Rynek Finansowania Nieruchomości | Rekomendacje Mieszkaniowe Związku Banków Polskich – stan realizacji postulatów sektora bankowego

Agnieszka Gołębiowska
Dyrektor Centrum AMRON

Okazję do bieżącej weryfikacji tych analiz, identyfikacji barier rozwoju rynku mieszkaniowego oraz definiowania działań służących jego rozwojowi, zwłaszcza w zakresie finansowania budownictwa mieszkaniowego, stanowią zarówno organizowany przez Związek Banków Polskich już od ośmiu lat Kongres Finansowania Nieruchomości Mieszkaniowych w Krajach Europy Środkowowschodniej, jak również seminaria i konferencje organizowane przez Komitet ds. Finansowania Nieruchomości. Sam Komitet, w pracach którego aktywnie uczestniczy 21 banków zaangażowanych w finansowanie hipoteczne, stanowi forum bieżącej analizy rozwoju rynku mieszkaniowego.

Rekomendacje Mieszkaniowe Związku Banków Polskich dotyczące nie tylko postulatów sektora bankowego, ale również newralgicznych problemów w obszarze prawa budowlanego, planowania przestrzennego czy postępowania wieczystoksięgowego, prezentowane były publicznie już trzykrotnie. Przygotowując się do kolejnego IX Kongresu i dyskutując nad jego Agendą, organizatorzy zadali sobie pytanie, które z Rekomendacji Mieszkaniowych doczekały się realnych działań, które skutkowały zmianami regulacji prawnych, a które nadal pozostają w sferze dyskusji czy wciąż są postulowane przez ZBP na kolejnych forach konferencyjnych.

Opublikowane w styczniu 2010 roku Rekomendacje Związku Banków Polskich dotyczące niezbędnych działań dla poprawy sytuacji w obszarze budownictwa mieszkaniowego stanowią trzecią edycję propozycji na rzecz dynamicznego i bezpiecznego rozwoju sektora budownictwa mieszkaniowego, opracowanych w oparciu o sygnały i postulaty formułowane na forum Związku Banków Polskich, w tym w szczególności w ramach Komitetu ds. Finansowania Nieruchomości i organizowanego przez Komitet dorocznego Kongresu Finansowania Nieruchomości. Rekomendacje dotyczą trzech kluczowych obszarów: roli i aktywności państwa we wspieraniu budownictwa mieszkaniowego, narzędzi umożliwiających długoterminowe refinansowanie kredytów hipotecznych oraz wzajemnego zaufania uczestników rynku obrotu nieruchomościami.

Rola państwa w rozwoju mieszkalnictwa i rozwiązywania problemów mieszkaniowych

„Największym problemem dla budownictwa i całego powiązanego z nim otoczenia, w tym – sektora finansowego, jest brak wizji rozwoju mieszkalnictwa i rozwiązywania problemów mieszkaniowych. Z danych statystycznych wynika, że w Polsce brakuje obecnie około 1,6-1,8 mln mieszkań. Do tego powinno się dodać kolejne 1-1,1 mln, które ze względu na standard w zasadzie powinny być wyburzone, gdyż nie nadają się nawet do remontu. Co więcej, nie ma obecnie szansy przełożenia tych potrzeb statystycznych na popyt realny. Brak jest instrumentów, które ułatwiałyby zakup domu lub skorzystanie z mieszkania na wynajem.”1

Przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie szeroko rozumianego prawa do mieszkania definiują przede wszystkim tzw. normy programowe adresowane do organów władzy publicznej: artykuł 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w rozdziale „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela” zobowiązuje władze publiczne do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałania bezdomności, wspierania rozwoju budownictwa socjalnego oraz popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania.

W ślad za trzecią edycją opublikowanych przez ZBP w styczniu 2010 roku „Rekomendacji Mieszkaniowych”, skierowanych do rządu i Parlamentu RP, a także do instytucji pozarządowych i organizacji zawodowych środowisk związanych z szeroko rozumianym rynkiem nieruchomości, w lipcu 2010 roku Związek Banków Polskich przyjął Uchwałę z lipca 2010 r. Jednym z postulatów tej uchwały była konieczność stworzenia wieloletniego planu rozwoju i wspierania budownictwa mieszkaniowego w Polsce. Znaczenie długoterminowego planu stanowiącego ramy rozwoju polskiego mieszkalnictwa jest nie do przecenienia – efektem braku długofalowej wizji rozwoju tej gałęzi gospodarki jest trwająca wiele lat i wciąż niezakończona dyskusja na temat sekurytyzacji, odwróconej hipoteki, nowelizacji ustawy o listach zastawnych i bankach hipotecznych czy zbudowania systemu długoterminowego oszczędzania na cele mieszkaniowe.

Temat braku spójnej i długofalowej polityki rozwoju mieszkalnictwa budowanej na szczeblu centralnym jest jednym z wiodących motywów wszystkich dotychczasowych Kongresów. Już podczas pierwszego Kongresu w roku 2004 roku prof. Marek Bryx zwrócił uwagę na nieefektywność i ograniczony charakter poszczególnych elementów polityki państwa, a także – brak spójności podejmowanych działań i brak długoterminowej koncepcji rozwoju tego rynku, związanych w znaczącej mierze z brakiem zgody politycznej i w efekcie nieefektywnością działań poszczególnych rządów. Temat ten podnoszony było również podczas VI Kongresu w roku 2009, kiedy minister Piotr Styczeń, odnosząc się do podnoszonej coraz częściej kwestii konieczności stworzenia długoterminowego programu rozwoju budownictwa mieszkaniowego, opowiedział się przeciwko rozwiązaniom systemowym. Zdaniem ministra Stycznia, efektywność tworzenia źródeł finansowania budownictwa wymaga zróżnicowanego, wektorowego podejścia i docierania do wybranych segmentów tego budownictwa. Polityka państwa powinna tworzyć możliwości precyzyjnego, punktowego adresowania środków publicznych i monitorowania ich wykorzystania. Takiemu podejściu sprzeciwił się m.in. Roman Nowicki, Przewodniczący Kongresu Budownictwa, który broniąc koncepcji Narodowego Programu Rozwoju Budownictwa Mieszkaniowego stwierdził, że wieloletnie programy wdrażane w krajach europejskich miały na celu dyscyplinowanie prac rządu i określanie horyzontów czasowych dłuższych niż kadencja – każdy rząd, wnosząc coś od siebie do polityki mieszkaniowej, musiał podporządkować się określonej wizji, przyjętej i przedyskutowanej w debacie publicznej i wspartej opiniami ekspertów. Tymczasem koncepcje rozwoju mieszkalnictwa w Polsce zmieniają się po każdych wyborach, gdyż podporządkowane są zasadzie kadencyjności i interesom politycznym. Konieczne jest podjęcie próby uporządkowania tego tematu w horyzoncie długofalowym, sięgnięcie do europejskich doświadczeń, zaplanowanie polityki i programu działań, w tym legislacyjnych, na okres minimum 10 lat. W podobnym duchu wypowiadał się profesor Leszek Pawłowicz z Gdańskiej Akademii Bankowej podkreślając, iż stymulowanie budownictwa jest konieczne, bo budownictwo mieszkaniowe pełni rolę motoru napędowego gospodarki. Ważne jest jednak, aby podejmowane działania były przemyślane i miały charakter długofalowy i antycykliczny.

Rezolucja Sejmu RP z dnia 19 lutego 2010 r. zobowiązująca rząd do wypracowania wieloletniego programu wspierania budownictwa mieszkaniowego wzbudziła nadzieje na kompleksowy program będący wyrazem nowego spojrzenia na mieszkalnictwo. Dokument pt. „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku” prezentowany był jeszcze na etapie projektu podczas VII Kongresu, po pierwszych konsultacjach ze Związkiem Banków Polskich. Stanisław Kudroń reprezentujący Ministerstwo Infrastruktury podkreślił wówczas, iż prezentowany dokument nie jest programem mieszkaniowym, a jedynie materiałem kierunkowym. Podobnie dokument prezentowany był przez ministra Stycznia rok później, podczas VIII Kongresu. Tłumaczył on, iż podstawowe kierunki działań polityki mieszkaniowej to tylko zarysowanie problemów i kierunków działania; to zbiór, który jest z definicji przygotowany na maksymalnie elastyczne zarządzanie, w zależności od oceny aktualnego stanu gospodarki, wyzwań, zagrożeń oraz możliwości w sferze mieszkaniowej.

Dokument spotkał się z ostrą krytyką całego środowiska nieruchomościowego (w szerokim tego słowa znaczeniu). Prof. Ewa Kucharska-Stasiak z Uniwersytetu Łódzkiego stwierdziła, że przedstawiony dokument oraz dyskusja nad jego poprzednią wersją jest dowodem na klęskę polskiej polityki mieszkaniowej. Wskazywanie kierunków działań to za mało – konieczne jest długofalowe myślenie strategiczne o polityce mieszkaniowej. Roman Nowicki, Przewodniczący Kongresu Budownictwa Polskiego, wskazał efekty badań Najwyższej Izby Kontroli, według której polska polityka mieszkaniowa nie istnieje – działania poszczególnych rządów są podporządkowane zasadzie kadencyjności i interesom politycznym, stąd koncepcje rozwoju mieszkalnictwa zmieniają się po każdych wyborach. Wszystkie tzw. segmentowe programy wykonywane były na poziomie ok. 20 proc., a efektem jest mizerny stan polskiego mieszkalnictwa, zwłaszcza na tle innych krajów europejskich.

Podobne zdanie zaprezentował Jacek Bielecki, Członek Zarządu i Główny Ekspert Polskiego Związku Firm Deweloperskich, podczas VII Kongresu – w jego opinii kluczowe znaczenie dla rozwoju mieszkalnictwa w Polsce ma długoterminowa (czyli minimum dwudziestoletnia) strategia. W Polsce nie ma pomysłu na długoterminowy program mieszkaniowy, czego dowodem jest opublikowany na stronie internetowej Ministerstwa Infrastruktury rządowy projekt rozwoju mieszkalnictwa na okres 10 najbliższych lat, w którym w ocenie Jacka Bieleckiego brak jest jakiejkolwiek wizji rozwoju budownictwa mieszkaniowego w Polsce. Jego zdaniem przyszłością polskiego mieszkalnictwa jest budowa mieszkań na wynajem. Działania władzy publicznej powinny iść w kierunku stworzenia sprzyjających warunków prawnych i ekonomicznych na rzecz budowy mieszkań na wynajem, również wynajem publiczny.

W stanowisku w sprawie rządowego dokumentu „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego” z dnia 19 stycznia 2011 roku adresowanym do Sejmu RP, Związek Banków Polskich również krytycznie odniósł się do zaprezentowanych wniosków i kierunków. W opinii ZBP, zakres zaproponowanych w dokumencie rozwiązań nie koresponduje z krytyczną oceną stanu mieszkalnictwa i dotychczasowych nieefektywnych działań kolejnych rządów w tym obszarze. Na 26 wskazanych w dokumencie instrumentów wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego, jedynie trzy są rozwiązaniami nowymi; aż w pięciu przypadkach to zapowiedzi wygaszania funkcjonujących instrumentów, w funkcjonowanie dotychczasowych siedmiu instrumentów rząd nie zamierza ingerować, a w pozostałych dziewięciu planowane są zmiany obecnych zasad ich funkcjonowania. W swoim stanowisku ZBP podkreślił brak w dokumencie tematu oszczędzania na cele mieszkaniowe – niezbędnym elementem, a jednocześnie warunkiem powodzenia realizacji programu rozwoju budownictwa mieszkaniowego jest powszechne zaangażowanie w jego realizację gospodarstw domowych przez kumulowanie prywatnych oszczędności i stymulowanie skłonności do wieloletniego, systematycznego oszczędzania na cele mieszkaniowe. Brak również – poza instrumentem dotyczącym termomodernizacji – instrumentów wspierających rewitalizację i remonty istniejących zasobów mieszkaniowych. Dokument rządowy nie zawiera żadnych informacji dotyczących skali wsparcia programu ze środków budżetowych, nie zawiera jednocześnie żadnych propozycji działań, które służyłyby doskonaleniu i poprawie bezpieczeństwa rynkowego instrumentu finansowania budownictwa mieszkaniowego, jakim jest kredyt hipoteczny. Wspieranie instrumentów polityki mieszkaniowej to przecież nie wyłącznie środki budżetowe, ale również przyjazne rozwiązania regulacyjne i decyzje administracyjne.

Niską ocenę polityki państwa w zakresie rozwoju i wspierania mieszkalnictwa w Polsce potwierdza raport o wynikach kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w obszarze polityki mieszkaniowej, opublikowany 7 marca 2012 r. Dokument pod tytułem „Realizacja zadań w zakresie gospodarki mieszkaniowej przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego” punktuje przyczyny wysokiego deficytu mieszkaniowego, które w ocenie NIK nie zmieniają się od lat: brak odpowiednich środków na inwestycje oraz brak planów zagospodarowania przestrzennego. Jednak nawet przy ograniczonych środkach i przeszkodach administracyjnych sytuacja mogłaby ulec poprawie, gdyby w Polsce funkcjonowała jasno określona i konsekwentnie realizowana polityka mieszkaniowa. W ocenie NIK taka spójna i kompleksowa polityka państwa, prowadzona na podstawie strategii, przy pomocy programów nakierowanych na konkretne cele, praktycznie nie istnieje.

Rekomendacja nowelizacji Ustawy regulującej Program „Rodzina na Swoim”

Zgłaszany m.in. przez sektor bankowy postulat rozszerzenia grupy beneficjentów korzystających z pomocy państwa w spłacie kredytu na osoby prowadzące jednoosobowe gospodarstwa domowe motywowany był spodziewanym wzrostem skuteczności programu „Rodzina na Swoim”. Postulat ten został uwzględniony w nowelizacji Ustawy przyjętej w sierpniu 2011 r., która na etapie projektowej zakładała również przekierunkowanie programu wyłącznie na rynek pierwotny, o czym wspominał reprezentant Ministerstwa Infrastruktury, dyrektor Stanisław Kudroń, omawiając rządowy dokument „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku” podczas VII Kongresu w listopadzie 2010 r. Proponowane przez rząd wyłączenie z Programu nabywców mieszkań na rynku wtórnym nie zostało ostatecznie przeprowadzone – na skutek silnego sprzeciwu wielu instytucji i środowisk zainteresowanych rozwojem mieszkalnictwa w Polsce, w tym Związku Banków Polskich. Przewidywany wzrost skuteczności programu, któremu służyć miało poszerzenie grupy beneficjentów o tzw. singli, został niestety zneutralizowany przez wprowadzenie ograniczeń wiekowych potencjalnych beneficjentów programu oraz obniżenie do 1,0 współczynnika służącego do wyliczania limitów cen mieszkań (na podstawie wartości wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych dla danej gminy), który wcześniej wynosił 1,4. Spowodowało to skokowe obniżenie cen mieszkań kwalifikujących się do dopłat i znacznie ograniczyło dostęp do kredytów w atrakcyjnych lokalizacjach.

Nowelizacja ustawy określiła ró...