Raport specjalny: Projekt ustawy o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym w świetle zasady proporcjonalności

Magdalena Fedorowicz
Dr hab. nauk prawnych, Katedra Prawa Finansowego,
Wydział Prawa i Administracji UAM w Poznaniu

Projektowana ustawa wpisuje się w normatywny nurt tworzenia w państwach członkowskich organów nadzoru makroostrożnościowego, przeciwdziałających ryzykom systemowym i dbających o stabilność finansową w makroostrożnosciowym, krajowym ujęciu, na wzór i podobieństwo regulacji celów, zadań i kompetencji ERRS na szczeblu UE. W projekcie ustawy proponuje się nie tylko powołanie RRS z przydzielonym jej niewiążącym instrumentarium prawnym, ale również w obszernych rozdziałach umieszcza się przepisy implementujące postanowienia dyrektywy CRD IV, transponujące postanowienia dotyczące buforów kapitałowych, powodując tym samym umieszczenie rozwiązań makroostrożnościowych dla ryku finansowego w jednym akcie prawnym. Dokonywanie oceny proponowanej regulacji możliwe jest w różnych aspektach, a w niniejszym opracowaniu proponuje się ewaluację jej wybranych postanowień w świetle zasady proporcjonalności jako fundamentalnej wytycznej dla działań prawodawcy i regulatora unijnego i krajowego3.

Zasada proporcjonalności i jej determinanty prawne

Jak wiadomo, zasada proporcjonalności posiada swoje normatywne podstawy w art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiącym, że: „zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatów”, a „Instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności”.

Normatywnymi, istotnymi wyznacznikami zasady proporcjonalności proponowanymi i definiowanymi przez przedstawicieli doktryny i praktyki są: odpowiedniość, konieczność oraz proporcjonalność sensu stricto4. Oczywistym jest, że odnoszenie tej zasady do podmiotów prawa, jakimi są banki czy szerzej instytucje finansowe, koncentruje jej rozumienie na m. in.: realizacji zasady wolności gospodarczej, równości podmiotów wobec prawa i w prawie, swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej w całej UE, podleganiu nadzorowi (krajowemu i unijnemu) w razie naruszenia odpowiednio unormowanych przesłanek nadzoru (krajowego i unijnego), a z drugiej strony, na prawie do uzyskania szerokiej informacji w zakresie i sposób adekwatnych do potrzeb i obowiązków określonych w obowiązujących przepisach. Warto dodać, że komponenty rekonstrukcji i oceny uwzględnienia zasady proporcjonalności w projektowanej ustawie (jak i we wszystkich innych regulacjach) powinny wykorzystywać cztery grupy kryteriów5: zarządcze6, prawne7, finansowe8 i społeczno-ekonomiczne9. Test odpowiedniości w tym przypadku odpowiadać ma na pytanie, czy dzięki projektowanej ustawie zostanie osiągnięty zamierzony cel (przeciwdziałanie ryzykom systemowym i osiąganie stabilności krajowego systemu finansowego), a w dalszej konsekwencji zwiększenie stabilności i bezpieczeństwa dla uczestników rynku finansowego. Kolejny komponent zasady proporcjonalności – konieczność – dotyczyłby oceny, czy np. dany instrument nadzoru makroostrożnościowego RRS, grupa instrumentów tego nadzoru, czy też cała jego regulacja prawnie i faktycznie tworzą podstawy i są niezbędne do wzmocnienia odporności na ryzyko systemowe krajowego systemu finansowego. Niezbędność regulacji przejawia się również w ocenie czy zespół regulacji nadzoru makroostrożnościowego unormowany w projekcie ustawy (rozpatrywany systemowo) lub pojedyncze instrumenty tego nadzoru rozpatrywane z punktu widzenia jego zakresu podmiotowego i przedmiotowego są prawidłowe i niezbędne dla osiągnięcia celu przyjmowanej regulacji, a także na ile instrumenty nadzoru makroostrożnościowego mają szansę na tzw. „głębokość” i „szerokość” urzeczywistniania celu nadzoru makroostożnościowego. Z kolei ostatni komponent zasady proporcjonalności – proporcjonalność sensu stricto w analizowanej sytuacji wiązany byłby z odpowiedzią na pytanie czy „korzyści wynikające z podjęcia danego środka przeważają nad kosztami finansowymi, społecznymi i innymi dla obywateli lub UE”10. W niniejszym artykule skoncentrowano się głównie na kryterium prawnym dla oceny w ujęciu instytucjonalnym RRS i jej instrumentarium prawnego.

Wybrane postanowienia projektowanej ustawy w świetle zasady proporcjonalności

Zgodnie z art. 3 projektu ustawy, celem nadzoru makroostrożnościowego jest identyfikacja, ocena i monitorowanie ryzyka systemowego powstającego w systemie finansowym lub jego otoczeniu oraz działanie na rzecz jego wyeliminowania, bądź ograniczenia z wykorzystaniem instrumentów makroostrożnościowych; w szczególności organ właściwy w sprawach nadzoru makroostrożnościowego dąży do wzmocnienia odporności systemu finansowego na wypadek realizacji ryzyka systemowego, wspierając w ten sposób długookresowy zrównoważony wzrost gospodarczy kraju. Z kolei ryzyko systemowe, jako kluczowe pojęcie dla analizy nadzoru makroostrożnościowego, definiowane jest w art. 2 pkt 2 projektu ustawy jako ryzyko zakłócenia w funkcjonowaniu systemu finansowego, które, w razie jego urzeczywistnienia, zaburza działanie systemu finansowego i gospodarki narodowej jako całości; źródłem ryzyka systemowego mogą być w szczególności tendencje związane z nadmierną dynamiką kredytu bądź zadłużenia i związane z nimi nierównowagi w zakresie cen aktywów, niestabilne modele finansowania, rozkład ryzyka w systemie finansowym, powiązania pomiędzy instytucjami finansowymi, bądź nierównowagi makroekonomiczne i sektorowe. Cel projektowanej ustawy jest nie tylko prawnie uzasadniony i pożądany w świetle regulacji unijnych związanych z Europejskim Systemem Nadzoru Finansowego (ESNF), ale stanowi też bezpośrednią implementację zalecenia ERRS z 2011 r. i jest niezbędny ze względu na finansową prakseologię krajowego systemu stabilności finansowej i jego powiązań z ESNF. Jego realizacja ma szansę pozytywnie wpłynąć na osiągnięcie celu kra10 jowej stabilności finansowej. Można jednak postulować dookreślenie w art. 3 projektu ustawy, że celem działania nadzoru makroostrożnościowego jest identyfikacja, ocena i monitorowanie ryzyka systemowego oraz działania na rzecz jego wyeliminowania bądź ograniczenia w sektorze rynku finansowego, a nie w nie do końca zrozumiałym „otoczeniu systemu finansowego”. W projekcie ustawy odsyła się do rozumienia pojęcia „system finansowy” do rozporządzenia o ERRS (art. 2 pkt 1 projektu ustawy w zw. z art. 2 lit. b rozporządzenia o ERRS), w którym normuje się, że system finansowy oznacza wszystkie instytucje finansowe, rynki, produkty i infrastruktury rynkowe, a więc odnosząc to pojęcie w istocie do segmentów rynku finansowego. Teoretyczna i legislacyjna ocena sformułowanego w projekcie ustawy celu ...