Raport Specjalny Bezpieczeństwo Banków: Jak pokonać finansową gangrenę współczesności?

W przypadku Londynu straty systemu finansowego mogą sięgać nawet 90 mld funtów rocznie. Ile straciła UE w wyniku skandalów spowodowanych procederem prania pieniędzy przez banki na Cyprze, w Danii, Estonii, Łotwie, Francji, Niemczech, Niderlandach, na Malcie?

Szacunki mówią o setkach miliardów euro rocznie. Ale uwaga, wykrywanie i penalizacja przestępstw przez organy narodowe odnoszą się zaledwie do 5% przestępstw prania pieniędzy. Instytucje UE nie mają uprawnień ani do ścigania, ani do tworzenia bazy danych odnoszących się do procederu (Anti-Laundring Money, AML), który współcześnie definiuje się jako terroryzm finansowy o asymetrycznym charakterze. Jest demaskowany wyłącznie w niektórych państwach europejskich. Tymczasem zjawisko dotyczy całej Unii. Czy można je ograniczyć? Jak to robić, by chronić bezpieczeństwo finansowe państw i Unii? Proste pytania, a o odpowiedzi niełatwo.

Rzut oka w przeszłość

Można zaryzykować twierdzenie, że państwa europejskie borykają się z problemem prania pieniędzy od czasu, kiedy istnieją banki. Dopiero jednak lata 70. XX w. przyniosły pogłębione refleksje nad możliwym uwikłaniem narodowych systemów bankowych w takie przestępstwa. Rada Europy, jako pierwsza organizacja europejska, zauważyła problem, by po kilkuletnich analizach wydać w połowie 1980 r. zalecenia, umożliwiające państwom rozpoczęcie walki ze zorganizowanymi formami prania pieniędzy. Proceder zdefiniowano wówczas jako inwestowanie i lokowanie nielegalnie pozyskanych środków (gotówka) w legalne przedsięwzięcia via instytucje kredytowe i finansowe (publikacja własna, 1993).

W listopadzie 1990 r. Rada Europy (RE) wydała konwencję w sprawie prania dochodów pochodzących z przestępstwa, ich ujawniania, zajmowania i konfiskaty. Niemal rok później, bo w czerwcu 1991 r. Rada Ministrów EWG opublikowała pierwszą dyrektywę (AMLD1) poświęconą ochronie systemu finansowego przed wykorzystywaniem go do celów prania pieniędzy. Działania skierowane na wykrywanie przestępczości prania pieniędzy podjęły również ONZ, Bank Rozrachunków Międzynarodowych w Bazylei czy grupa specjalna do przeciwdziałania praniu pieniędzy (Financial Action Task Force, FATF).

Z początkiem lat 90. pojawiły się także oceny ewentualnej skali przestępstw prania pieniędzy. Mowa była o kwotach od 300 mld po bilion dolarów pranych corocznie przez znane i solidne banki świata. Londyn i Chiny wskazywano na centra przestępstw. Według analiz ówczesnych instytucji Europa Wschodnia nie była „regionem, w którym pranie pieniędzy jest istotnym zjawiskiem. Jednakże, ponieważ gospodarki (…) integrują się ze światowym systemem finansowym (…) staną się one atrakcyjne dla tych, którzy chcą czyścić brudne pieniądze” (FATF 1992). Zdaniem polskiego oddziału Interpolu problem był jednak mocno zadomowiony w Polsce. Kalkulacje z lat 1990-93 wskazywały na kwoty polskiego prania sięgające od kilku milionów do kilkudziesięciu miliardów dolarów rocznie. NBP podjął pierwsze kroki prawne w 1992 r., wydając zarządzenie, będące w zgodzie z zapisami AMLD1, z celem niedopuszczenia do rozprzestrzeniania się zjawiska prania pieniędzy w Polsce.

Cele AML i globalizacja

Opracowane w latach 1992-2017 unijne dyrektywy dotyczące AML miały istotny wpływ na budowę i charakter narodowych struktur zwalczania procederu w UE. Zwyczajowo składają się one z trzech segmentów zarządczych. Pierwszy tworzą administracyjne instytucje nadzorcze. Mają one prawo do oceny działań narodowych instytucji finansowych ze względu na przestrzeganie przez nie programów AML oraz prawo do karania za ich łamanie. Finansowe jednostki wywiadowcze (Financial Intelligence Units, FIUs) tworzą drugi segment krajowych struktur AML. Z definicji na jedną jurysdykcję powinna przypadać jedna FIU. Organizacja takiej jednostki zależy od decyzji państw. Krajowa FIU może stanowić jednolity lub rozczłonkowany element struktury rządowej, bądź pozostawiać poza nią. W skład trzeciego segmentu struktury AML wchodzą organy ścigania oraz wymiaru sprawiedliwości. Są one uprawnione do prowadzenia dochodzeń oraz wnoszenia oskarżeń przeciwko jednostkom fizycznym bądź instytucjom podejrzanym o uprawianie przestępstw prania pieniędzy.

W miarę rozwoju globalizacji cele i zakres krajowych systemów AML proceder zaczęto definiować dwojako. W sposób tradycyjny, a więc taki, jak to definiowała konwencja RE z lat 80. mówiąca o „czyszczeniu” gotówki poprzez system bankowy/finansowy. Współcześnie przestępstwo definiuje się jako intencjonalne łamanie wymagań krajowego programu AML przez instytucje kredytowe lub finansowe lub ich pracowników próbujących generować nielegalne dochody dzięki operacjom wykorzystującym efekt wzrostu natężenia finansowych przepływów, w tym przepływów transgranicznych.

Bezradne państwa, bezradna UE

Czy rozszerzone definiowanie procederu oraz rozbudowanie narodowych instytucji AML zapewniło ograniczenia tego przestępczego zjawiska? Niestety nie i dzieje się tak z kilku powodów. Przede wszystkim struktury krajowe AML są skoncentrowane na sytuacji w danym państwie, zaś współpraca między państwami UE (np. w ramach Grupy Egmont) ma raczej incydentalny charakter. Unijny acquis communautaire (dorobek prawny) nie wydaje się wystarczająco sprzyjać podejmowaniu działań ponadnarodowych, mimo iż podkreśla ich potrzebę, na co również zwracają uwagę dokumenty FATF. Co ważne, zapisy wszystkich dyrektyw stanowią w dużym stopniu transpozycję zaleceń FATF, przygotowującej je regularnie od 1990 r. Podejście UE do współpracy z FATF wynika oczywiście z potrzeby podwyższania skuteczności oraz wiarygodności państw unijnych i samej UE w walce ze zorganizowaną przestępczością. Niemniej działania instytucji AML często przynoszą ograniczone efekty choćby tylko dlatego, że charakter egzekucji ich procedur jest silnie zróżnicowany, żeby tylko odwołać się do sposobu podejścia do kar za te przestępstwa.

Na przykład Dania, Niemcy i Hiszpania nie ujawniają faktu nakładania kar na instytucję, w której wykryto proceder prania pieniędzy. I na odwrót, we Francji, Szwecji i Wielkiej Brytanii stosowna informacja – zarówno w odniesieniu do wysokości kary, jak i charakteru złamania procedur AML – jest publikowana. Jednak pozostaje ona na tyle ogólna, iż uniemożliwia zrozumienie istoty popełnionego przez instytucję przestępstwa, a tym samym – sensu decyzji nadzoru o nałożeniu kary. Co do zasady, kary z tytułu złamania programu AML są niskie w Niemczech i we Włoszech, zaś raczej wysokie we Francji. Dostępne dane wskazują, że tylko w latach 2015-2018 blisko dwadzieścia unijnych instytucji finansowych zostało obłożonych karami z tytułu łamania AML. W 2018 r. np. Narodowy Bank Cypru (CBC) nałożył karę na Cypryjski Bank Rozwoju (LSI) w wysokości 175 tys. euro, zaś w latach 2016-2017 sankcje podobnej wysokości zapłaciły również RBC Bank (SI) oraz Hellenic Bank. W 2018 r. Raiffeisen Bank uiścił 2,7 mln euro kary nałożonej przez Austriacki Nadzór Rynku Finansowego (FMA). Niemiecki nadzór finansowy (BaFin) w 2015 r. wyegzekwował 40 mln euro od Deutsche Bank. W 2018 r. estońscy prokuratorzy otworzyli dochodzenie przeciwko estońskiej filii Danske Bank. W rezultacie, we wrześniu br. Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA) rozpoczął dochodzenie zarówno w Danske Bank w Danii, jak i w Estonii w sprawie możliwych nadużyć procedur AML. Ponadto estoński nadzór (FSA) ogłosił, że Versobank został pozbawiony przez EBC licencji do uprawiania swojej działalności.

Podane przykłady łamania AML z kilku ostatnich lat pokazują, że mimo prowadzonych od ponad ćwierćwiecza działań, proceder rozwija się. Notabene, AMLD4 została transponowana przez wszystkie państwa UE, łącznie z Polską (choć z pewnym opóźnieniem), do ich prawa krajowego. Termin implementacji AMLD5 mija 10 stycznia 2020 r. Można jednak wątpić, że dyrektywy te szybko i radykalnie przyczynią się do poprawy efektywności AML.

Czy powstanie EAMLA?

Jak zmienić sytuację? Z analizy unijnych problemów z AML wynika, że z jednej strony potrzebne są działania na szczeblu krajowym, polegające m.in. na prowadzeniu systematycznej identyfikacji metod stosowanych przez świat przestępczy do procederu prania środków finansowych czy stałej i niestereotypowej systematyzacji sposobów wykrywania tych metod. Potrzebne są również prace na szczeblu instytucji UE.

W istocie, w maju 2018 r. Komisja Europejska wraz z EBC zainicjowała wspólne prace nad reformą AML oraz powiązanych z nią działań trzech europejskich organów nadzorczych (European Supervisory Authories, ESAs). W rezultacie, we wrześniu br. opublikowała propozycje zmian w działalności ESAs w tej dziedzinie. Ich implementacja, która powinna nastąpić do 2020 r., zobowiązuje EBA do ściślejszej współpracy z krajowymi strukturami, co oznacza m.in. możliwość gromadzenia informacji na temat AML na terenie UE, domaganie się od struktur krajowych prowadzenia nowych dochodzeń czy nawet prowadzenie odpowiednich działań na własną rękę (patrz 1.).

Zmiany podejścia do AML projektuje się również na szczeblu UE. Zasadniczo są rozważane dwa rozwiązania. Jedno określa się nazwą „nadzór nad nadzorami”. Przewiduje ono zachowanie prawa nadzorów krajowych do odpowiedzialności za ściganie tych przestępstw przy jednoczesnym wyposażeniu instytucji UE w prawo nadzoru nad strukturami krajowymi. Drugie rozwiązanie zakłada utworzenie europejskiej instytucji ds. walki z przestępczością prania pieniędzy, czyli EAMLA. Nowa instytucja otrzymałaby m.in. prawo do bezpośredniego nadzoru nad firmami finansowymi i kredytowymi w UE. Byłoby ono realizowane w ramach systemu zakładającego wykrywanie i prowadzenie dochodzeń AML przez zintegrowany system struktur krajowych oraz różnych instytucji unijnych.

Autorka jest ekspertem w dziedzinie ekonomii politycznej.