Rynek Finansowy: Czy świat utrzyma standard niskich ceł?

Decyzje prezydenta Donalda Trumpa o jednostronnym wprowadzeniu w okresie styczeń-czerwiec br. ceł na niektóre produkty importowane przez USA z Kanady, UE, Chin, ale i Turcji, oznaczają odstępstwo od ukształtowanej normy. Czy jest ono zapowiedzią nowego podejścia do polityki celnej? Takiego, które odwołując się do pierwszych powojennych koncepcji światowego systemu handlowego przyjmuje, że cła mogą być skutecznym – w określonych warunkach – narzędziem interwencji w polityce zagranicznej państw? Czy może takiego, który zakłada możliwość weryfikacji reguł Światowej Organizacji Handlu (World Trade Organization, WTO) dotyczących polityki celnej? Trudno odpowiedzieć na te pytania. Niewątpliwie każda zmiana w obecnym multilateralnym systemie handlowym ma wpływ na możliwość korzystania przez państwa z szans, które oferuje system WTO.

W stronę niskich ceł

Koncepcja ułatwiania i regulacji liberalizacji handlu międzynarodowego, polegającej m.in. na redukcji stawek celnych, nie jest realizowana przez państwa przypadkowo. Stanowi efekt dwóch typów doświadczeń. Najpierw były to międzywojenne próby – podejmowane niezależnie przez USA i Europę – wypracowania norm, które miały ograniczyć ówczesne tendencje protekcjonistyczne. W 1947 r. przyjęto Układ Ogólny w Sprawie Taryf Celnych i Handlu (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) podpisany przez 23 państwa – w tym USA. Pod auspicjami GATT, skoncentrowanym na porządkowaniu relacji celnych między jego członkami, wynegocjowano redukcję ceł z ok. 22% w końcu lat 40. XX w. do ok. 6,3% w 1986 r. (Bown, Irwin 2015), czy też uzgodniono stosowanie klauzuli największego uprzywilejowania (KNU).

* – stawki efektywnie stosowane (AHS), średnia arytmetyczna; pkt. proc. – punkty procentowe
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych WITS-TRAINS

Długofalowej polityce obniżania średnich stawek celnych towarzyszy zjawisko utrzymywania wysokich stawek na produkty (lub linie towarowe) określane jako strategiczne, do których należą przede wszystkim przetwory rolne. Zwiększa się także, począwszy od 2012 r., liczba posunięć protekcyjnych państw rozwiniętych (G20; ECB 2018). W ocenie Global Trade Alert, rok 2017 był pod tym względem rekordowy. Cła importowe należały, obok środków antydumpingowych, do najczęściej stosowanych narzędzi ochrony handlu (ok. 30%). Powszechna była także tzw. eskalacja celna, oznaczająca nakładanie coraz wyższego cła na wyrób w zależności od stopnia jego przetworzenia (np. włókno bawełny – tkanina bawełniana – odzież z bawełny, co odpowiada stawkom: najniższa-średnia-wysoka).

Cła i globalizacja

Przedstawione przykłady dowodzą, że standard niskiej protekcji celnej wymaga doskonalenia. O tempie i zakresie ewentualnej liberalizacji decyduje kilka głównych czynników o charakterze polityczno-ekonomicznym.

Bodaj najważniejszy wiąże się z kształtowaniem nowego układu sił gospodarczych na świecie za sprawą regionalnych porozumień handlowych (regional trade agreements, RTAs). Tworząc ramy azjatyckiej czy południowo-amerykańskiej liberalizacji, dały one podstawy do zwiększenia udziału gospodarek rozwijających się w imporcie światowym do ok. 50% kosztem spadku tego udziału czterech głównych gospodarek – USA, Unii Europejskiej, Japonii i Kanady (QUAD, od łac. quattuor) – z ok. ¾ do ok. ½.

Efekt opisywanego procesu jest dwojaki. Przede wszystkim liberalizacja w ramach RTAs modyfikuje znaczenie negocjacji celnych na forum WTO. Prowadzi także do wzmocnienia siły negocjacyjnej państw rozwijających się. Te ostatnie niechętnie godzą się na redukcje celne, jeżeli nie mają gwarancji otrzymania korzystnych warunków dostępu do rynku dla ich towarów (np. Patel 2007). Ich postawie usztywnienia negocjacyjnego towarzyszą postulaty rozszerzenia wielostronnej oferty negocjacyjnej, wychodzącej poza kwestie redukcji ceł (Global Alert 2017).

Wzrost znaczenia państw rozwijających się oraz ekspansja gospodarcza takich potęg jak Chiny lub Indie nie jest jednak w stanie skompensować pozycji państw QUAD na forum WTO. Stosowana przez QUAD praktyka uzgadniania w swoim gronie zakresu redukcji celnych – które mogą być dokonane przez inne państwa, zwłaszcza rozwijające się i biedne – podważa sens negocjacji w tym obszarze na forum WTO (Baldwin 2016). WTO odrzuca tę surową opinię. Podkreślając prawo państw słabszych gospodarczo do elastycznej polityki celnej, wskazuje na ich ograniczenia, wynikające np. z obowiązku realizacji programów uzgodnionych z MFW lub Bankiem Światowym (Singh, Jose 2016).

Stosunek do polityki celnej warunkują również zmiany strukturalne w gospodarce światowej. W szczególności chodzi o rozrastające się transnarodowe sieci produkcji-sprzedaży nazywane globalnymi łańcuchami wartości (global value chains, GVCs). GVCs posiadają sieci podwykonawców w różnych krajach, najczęściej rozwijających się lub biednych. Towar finalny trafia do klientów z różnych zakątków globu (WB 2017). Ta transnarodowa konstrukcja istotnie ogranicza presję protekcyjną. Ergo, GVCs stanowią ważny powód do zmiany relacji QUAD-państwa rozwijające się w celu uzyskania kompromisu dotyczącego ewentualnych obniżek ceł.

Protekcjonizm w „marginesach”

Jakie są szanse wypracowania takiego konsensusu na forum WTO? Ostatnie lata nie przyniosły w tej dziedzinie sukcesów. Dość wspomnieć wieloletnie negocjacje rozpoczętej w 2001 r. rundy Doha. Niewykluczone, że czynnikiem, który ułatwi podjęcie kolejnych negocjacji stanie się elastyczność reżimu handlowego WTO. O co chodzi?

To zaś oznacza, że „marginesy” w istocie wyznaczają poziom wiarygodności państwa. Im „margines” mniejszy, tym wiarygodność biznesowa państwa wyższa. Obecnie tylko w sześciu państwach/grupach państw-członkach WTO – UE, USA, Hongkongu, Chinach, Makao i Taipei – poziom związania zasadniczo (przy różnicy 0,1%) odpowiada stawkom stosowanym (WTF 2017). Pozostali członkowie WTO mogą korzystać z „marginesów”, czasem znaczących, odnoszących się do większości linii taryfowych, uprawiając zatem swoisty protekcjonizm w granicach akceptowanych przez WTO. Trudno w tej sytuacji nie zadać co najmniej dwóch podstawowych pytań. Czy i kiedy „marginesy” zostaną zlikwidowane? Czy państwom-członkom WTO zależy na dochowaniu standardu niskiej protekcji celnej?

– stawki stosowane (średnia arytmetyczna); poziom zawieszenia (średnia arytmetyczna)

Uwaga: stawki średnie ad valorem nie informują właściwie o protekcji celnej w tym sektorze. Cła rolne są często nakładane, ale nie wliczane do średniej ad valorem.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych WITS-TRAINS

Ile otwarcia, ile protekcjonizmu

Na pewno narastający od kilku lat protekcjonizm państw G20 utrudnia powrót WTO do negocjacji o możliwych zmianach w polityce celnej. Zagadnieniem dodatkowym w tym kontekście jest polityka celna prezydenta Donalda Trumpa. Znaczący wzrost amerykańskich ceł na import z UE, Kanady, Chin oraz Turcji w pierwszej połowie 2018 r. rodzi obawy – niezależnie od możliwości realizacji celów politycznych – o rozchwianie stabilności światowego systemu celnego. Wprawdzie większość ekonomistów uważa, że decyzje te – zwłaszcza w odniesieniu do stali i aluminium – przyniosą negatywne skutki przede wszystkim dla amerykańskich przedsiębiorców, ponieważ są one przyczyną szeregu działań retaliacyjnych (np. Chin). Mogą także prowadzić do zaburzeń na rynkach finansowych, czy wymusić zacieśnienie polityki monetarnej niektórych banków centralnych w odpowiedzi na presję inflacyjną spowodowaną podwyżką ceł. Pewną zapowiedzią zmiany w polityce celnej USA jest porozumienie Trump – Juncker z 26 lipca br. Znaczenie tego porozumienia dla stabilności światowego systemu celnego WTO pozostaje obecnie niejasne.

Autorka jest ekspertem w dziedzinie ekonomii politycznej.