Raport specjalny: Zasada proporcjonalności w polskim sektorze bankowym Analiza kryteriów zasady proporcjonalności w kontekście projektu Rekomendacji U

Wprowadzenie

Komisja Nadzoru Finansowego (KNF) przekazała 30 grudnia 2013 r. do konsultacji sektorowych Projekt Rekomendacji U dotyczącej dobrych praktyk w zakresie bancassurance. Regulacja zapowiadana była przez urząd nadzoru już na początku 2012 r., kiedy to po raz pierwszy wyraził on swoje krytyczne uwagi odnośnie współpracy banków i ubezpieczycieli w zakresie ban-cassurance. Działania KNF skłoniły banki oraz ubezpieczycieli do wielu działań wychodzących naprzeciw oczekiwaniom nadzorcy. Efektem były akty samoregula- cyjne i uchwalenie szeregu rekomendacji obejmujących problematykę bancassurance. Rekomendacje dobrych praktyk uchwalone przez Polską Izbę Ubezpieczeń (PIU) i Związek Banków Polskich (ZBP) nie skłoniły jednak w należytym stopniu instytucji finansowych do wdrażania standardów produktów i procesów spełniających wymagania nadzorcy. Wyraz temu dał sam przewodniczący KNF w liście skierowanym do przewodniczącego ZBP. Należy podkreślić, że w naszym kraju brak jest formalnej definicji oraz uregulowań dotyczących bancassurance, a kształtują go pośrednio akty prawne regulujące oba sektory, więc w praktyce akty samoregulacyj- ne mają ograniczoną skuteczność.

W szerszym kontekście publikacji projektu Rekomendacji U należy przywołać jeden z pierwszych pozwów dotyczących produktów oszczędnościowo-ubezpieczeniowych – pozew zbiorowy 168 klientów przeciwko jednemu z zakładów ubezpieczeń1. O kolejnych pozwach zbiorowych media donosiły w kolejnych miesiącach. Jest to jeden z artykułowanych przez nadzór powodów powstania nowej regulacji, który ma uchronić rynek przed falą tego typu praktyk. Obok przeprowadzonych w bankach badań ankietowych, podobne przypadki najprawdopodobniej potwierdziły obawy KNF, iż akty samoregulacyjne nie stanowią wystarczającej gwarancji najwyższych standardów rynkowych oraz nie zabezpieczają należycie interesu klientów. Tak więc na tym etapie KNF uznał, iż jedynie dodatkowe rekomendacje mogą skutecznie uzupełnić luki w systemie prawnym, przyczyniając się do poprawy mechanizmów rynkowych i wzro-stu bezpieczeństwa systemowego.

Niniejszy artykuł stanowi skrót szerszej analizy projektu Rekomendacji U przekazanego do konsultacji sektorowych przez KNF w kontekście spełnienia wymogów zasady proporcjonalności i jej poszczególnych elementów składowych. Bazowe opracowanie obejmuje wiele zagadnień dotyczących rynku bancassurance, począwszy od kwestii przeglądu wielkości i struktury przychodów generowanych przez banki i zakłady ubezpieczeń, poprzez zagadnienia formal-noprawne, aż do innych kluczowych elementów związanych z tą sferą działalności. Badanie przeprowadzono w zakresie trzech głównych elementów zasady proporcjonalności: odpowiedniości, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricte, a w ich obrębie poddano projekt rekomendacji szczegółowym kryteriom weryfikacyjnym. Poniżej przedstawiono wybrane fragmenty dokonanej oceny ww. regulacji.

1. Testowany obszar zasady proporcjonalności – odpowiedniość

Czy cele Rekomendacji U zostały właściwie sprecyzowane? Zakres rekomendacji i harmonogram wdrażania został zawarty w treści oraz liście przewodnim przewodniczącego KNF, pilotującym projekt Rekomendacji U. Zawierają one niemal wszystkie zagadnienia wskazane we wcześniejszej korespondencji nadzorcy skierowanej do instytucji finansowych, która rozpoczęła się w lutym 2012r.

We wstępie do rekomendacji został jasno nakreślony jej cel główny i szereg celów szczegółowych: Rekomendacja jest wydawana w celu poprawy jakości standardów współpracy pomiędzy bankami i zakładami ubezpieczeń, w zakresie oferowania klientom produktów ubezpieczeniowych przez banki oraz określenia warun-ków dla stabilnego rozwoju rynku bancassurance2.

Ponadto urząd nadzoru wskazał na potrzebę uporządkowania polityki rachunkowości i sposobu księgowania prowizji otrzymywanych przez banki od zakładów ubezpieczeń. Podsumowując ten fragment rozważań, należy stwierdzić, iż cele Rekomendacji U zostały należycie sprecyzowane.

Czy Rekomendacja U prowadzi do osiągnięcia celów?

Biorąc pod uwagę cele Rekomendacji U wskazane przez KNF, na tak sformułowane pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, choć z pewnymi zastrzeżeniami. Cele są na tyle klarowne, iż banki oraz zakłady ubezpieczeń mają jednoznacznie wskazane wytyczne, które w konsekwencji winny skutkować ich spełnieniem. Odrębną kwestią są skutki uboczne jej wprowadzenia (np. ogranicze-nie sprzedaży produktów ubezpieczeniowych, wycofanie się niektórych banków ze współpracy z ubezpieczycielami itp.). W pewnych okolicznościach mogą one zatem doprowadzić do efektów odmiennych niż pierwotnie założone, co zostało opisane w dalszej części opracowania.

Czy kultura organizacyjna jednostek objętych regulacją sprzyjajej wdrożeniu?

Podstawą do oceny ww. kryterium mogą być obserwacje praktyczne oraz wywiady bezpośrednie – głównie z przedstawicielami banków. Z przeprowadzonych przez autora niniejszego opracowania obserwacji i rozmów wynikają następujące wnioski3:

a) znaczna liczba banków nie jest należycie przygotowana do tak szerokiej ...