 stanowiący o pewnych ograniczeniach odnośnie źródeł finansowania podmiotu upoważnionego do kierowania roszczenia przedstawicielskiego. Ma on obowiązek na wczesnym etapie postępowania przedstawić źródła finansowania wykorzystywane na swoją działalność – zarówno ogólnie, jak i w odniesieniu do przedmiotowego postępowania.

Osoba trzecia, która finansuje podmiot upoważniony, ma zakaz wpływania na niego co do decyzji procesowych podejmowanych w toku postępowania odnośnie powództwa przedstawicielskiego, z uwzględnieniem tych o zawarciu bądź nie ugód. Ponadto nie może ona być konkurentem dla podmiotu pozywanego.

Obowiązek informacyjny na temat powództw przedstawicielskich

Ciekawym przepisem jest art. 9 nakładający na przedsiębiorcę, przeciwko któremu skierowano powództwo zbiorowe zgodnie z postanowieniami projektu, obowiązek poinformowania o ostatecznych rozstrzygnięciach w ramach postępowania bądź treści ugody zawartej w jego toku. Informacja ta powinna być przekazana w sposób właściwy dla okoliczności sprawy do konsumentów, których może ona dotyczyć. Informacje te powinny być przedstawione w sposób zrozumiały wraz z wyjaśnieniami co do treści powództwa, jego skutków oraz możliwych dalszych kroków do podjęcia przez zainteresowanych konsumentów.

Obowiązek ten wynika z faktu, że art. 10 określa skutki decyzji ostatecznych w postępowaniach z powództw przedstawicielskich za wzruszalne domniemanie, że faktycznie doszło do naruszenia zbiorowych interesów konsumentów.

Wątpliwości

Projekt przedstawiony przez KE jest znaczącym novum, jeśli chodzi o przepisy regulujące zasady postępowania cywilnego w Europie. Mając to na uwadze, w połączeniu z dość oględną treścią projektu dyrektywy, niecechującego się wielką szczegółowością oraz siatką pojęciową często odbiegającą od dotychczas stosowanych określeń, nie można się chyba dziwić, że propozycja budzi obawy ze strony organizacji przedsiębiorców w Unii Europejskiej.

Uwag krytycznych jest wiele, ale warto zaprezentować te najistotniejsze. Przede wszystkim obawy budzi zastosowanie zasady opt-out, czyli objęcia skutkami rozstrzygnięcia w danej sprawie wszystkich konsumentów, którzy mogliby dołączyć do postępowania, a nie tylko tych, którzy wyraźnie zgłosili udział w nim. Nie ma pewności, jaki charakter będą miały ustalenia sądu w sprawie powództwa zbiorowego na sytuację prawną tych konsumentów, którzy nie brali w udziału w rzeczonym postępowaniu.

Ponadto niejasne są przepisy określające zakres podmiotowy organizacji, które mogą uzyskać status podmiotu upoważnionego. Są one zbyt ogólne i pozwalają na tworzenie organizacji formalnie non profit, lecz będących podmiotami zależnymi od osób prawnych, takich jak kancelarie prawne bądź inne, zainteresowane stworzeniem z prowadzenia postępowań lukratywnego źródła dochodu. Może to rodzić pokusy nadużycia projektowanych przepisów.

Kwestią niepewną jest też zakres pojęcia „rekompensaty” stosowanego w projekcie dyrektywy. Pytanie – czy oznacza to wyłącznie odszkodowanie, czy wyrównanie szkody zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, czy raczej będzie to zmierzało w kierunku tzw. punitive damages, czyli pojęcia znanego m.in. w prawie amerykańskim zadośćuczynienia mającego na celu ukaranie przedsiębiorcy, określanego według mniemania sądu i niemającego związku z faktycznie poniesionymi szkodami.

Odnośnie kosztów postępowania projekt nie określa jednoznacznie zasady odpowiedzialności za jego wynik, zgodnie z którą strona przegrana ponosi koszty postępowania – może to powodować, że mimo oddalenia powództwa sąd może uznać, że koszty zastępstwa procesowego przedsiębiorcy musi ponieść on sam, mimo że to nie on rozpoczął postępowanie.

Kolejne etapy prac

Obecnie nad projektem pracuje Parlament Europejski. Trafił on pod obrady Komisji prawnej (JURI), a posłem sprawozdawcą jest ­Geoffroy Didier (EPP, FR). Według informacji dochodzących z Parlamentu, prace przebiegają dość powoli, a to ze względu na fakt, że poseł sprawozdawca zdaje się nie dostrzegać ryzyk dla europejskich przedsiębiorców, podczas gdy inni posłowie starają się proponować rozwiązania bardziej zbalansowane i biorące pod uwagę potrzeby biznesu.