Raport Specjalny. Finansowanie Samorządów: Sytuacja finansowa samorządów

W związku z dużą liczbą prywatnych projektów realizowanych przez firmy budowlane, wykonanie wielu planowanych w roku 2017 inwestycji samorządowych zostało przesunięte na rok bieżący. Wynika to z przeciągających się postępowań przetargowych. Niewątpliwie jest to dodatkowy czynnik wywierający presję na bilans tegorocznych dochodów i wydatków majątkowych. Jeszcze wyraźniej niż przed rokiem widać spadek wydatków majątkowych i nowego zadłużenia w planowanych latach 2019 i 2020 (w stosunku do roku 2018). W dużej mierze jest to efekt wymogów formalnych, związanych z tworzeniem dokumentów planistycznych w jednostkach samorządu terytorialnego. Dodatkowym czynnikiem, niewątpliwie mającym wpływ na ten stan rzeczy, były październikowe wybory samorządowe. Wywierały one presję na władze jednostek samorządu terytorialnego (JST), by w roku wyborczym realizowały jedynie te wieloletnie przedsięwzięcia, które obiektywnie można uznać za niezbędne. Celem takiego działania jest umożliwienie ewentualnym następcom planowania dalszych inwestycji zgodnie z ustalonymi przez nich priorytetami. Równocześnie zwiększyło to nacisk władz samorządowych na realizację jak największego pakietu inwestycji przed końcem roku 2018.

Problemy i wyzwania stojące przed JST – perspektywa finansowa

Subwencja oświatowa, otrzymywana przez samorządy, pozwoli w 2018 r. na pokrycie przeciętnie 59,70% wydatków realizowanych przez JST na oświatę. W stosunku do roku 2017 wartość ta jest niższa aż o 5,58 pkt. proc. Warto przy tym podkreślić, że część z poniesionych i planowanych kosztów wynikać może ze strukturalnych zmian wprowadzanych w systemie szkolnictwa (likwidacja gimnazjów i wydłużanie okresu nauki w szkołach podstawowych). Rosnąca dysproporcja wskazuje, że ciężar tych zmian został w dużym stopniu przeniesiony na gminy. Zapewnienie finansowania systemu oświaty stanowi więc znaczące wyzwanie, szczególnie biorąc pod uwagę, że dział budżetowy „801 – Oświata” jest najważniejszą kategorią wydatków dla większości samorządów.

Wyzwaniem dla części JST może być konieczność regulowania zobowiązań zaciąganych w bieżącym roku, związanych w większości z realizacją ambitnych inwestycji majątkowych. Od 2013 r. można zaobserwować poprawiające się warunki spłaty zobowiązań przez jednostki wszystkich szczebli. W 2013 r. przeciętny okres spłaty zobowiązań, przy założeniu, że samorządy przeznaczą na ten cel całą nadwyżkę operacyjną wynosił 4,8 roku. W 2017 r. wartość tego wskaźnika spadła do rekordowo niskiego poziomu – 3,25 roku. W związku z przyśpieszeniem realizacji wydatków współfinansowanych ze środków pochodzących z UE, na rok 2018 zaplanowano istotny wzrost długu. Wartość omawianego wskaźnika rośnie z tego powodu do rekordowego poziomu – 6,85 roku.

Rola JST na tle sektora finansów publicznych Polski

Zgodnie z danymi publikowanymi przez Eurostat, sektor samorządowy odpowiada w Polsce średnio za 25,95% dochodów i 24,64% wydatków sektora finansów publicznych (general government), obliczonych w zgodzie ze standardami ESA 2010. Co istotne, JST realizują zdecydowaną większość wydatków majątkowych sektora. Porównanie wydatków majątkowych realizowanych przez samorządy do wydatków majątkowych realizowanych przez budżet centralny przedstawione zostało na wykresie 1.

Jeśli rozdzielimy sektor JST na typy samorządów, zaobserwować można, że znaczącą większość tych wydatków realizują jednostki najniższego szczebla, czyli gminy (a także miasta na prawach powiatu, będące szczególnym typem gmin). Prawidłowość ta ukazana została na wykresie 2.

Rozdzielając te dwa rodzaje jednostek, mniejsze gminy przeznaczają średnio o 6 pkt. proc. więcej środków na inwestycje, niż 66 dużych polskich miast (wielkość średniej różnicy wynika w dużej mierze ze znacznej rozbieżności między wydatkami gmin i miast na prawach powiatu w roku 2017 i 2018). Środki wydatkowane przez mniejsze gminy stanowiły wówczas odpowiednio 46,56% i 48,95% wszystkich wydatków majątkowych, podczas gdy w przypadku miast na prawach powiatu udział ten wynosił jedynie 29,56% i 28,70%. Można tym samym zauważyć, że z punktu widzenia rozwoju kraju, mniejsze gminy (miejskie, wiejskie oraz miejsko-wiejskie) są co najmniej równie istotnym elementem sektora finansów publicznych, jak duże aglomeracje miejskie. Warto mieć także na uwadze, że gmina jest podstawową jednostką samorządową, a realizowane przez nią zadania zaspokajają najbardziej podstawowe potrzeby mieszkańców, takie jak zaopatrzenie w bieżącą wodę czy dostęp do edukacji publicznej lub pomocy społecznej. W dalszych częściach raportu zostały przedstawione dane liczbowe i analizy w podziale na sytuację całego sektora jednostek samorządu lokalnego oraz cztery najważniejsze kategorie JST (gminy z wyłączeniem miast na prawach powiatu, miasta na prawach powiatu, powiaty ziemskie oraz województwa).

Budżet JST

Dochody bieżące

Dochody bieżące jednostek samorządu terytorialnego w analizowanym okresie wzrastały ze 163 mld zł w 2013 r. do 223 mld zł w 2018 r., co implikuje skumulowany roczny wskaźnik wzrostu CAGR na poziomie 6,47%.

Marża operacyjna…

…czyli wskaźnik rachunkowości zarządczej obliczany jako iloraz nadwyżki operacyjnej i dochodów bieżących jednostki. Różnica pomiędzy bieżącymi dochodami a wydatkami znajdowała się w przedziale 5,41-10,35% dochodów bieżących, osiągając średnią dla okresu na poziomie 9,01%. Warto jednak zauważyć, że najniższa wartość dotyczy roku 2018, który wciąż jest jeszcze obciążony wymogiem ostrożnego planowania. Najniższą faktycznie wykonaną wartością jest 8,79% z roku 2013.

Zadłużenie

Zadłużenie ogółem wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w latach 2013-2018 wzrosło z poziomu 69,19 mld zł do 82,86 mld zł i stanowić będzie na koniec br. 37,11% ich dochodów bieżących.

Koszt obsługi długu

Wysokość odsetek od kredytów, płaconych przez samorządy, jest odzwierciedleniem ich kondycji finansowej, opisywanej np. przez ustalaną przez agencje ratingowe (o statusie ECAI) ocenę ratingową. Zależność kosztu długu i oceny kondycji finansowej obrazuje wykres 3. Dokonując analizy kosztu obsługi zadłużenia, dostrzec można, że samorządy mające gorszą kategorię kredytową płacą zwykle wyraźnie wyższe odsetki niż samorządy, które otrzymały lepszą notę. Warte uwagi są jednak pewne odchylenia od tej reguły. Uważamy, że jest to spowodowane dużą wagą subiektywnej oceny pracowników banków podczas ustalania wysokości odsetek. Najniższym kosztem długu charakteryzowały się jednostki leżące na terenie województw łódzkiego (3,21%) oraz śląskiego (3,41%). Najwyższym z kolei samorządy lubuskie (3,97%) oraz warmińsko -mazurskie (3,90%). Analizując powyższą mapę, można zauważyć prawidłowość, według której niższy koszt długu posiadają przeciętnie jednostki znajdujące się w centralnej i południowej Polsce.

 Dane finansowe ogółem w mln zł (wszystkie JST)

Wykres 5 w sposób zagregowany ilustruje sytuację finansową polskich jednostek samorządu terytorialnego. Wpływy do budżetu są na nim ukazane w formie skumulowanego wykresu warstwowego, natomiast wydatki i rozchody są przedstawione w postaci wykresu słupkowego. Budżet samorządowy systematycznie rośnie. Gwałtowne zwiększenie dochodów i wydatków bieżących w roku 2016 wynika głównie z przepływu środkó...