Raport EDS: Partnerstwo publiczno-prywatne w Polsce Próba oceny rozwoju polskiego rynku PPP

Dr Irena Herbst

Nie do końca okazały się udane próby rozwiązania problemu przez prywatyzację części usług publicznych. Okazało się, iż możliwości w tym zakresie są silnie ograniczone względami społecznymi, politycznymi czy wreszcie ekonomicznymi.

Co więcej, w warunkach kryzysu PPP pozwala nie tylko na uniknięcie cięć nakładów inwestycyjnych na rzecz świadczenia usług publicznych, ale i – wykorzystując kapitał prywatny – na poprawę dostępu do nich. W wymiarze makroekonomicznym oznacza to zastosowanie strategii stymulacji wzrostu popytu (pobudzenia wzrostu gospodarczego przez zwiększenie konsumpcji wewnętrznej) jako istotnego instrumentu przeciwdziałania recesji: uruchamiane inwestycje publiczne tworzą nowe miejsca pracy i tym samym zwiększają wielkość konsumpcji wewnętrznej. Można nawet zaryzykować stwierdzenie, że PPP dobrze godzi sprzeczność doktryny keynesowskiej i neoliberalnej – wzrost inwestycji publicznych (i konsumpcji) nie prowadzi automatycznie do wzrostu wydatków publicznych – jest bowiem w dużej mierze finansowany ze środków prywatnych.

Właściwości PPP, takie jak:

• korzystność – możliwość sprostania nowym, społecznie uzasadnionym wyzwaniom,
• skuteczność – realizacja potrzeb mimo braku środków w budżetach publicznych,
• efektywność – mniejsze koszty działania niż w tradycyjnej formule realizacji zadań publicznych, powodują, iż PPP stało się coraz powszechniej używanym instrumentem do realizacji publicznych inwestycji infrastrukturalnych i usługowych. Wyraźny wzrost usług publicznych realizowanych w formule PPP datuje się na ostatnie 10-15 lat. Polska znajduje się nadal na wczesnym etapie posiłkowania się tą formułą, a proces wdrażania jej do praktyki świadczenia usług publicznych jest nadal bardzo powolny1.

Wykorzystywanie PPP do skutecznego i efektywnego sposobu poprawy dostępu do usług publicznych oraz poprawy jakości ich świadczenia wymaga – jak pokazują to doświadczenia krajów z sukcesem posługujących się tą formą realizacji usług publicznych – nie tylko woli politycznej rządzących, ale i odpowiednich działań regulacyjnych i wykonawczych. Sprowadzają się one do trzech zbiorów działań: regulacji ustawowych, określenia standardów i procedur postępowania (o charakterze obligatoryjnym lub zalecanym) oraz sformułowania i wdrożenia polityki stosowania PPP.

Tematem niniejszego opracowania jest pokazanie przyczyn powolnego rozwoju PPP w Polsce oraz sformułowanie propozycji działań umożliwiających jego przyspieszenie.

2. Poziom upowszechnienia PPP w Polsce2

2.1. Określenie potrzeb w zakresie PPP – ujęcie makroekonomiczne

Skala potrzeb inwestycyjnych związana z dostarczeniem usług publicznych w Polsce jest ogromna, znacznie wyższa niż w innych krajach Europy Zachodniej. „Jak sugerują dane GUS i porównania międzynarodowe, majątek trwały służący temu celowi w Polsce jest z jednej strony stosunkowo skromny (stanowi równowartość około 45 proc. PKB, wobec typowego w Europie Zachodniej poziomu około 50 proc. PKB), z drugiej zaś w ogromnym stopniu zużyty (według GUS skala zużycia wynosi 46 proc.). Dodatkowo zapotrzebowanie na dobra publiczne będzie w najbliższych latach silnie wzrastać wraz z rozwojem gospodarczym”3.

Aby za 10 lat uzyskać zwiększenie majątku w sektorze usług publicznych do średniego (obecnie) poziomu zachodnioeuropejskiego, konieczny jest według Witolda M. Orłowskiego wzrost rocznych nakładów inwestycyjnych w sektorze usług publicznych z poziomu 4,4 proc. PKB obserwowanego w roku 2010, do poziomu 5,1 proc. PKB w latach 2020-20224.

Różnica między oszacowanymi przez W.M. Orłowskiego potrzebami inwestycyjnymi a dostępnymi środkami publicznymi określa wartość środków, których sektor publiczny nie ma, aby do roku 2022 zrealizować potrzebne inwestycje. Roczna luka finansowa w latach 2011-2022 waha się pomiędzy 116 a 197 mld zł (w cenach stałych roku 2009) 5.

Problem luki finansowej można rozwiązać dwojako:

• poprzez ograniczenie tempa modernizacji kraju,
• poszukiwanie w sektorze prywatnym alternatywnych źródeł finansowania niezbędnych inwestycji; odbywać się to może albo drogą prywatyzacji części sektora, albo poprzez pozyskiwanie kapitału prywatnego w formule PPP.

Według wyliczeń W.M. Orłowskiego, obecnie istniejąca luka finansowa (pokrywana przede wszystkim zobowiązaniami dłużnymi) wzrosłaby z poziomu 0,5-0,6 proc. PKB w latach 2011-2013 do 0,7-1,2 proc. PKB w latach 2020-2022, a więc z 2-3 mld zł do 4-7 mld zł rocznie. Jest to zarazem szacunek rocznej wartości możliwych projektów PPP w Polsce6.

Czy taka skala projektów PPP w Polsce jest wyobrażalna? Analizując przykłady innych krajów, można, zdaniem cytowanego autora, udzielić odpowiedzi pozytywnej. Potencjalna skala projektów PPP w Polsce (w relacji do PKB) byłaby zbliżona do brytyjskich i portugalskich z początków wprowadzania PPP na szeroką skalę inwestycji w tym sektorze7.

Sektor samorządowy zbliża się coraz bardziej do limitów zadłużenia. Możliwość realizacji planowanych przez samorządy inwestycji jest zatem mało realna. Podobnie, jeśli nie bardziej dramatycznie, rysują się możliwości realizacji potrzeb inwestycyjnych szczebla krajowego – poziom zadłużenia jest tu wyższy, a możliwości cięcia wydatków mniejsze. Oznacza to poważne ograniczenie możliwości dalszego zadłużania się państwa, a tym samym środków publicznych dostępnych do wykorzystania na inwestycje publiczne.

Zgodnie z decyzją Eurostatu 18/2004, odpowiedni podział ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym umożliwia uniknięcie włączania zobowiązań z tytułu umów PPP do długu publicznego. Zastępując instrumenty dłużne – zwłaszcza powszechnie stosowane przez podmioty publiczne kredyty, PPP pozwala uciec przed bolesną alternatywą: reforma finansów publicznych albo poprawa poziomu i jakości świadczonych usług publicznych.

Nie bez znaczenia jest też społeczno-polityczny wymiar zwiększenia dostępu do usług publicznych i wzrost standardu ich świadczenia. Poprawa sytuacji znacząco może wpływać na poziom przyzwolenia społecznego na przeprowadzenie niezbędnych reform, w tym reformy finansów publicznych i tym samym dostarczyć pozytywnych uwarunkowań stabilnego wzrostu gospodarczego.

2.2. Poziom dojrzałości rynku PPP – rozwiązania prawno-instytucjonalne

Rozwiązania prawne

W opinii ekspertów i uczestników rynku PPP polskie regulacje prawne są względnie przyjazne. Zarzucają jednak istniejącemu prawu, obok niestabilności8, brak sztywnych ram prawnych i transparentnego, spójnego otoczenia prawnego9. Podnosi się przy tym kilka poważnych kwestii o charakterze prawnym i systemowo-organizacyjnym, odnoszących się zarówno do nowelizacji istniejących przepisów, jak i potrzeby uruchomienia nowych regulacji prawno-organizacyjnych (nie zawsze stanowionych w trybie ustawowym), które należy opracować i wdrożyć do praktyki.

Analiza rozwoju rynku PPP w świecie10 wyraźnie potwierdza tezę o silnej, pozytywnej korelacji między skalą wykorzystania formuły PPP w świadczeniu usług publicznych a aktywnie realizowaną, świadomą polityką uruchomiania specjalnych regulacji prawnych, nie tylko na poziomie rozwiązań ustawowych, ale także standaryzacji procedur postępowania. Jak się wydaje, mniej istotne dla stworzenia przyjaznego dla PPP otoczenia prawnego okazało się istnienie (lub brak) odrębnej dla PPP regulacji prawnej w postaci jednego, kompleksowego aktu prawnego. Istotniejsze jest to, czy takie regulacje zostały w ogóle wprowadzone – dla rozwoju PPP niezbędne są przede wszystkim jasne i zrozumiałe reguły gry. Ważne jest także – nie tylko w aspekcie ochrony interesu społecznego – istnienie jasnej wykładni kryteriów wyboru formuły PPP, zalecanej lub obowiązkowej procedury przygotowania projektu, trybu wyboru partnera publicznego, procedury akceptacyjnej i wreszcie systemu monitoringu realizacji projektów oraz efektów ich wdrożenia. Przeprowadzone badania pozwalają na następujące konstatacje:

• we wszystkich analizowanych krajach (również w Polsce) istnieją specjalne, dedykowane PPP rozwiązania prawne. Tylko w trzech z nich (notabene śladowo wykorzystujących formułę PPP – Austria, Słowacja, Szwajcaria) nie przyjmują one postaci odrębnych rozwiązań ustawowych,
• w większości tych krajów stosuje się unormowany tryb przygotowania (procedury) projektu PPP. W ponad połowie z nich ma on charakter obligatoryjny, narzucony prawem stanowionym bądź w formie ustaw, bądź aktami niższego rzędu; w pozostałych upowszechniane są wzorce dobrych praktyk opracowywane przez lub z udziałem instytucji publicznych. Często, jak to ma miejsce np. w Indiach, pomoc (techniczna, finansowa) agencji rządowych, kierowana do podmiotu publicznego, uwarunkowana jest zastosowaniem zalecanego standardu postępowania,
• w Polsce procedura przygotowywania, realizacji, nadzoru projektów PPP nie jest normowana w sposób wystarczający. Zapisy ustawowe (ustawa o PPP, PZP i o koncesji) określają – ogólnie – przedmiot i sposób działania oraz szczegółowo – tryb wyboru partnera,
• we wszystkich ww. krajach stosuje się analizy przedrealizacyjne, w tym i oceniające korzyści zastosowania formuły PPP (m.in. VfM – Value for Money). W ponad połowie z nich11 ich stosowanie jest obligatoryjne, a ich przeprowadzanie realizowane jest na podstawie ustalonych standardów postępowania12,
• w Polsce analizy przedrealizacyjne nie są obowiązkowe. Nie istnieją też zalecane przez kompetentne w tym zakresie organa strategiczne, nadzorcze czy kontrolne (ministerstwa, RIO, NIK) standardy postępowania,
• w znakomitej większości analizowanych krajów sformułowana została strategia wykorzystania PPP wskazująca preferowane przez politykę społeczno-gospodarczą „sektory” – rodzaje usług publicznych, w których wykorzystanie kapitału i umiejętności sektora prywatnego jest szczególnie pożądane: ze względu na wysoki poziom oczekiwań społecznych (niski dostęp, zbyt niskie standardy świadczenia usług) oraz na szczególnie wysoki poziom niedoboru środków publicznych (np. brak możliwości finansowania ze środków UE, wysoki poziom deficytu i długu finansów publicznych),
• w Polsce tego typu strategia wykorzystania PPP nie została sformułowana. Struktura sektorowa realizowanych projektów jest wynikiem suwerennych decyzji jednostek samorządu terytorialnego.

Regulacje instytucjonalne i jednostki PPP

Materia projektów PPP jest trudna – wymaga nie tylko umiejętności organizacji i realizacji działań w logice project finance, ale identyfikacji ryzyka w długim okresie (zazwyczaj znacznie dłuższym niż w projektach realizowanych tradycyjnie), optymalnego ich podziału między podmiot publiczny i prywatny, możliwej do akceptacji przez obu partnerów wyceny tego ryzyka oraz adekwatnego do tej wyceny, podziału praw i obowiązków, a także uzgodnienia odpowiedniego mechanizmu wynagrodzenia. Niezbędna jest także umiejętność przygotowania projektu pozwalająca na sformułowanie umowy o PPP precyzyjnie odzwierciedlającej i zabezpieczającej wynegocjowany podział praw i obowiązków oraz możliwość skutecznej organizacji późniejszego monitoringu realizacji projektu. Dlatego właśnie, jak pokazują doświadczenia innych krajów,13 skuteczna i względnie szybka implementacja PPP do praktyki świadczenia usług publicznych jest uwarunkowana, obok omawianych wyżej regulacji prawnych, działaniami o charakterze organizacyjnym, ściśle związanymi z wiedzą na temat specyfiki tego typu projektów i umiejętnościami organizacji prac nad ich przygotowaniem. Stąd też istotne dla rozwoju rynku PPP jest tempo upowszechniania wiedzy o nim, wzorców dobrych praktyk, w tym przede wszystkim adekwatnego do stopnia skomplikowania projektów PPP sposobu organizacji ich przygotowania, a następnie monitoringu (np. tzw. ścieżka dojścia). Przy tak zdefiniowanej dojrzałości organizacji rynku PPP, polski rynek znajduje się we wczesnej fazie rozwoju.

Jednostki PPP – publiczne centra kompetencji

W znakomitej większości krajów z sukcesem wykorzystujących formułę PPP do realizacji usług publicznych sformułowano – na poziomie krajowym i regionalnym (federalnym) – i wdrożono w życie strategie upowszechniania wiedzy o PPP. W celu skutecznej implementacji nowej formuły powołano publiczne jednostki – centra kompetencji, programujące i upowszechniające umiejętności w tym zakresie, a także koordynujące rozproszone działania władz publicznych dotyczące promocji i upowszechniania wyboru tej właśnie formy działania.

W większości z nich powołano też publiczne instytucje analizujące korzystność wyboru formuły PPP versus tradycyjna forma realizacji i świadczenia usługi publicznej. Istniejące równolegle jednostki publiczno-prywatne lub całkowicie prywatne pełnią przede wszystkim funkcje propagatorów wzorców dobrych praktyk (w tym i standardów postępowania) oraz szkoleniowo-promocyjne.

W znakomitej większości przypadków publiczne jednostki PPP, jeżeli nawet nie są częścią administracji publicznej, to podlegają jej nadzorowi – najczęściej wykonywanemu przez Ministerstwo Finansów czy Ministerstwo Gospodarki, a ich działanie finansowane jest w znacznej części, jeśli nie wyłącznie, ze środków publicznych. Jednak poza tym elementem wspólnym, forma i struktura publicznych jednostek ds. PPP jest zróżnicowana.

Według stanu na rok 2011, w 1714 analizowanych krajach europejskich istniało, pod różnymi nazwami i o różnym statusie organizacyjno-własnościowym, 57 tego rodzaju jednostek. Znakomitą większość stanowiły jednostki o statusie publicznym lub mieszanym – publiczno-prywatnym. Tylko 11 proc. to jednostki prywatne. Podobnie ma się rzecz w 615 badanych krajach pozaeuropejskich (na 36 jednostek promujących w tych krajach PPP – 31 to jednostki publiczne, 5 to jednostki publiczno-prywatne).

Wśród wszystkich krajów, analizowanych w przywoływanym tu opracowaniu, tylko w S Szwajcarii, Hiszpanii oraz w Polsce nie istnieją publiczne centra kompetencji PPP – programujące i koordynujące działania innych jednostek.

Centra PPP – praktyka polska

W Polsce brak strategii działania dotyczącej wykorzystania PPP do realizacji usług publicznych owocuje także brakiem strategii upowszechniania wiedzy o nim. Brak jest też instytucji publicznej nadzorującej prawidłowość opracowywanych i promowanych przez organizacje prywatne wzorców dobrych praktyk czy wręcz wydawanych przez nich certyfikatów nabycia umiejętności do posiłkowania się tą formułą.

Zgodnie z ustawą o PPP16, odpowiedzialność za upowszechnianie, promocję, analizy i oceny funkcjonowania formuły PPP spoczywa na Ministerstwie Gospodarki. W 2009 r., po uchwaleniu nowej ustawy, MG uruchomiło kilka istotnych działań, np. cykl szkoleń organów nadzorczych i kontrolnych. Jednak nie kontynuowano ich w latach następnych, a rok później całość działań szkoleniowo-promocyjnych powierzono Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, jako zbiór zadań realizowanych w ramach projektu systemowego pt. „Partnerstwo publiczno-prywatne”; uruchomienie projektu nastąpiło dopiero w 2011 r.17

W październiku 2010 r. w Ministerstwie Gospodarki powołany został co prawda międzyresortowy zespół ds. partnerstwa publiczno-prywatnego, ale (adekwatnie do jego składu i związanych z tym możliwości funkcjonowania) przyznano mu przede wszystkim funkcje programowo-strategiczne; kilka spotkań zespołu nie uruchomiło prac nad sformułowaniem strategii wykorzystania formuły PPP czy polityki jej upowszechniania.

Niewątpliwie uruchomienie projektu PARP stanowiło istotny postęp w zakresie systemowej promocji PPP. Problem jednak w tym, że przewidziane w nim działania daleko nie wyczerpują potrzeb (np. opracowywanie wzorców dobrych praktyk, procedury postępowania, sposób prowadzenia analiz przedrealizacyjnych). Co więcej, ze względu na usytuowanie PARP w strukturze administracji rządowej nie może ona skutecznie pełnić (nawet gdyby projekt to przewidywał) funkcji koordynacji szkoleń, certyfikacji umiejętności (zalecanie stosowania konkretnych wzorców dobrych praktyk, „ścieżki dojścia”) czy monitorującej jakość realizowanych na rynku szkoleń.

Dopiero rok 2011 przyniósł poprawę. W Ministerstwie Rozwoju Regionalnego powołano nowy wydział PPP (w Departamencie Przygotowania Projektów Indywidualnych), który zainicjował podpisanie platformy współpracy Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z 29 instytucjami zainteresowanymi rozwojem PPP.

W Ministerstwie Gospodarki przez kilka lat nie wyodrębniono jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za upowszechnianie PPP – działania takie zaprogramowano jedynie w ramach zadań departamentu odpowiedzialnego za całość działań promocyjnych ministerstwa. Przełom nastąpił 25 lutego 2013 r., kiedy to w ramach Departamentu Instrumentów Wsparcia utworzono odrębny Wydział Partnerstwa Publiczno-Prywatnego.

2.3. Rynek PPP w Polsce

Liczba projektów PPP

Pod regulacjami poprzednio obowiązującej ustawy o PPP (2005 r.) niektóre jednostki samorządu terytorialnego (głównie duże miasta) przygotowywały się do formuły partnerskiej. Z chwilą uchwalenia nowych ustaw (o PPP i koncesji) istniał już dzięki temu pewien zasób wiedzy, analiz i przygotowań organizacyjnych do posługiwania się tą formułą. Ramowy charakter nowej ustawy o PPP i zmiana klimatu politycznego pozwoliły wykorzystać ją w praktyce. Świadczyć o tym może bardzo szybkie pojawienie się w Biuletynie Zamówień Publicznych (BZP) oraz suplemencie do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej (TE D-Tenders Electronic Daily) ogłoszeń o poszukiwaniu partnera przez polskie miasta.

W pierwszym roku obowiązywania nowych regulacji ukazało się 41 ogłoszeń, a w 2010 r. było ich 62. Biorąc pod uwagę czas potrzebny na organizacyjne i merytoryczne przygotowanie prac nad projektem (w tym sformułowanie i uruchomienie niezbędnych procedur postępowania oraz SIWZ), jest to imponująca liczba. W sumie w całym okresie 2009-2012 pojawiło się 205 (17518) ogłoszeń, a na koniec 2012 r. podpisano 33 umowy o PPP/koncesji – niespełna 19 proc. pierwotnej liczby ogłoszeń19. 24 spośród nich zostało „zamkniętych” także finansowo – tj. partner prywatny zapewnił finansowanie projektu20 i projekt zaczął być realizowany.

Przywołana wyżej statystyka obnaża podstawową słabość polskiego rynku PPP, tj. częste unieważnianie postępowań poszukiwania partnera prywatnego: w latach 2009-2012 blisko 50 proc. postępowań o wybór partnera prywatnego zakończyło się niepowodzeniem. Co więcej, także i te podpisywane umowy nie oznaczają pełnego sukcesu; notabene tylko w Polsce posługujemy się statystyką tzw. zamknięć komercyjnych i finansowych – na świecie podpisanie umowy oznacza, iż wynegocjowano strukturę projektu, ale też powstało wiarygodne przyrzeczenie finansowania go przez działającą na rynku instytucję finansową.

Z prowadzonego w Centrum PPP monitoringu rynku wynika, iż ogłoszenia finalnie unieważnione cieszyły się wcześniej sporym zainteresowaniem. Świadczyć o tym może duża liczba zapytań o szczegóły ofert po ich ogłoszeniu, kierowanych przez podmioty prywatne do podmiotów publicznych. Do przyczyn licznych unieważnień zalicza się niską jakość oferty, przygotowywanej bez przeprowadzania analizy rynku i bez profesjonalnie przeprowadzonych analiz prawno-finansowych. W efekcie oczekiwania sformułowane w SIWZ są często nieakceptowane przez podmioty rynkowe. Najczęściej występującymi błędami skutkującymi niepowodzeniem są:

• wszczynanie postępowań bez przeprowadzenia analizy rynku,
• ogłaszanie postępowań nieprzewidujących dopłat dla partnera prywatnego.

Z ustaleń NIK sformułowanych w wyniku przeprowadzonej jesienią 2012 r. kontroli 21 projektów PPP21 wynika wprost, że „Podmioty publiczne postępują czasami zbyt ostrożnie. Obawiają się angażować, w znacznej mierze, swoje środki. Traktują partnerstwo publiczno-prywatne jako sposób na przerzucenie całego ryzyka inwestycji na partnera prywatnego. I to było głównym powodem, że przedsięwzięcia publiczno-prywatne nie dochodziły do skutku. Jednak takie oczekiwanie, że partner prywatny przejmie całe ryzyko przedsięwzięcia nie znajduje potwierdzenia w relacjach biznesowych…” (opinia pokontrolna NIK).22

W przypadku nieprawidłowo przeprowadzonej analizy bądź jej braku efektem jest najczęściej nikłe lub zerowe zainteresowanie rynku projektem i w konsekwencji anulowanie postępowania. Rodzi to dodatkowe koszty, ale przede wszystkim wydłuża czas przygotowania projektu.

Jak pokazują badania, udział profesjonalnego doradcy w procesie przygotowania SIWZ diametralnie zwiększa prawdopodobieństwo skutecznego wyboru.

Analizy przygotowywane na etapie doradztwa są kluczowe z punktu widzenia powodzenia projektu i minimalizacji ryzyka późniejszych błędów. Potwierdzają to rekomendacje pokontrolne NIK. I tak według NIK „najlepiej przygotowane do partnerstwa były instytucje, które korzystały z profesjonalnego doradztwa i analizowały inne projekty PPP realizowane w Polsce”23, a „…najczęstszym błędem w skontrolowanych przedsięwzięciach PPP było nierzetelne ich przygotowanie, bez wcześniejszych analiz lub wręcz nieuwzględnianie wyników wcześniej sporządzonych analiz. […] Zauważyliśmy, że podmioty publiczne obawiają się wydatkować środki na konsultacje, na fachowe doradztwo prawne. A niejednokrotnie skorzystanie z profesjonalnej pomocy prawnej pozwoliłoby na sporządzenie lepszych umów […] czy wręcz zrobienie analiz pokazałoby, jaka formuła partnerstwa publiczno-prywatnego jest w wypadku danego przedsięwzięcia najlepsza, najkorzystniejsza. I jakie postawić warunki partnerowi prywatnemu. – […] Izba oczywiście nie podważała legalności takiego postępowania. W obowiązujących od 2008 r. przepisach nie ma bezwzględnego wymogu sporządzania analiz w stosownym zakresie. Tutaj każdy partner publiczny zdecyduje za siebie, jakie zrobić analizy i czy w ogóle je robić.

Ale porównując, szacując koszty inwestycji i szacując koszty ryzyka zaangażowania się w przedsięwzięcie publiczno-prywatne, izba stoi na stanowisku, że rzetelnym postępowaniem byłoby zawsze skorzystanie z jakiejś formy doradztwa w zakresie PPP. […] Przedsięwzięcia PPP nie są realizowanie przez podmiot publiczny jako taka codzienność. Zazwyczaj, budowa czy to budynku szkolnego, czy szpitala, czy jakiegoś innego obiektu to jest raz na całe życie. Więc nie ma gdzie zdobyć doświadczeń, uczmy się na cudzych błędach, korzystajmy z doświadczeń innych. […] Jeśli chodzi o analizy, wspomniano tutaj również o kwestii korzystania i zalet korzystania ze współpracy z partnerem prywatnym, jego doświadczeń biznesowych, jego organizacji procesu inwestycyjnego […], jednak podstawową przesłanką korzystania z partnerstwa publiczno-prywatnego przy realizacji celów publicznych był brak źródeł finansowania w gminie.

Te inne korzyści, które mogą wynikać ze współpracy z partnerem prywatnym, z partnerem biznesowym jednak gdzieś uciekały. Jednak nie jest jeszcze powszechna świadomość, że z tych doświadczeń partnera prywatnego można i należy korzystać”24

Podmioty publiczne. Zróżnicowania regionalne

Analiza struktury podmiotów publicznych25 zainteresowanych realizacją przedsięwzięć PPP pokazuje, iż w zasadzie jedynym zleceniodawcą dla PPP jest samorząd terytorialny.

W latach 2009-2012 na poziomie krajowym ogłoszono tylko jedno postępowanie, podobnie na poziomie wojewódzkim. Tymczasem szerokie zastosowanie PPP w gospodarce danego kraju jest najczęściej możliwe dopiero dzięki wyraźnemu sygnałowi, że PPP jest akceptowane i stosowane przez agendy rządowe. W Polsce kluczowy dla rozwoju rynku PPP jest udział gmin (80 proc. wszystkich analizowanych postępowań), przede wszystkim dużych miast, w tym aglomeracji śląskiej. W 2012 r. zwiększył się znacząco udział mniejszych miast w strukturze podmiotów ogłaszających postępowania, zadebiutowała też w tej grupie instytucja centralna – Instytut Pamięci Narodowej, który ogłosił aż 5 postępowań.

Analiza mapy zaangażowania poszczególnych województw w realizację projektów PPP pokazuje, iż liderem stosowania partnerstwa jest województwo małopolskie (głównie miasto Kraków) – najwyższy wskaźnik aktywności26. Do grupy liderów należą też województwa: mazowieckie (zwłaszcza po 2012 r.), dolnośląskie, wielkopolskie oraz śląskie (najwyższy wskaźnik skuteczności27). Nieco spowolniło województwo pomorskie i znajduje się w II grupie (między 10 a 15 ogłoszonymi postępowaniami) wraz z warmińsko-mazurskim, kujawsko-pomorskim i opolskim, które z kolei w latach 2011-2012 znacznie zwiększyło zainteresowanie PPP. Wzrost liczby ogłoszeń nastąpił w tych województwach, które i uprzednio przejawiały największą aktywność na rynku PPP. Nie odnotowano natomiast znaczących zmian w województwach najmniej aktywnych (w tym – brak przyrostu liczby ogłoszeń w województwie świętokrzyskim).

Przedmiot umowy o PPP

Struktura przedmiotowa polskich projektów PPP jest diametralnie różna od struktury projektów realizowanych w Europie i na świecie. W Polsce najczęściej stosuje się tę formułę w usługach z zakresu sportu i rekreacji, parkingach, przedsięwzięciach komunalnych; domeną stosowania PPP na świecie jest edukacja (najwięcej projektów) oraz infrastruktura transportowa (najwyższa wartość projektów). Podstawowej przyczyny tego stanu rzeczy szukać należy w strukturze aktywności podmiotów publicznych korzystających z instrumentu PPP i przypisanych im kompetencji. W Polsce inicjatorem PPP są przede wszystkim gminy – na świecie władze krajowe i regionalne. Nie bez znaczenia jest tu także polityczny aspekt decyzji inwestycyjnej – budowa infrastruktury sportowej i rekreacyjnej jawi się jako bardziej nośna społecznie. Wydaje się jednak, że wraz z nabywaniem doświadczeń JST powoligamy przedsięwzięć. Spektakularnym dowodem jest zmiana struktury przedmiotowej projektów w roku 2012.

W 2012 r. najwięcej (11) ogłoszeń nadal, jak i w poprzednich latach, było planowanych w sektorze „sport i rekreacja”. Widać jednak wyraźnie, że odsetek takich ogłoszeń w ogólnej liczbie planowanych przedsięwzięć znacząco maleje (spadek o 18 pkt. proc. w 2012 r., w porównaniu z odsetkiem ogłoszeń w latach 2009-2011).

Wyraźny wzrost zanotował natomiast sektor energetyczny – 10 ogłoszeń, a więc prawie 18 proc. wszystkich planowanych projektów w 2012 r. W latach poprzednich udział ogłoszeń w sektorze energetycznym wynosił 2 proc. (3 przedsięwzięcia). W samym tylko 2012 r. liczba ogłoszeń z sektora energetycznego wzrosła ponad trzykrotnie w stosunku do liczby takich ogłoszeń w latach poprzednich. W związku z faktem, iż udział tego sektora wzrósł tak znacząco, warto przedstawić zestawienie ogłoszeń opublikowanych w tym zakresie.

Opublikowane w 2012 r. ogłoszenia dotyczyły następujących projektów z sektora energetycznego:

1. Budowa i eksploatacja dwóch układów kogeneracyjnych w B rzegu.
2. Termomodernizacja obiektów oświatowych w Bytomiu.
3. Zaprojektowanie i budowa elektrociepłowni na biomasę oraz centralnej sieci ciepłowniczej w Dobiegniewie.
4. Świadczenie usług przesyłu energii cieplnej, zarządzanie i rozwój sieci ciepłowniczej w Dobrzeniu Wielkim.
5. Kompleksowa termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w Karczewie.
6. Budowa i eksploatacja farmy słonecznej Nowa Energia Kraśnik 1 w Kraśniku.
7. Budowa stacji redukcyjno-pomiarowej wysokiego ciśnienia w gminie Książki.
8. Budowa stacji redukcyjno-pomiarowej wysokiego ciśnienia, sieci gazowej średniego ciśnienia w gminie Książki (ponowne ogłoszenie realizowane w innej formule).
9. Wybór partnera prywatnego w celu świadczenia dostaw ciepła wraz z zaprojektowaniem i budową elektrociepłowni w Olsztynie.
10. Kompleksowa modernizacja systemu grzewczego kotłowni Ruciane-Nida.

Trzecim sektorem pod względem liczby opublikowanych ogłoszeń jest sektor związany z kulturą. W tym przypadku warto jednak nadmienić, że 5 z 6 opublikowanych w tym sektorze ogłoszeń pochodzi od tego samego podmiotu – tj. Instytutu Pamięci Narodowej – ogłoszenia dotyczyły wyprodukowania filmów dokumentalnych.

Model współpracy

W latach 2009-2011 dominującym modelem współpracy, nie tylko wśród ogłaszanych, ale i wśród planowanych przedsięwzięć PPP, była koncesja. Co znamienne, jedynie w przypadku 3 proc. pomysłów rozważane jest utworzenie spółki celowej (specjalnego przeznaczenia – SPV). Wiąże się to przede wszystkim ze słabym przygotowaniem merytorycznym podmiotów władzy publicznej do posługiwania się tym instrumentem oraz brakiem przejrzystości obowiązujących regulacji prawnych w tym przedmiocie. W roku 2012 wyraźnie wzrosła liczba ogłoszeń odwołujących się do ustawy o PPP (o 25 pkt. proc.) i po raz pierwszy od momentu wejścia w życie nowelizacji ustawy o PPP, liczba ogłoszeń planowanych na podstawie tej ustawy jest ponad dwukrotnie wyższa od liczby ogłoszeń planowanych do realizacji przy zastosowaniu ustawy o koncesji.

Wzrost ten można przypisać:

• większej wiedzy podmiotów publicznych w zakresie możliwości stosowania ustawy PPP,
• potrzebie uruchamiania kompleksowych projektów,
• ograniczeniu możliwości zaspokojenia partnera prywatnego z przychodów z projektu (ze względu na kompleksowość projektu i potrzebę realizacji usługi publicznej na warunkach odbiegających od komercyjnych) i konieczności wprowadzenia opłaty za dostępność.

Tylko 4 ogłoszenia wykorzystują formułę spółki celowej (PPP instytucjonalne). Były to:

1. Zaprojektowanie i budowa elektrociepłowni na biomasę oraz centralnej sieci ciepłowniczej w gminie Dobiegniew.
2. Renowacja, modernizacja i zagospodarowanie pałacu w Murowanej Goślinie.
3. Wybór partnera prywatnego w celu świadczenia dostaw ciepła wraz z zaprojektowaniem i budową elektrociepłowni w Olsztynie.
4. Wybór partnera prywatnego do utworzenia ośrodka radioterapii w Warszawie.

Szacunkowa wartość projektów

Według szacunków Fundacji Centrum PPP i Investment Support wartość polskiego rynku PPP (liczona na podstawie liczby ogłoszeń) to: 1,97 mld zł w 2009 r., 1,88 mld zł w 2010 r. oraz ok. 1,5 mld zł na koniec 2011 r. i 4,6 mld zł w 2012 r.28 Jednak, jak już podkreślano, tylko niewielka część rozpoczynanych postępowań wyboru partnera prywatnego kończy się sukcesem – podpisaniem umowy o współpracy. Wartość podpisanych umów w latach 2009-2012 (w całym okresie obowiązywania ustawy o PPP) to tylko niespełna 3 mld zł.

Specyfiką polskiego rynku PPP, odróżniającą go od rynku innych krajów, jest dominacja małych wartościowo projektów. Jest to ściśle związane z całkowitym brakiem aktywności podmiotów publicznych szczebla ponadlokalnego.

Analiza struktury wartości zamkniętych finansowo projektów pokazuje, że dominującą wartością podpisanych w latach 2009-2011 umów były kwoty od 1 do 5 mln zł. Ze względu na małą liczbę umów i względnie krótki okres, który upłynął od momentu ukazania się ogłoszeń o poszukiwaniu partnerów do współpracy, wyciąganie daleko idących wniosków z tego porównania byłoby nieuzasadnione. Być może przewaga takich umów wynika po prostu z mniej skomplikowanego przedmiotu umowy, być może jednak jest ona rezultatem łatwiejszego – ze względu na małe rozmiary projektu – dostępu do finansowania. Również w 2012 r. projekty o wartości do 5 mln zł miały znaczny udział w rynku – 3 na 8 zamkniętych komercyjnie projektów, jednak taki sam udział w rynku w tym roku miały duże projekty, na kwotę wyższą niż 50 mln zł.

Najwyższe wartości projektów realizowano w sektorach:

• sportu i rekreacji,
• gospodarki odpadami (spalarnie),
• wodociągów i kanalizacji,
• sieci szerokopasmowych,
• infrastruktury okołotransportowej (parkingi).

Koncesja na roboty budowlane lub usługi jest stosowana przy realizacji zarówno projektów małych, jak i średnich, a odwołanie się do ustawy o PPP zdecydowanie dominuje wśród dużych projektów.

Obecnie sformułować można następujące wnioski:

• W porównaniu z projektami europejskimi polskie projekty są małe. Ma to ścisły związek z dominacją szczebla samorządowego na rynku. Niska wartość projektów wynika z rozdrobnienia świadczonych usług oraz z pragmatycznej ostrożności rozpoczynania działań od projektów małych i stosunkowo prostych.
• Średnia wartość projektu wyraźnie rośnie, przede wszystkim w wyniku podejmowania przez jednostki samorządu terytorialnego znacząco większych projektów w takich sektorach, jak: gospodarka odpadami, parkingi oraz sieci szerokopasmowe.
• W świetle informacji pozyskanych z prowadzonego (przez Centrum PPP) monitoringu rynku średnia wartość projektów realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego będzie rosła nie tylko w wyniku nabywania doświadczeń przy realizacji mniejszych projektów oraz zwiększenia umiejętności i zdolności organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, ale także w wyniku wejścia władz samorządowych szczebla regionalnego na rynek PPP z projektami realizacji usług znajdujących się w domenie ich odpowiedzialności – projekty drogowe (np. województwo dolnośląskie), szpitale (starostwo żywieckie) czy sieci szerokopasmowe (województwa warmińsko-mazurskie, mazowieckie, podkarpackie).
• Jedną z podstawowych przyczyn niskiej obecnie wartości realizowanych w Polsce projektów PPP jest brak zaangażowania krajowych podmiotów władzy publicznej. Decyzja o realizacji projektów PPP w zakresie np. sądów, więzień, dróg i autostrad, strategicznego transportu powietrznego, kolejnictwa, w tym np. kolei dużych prędkości, może radykalnie, z roku na rok, podwyższyć średnią wartość tych przedsięwzięć w Polsce. Kwestia ta jest przedmiotem wielu debat i konferencji29; w kilku resortach rozpoczęto prace w tym zakresie.

2.4. Finansowanie PPP w Polsce

Źródeł finansowania projektów PPP w Polsce należy upatrywać przede wszystkim na rynku bankowym, w formie kredytów. Rynek kapitałowy nie dysponuje odpowiednio wysokim, długookresowym kapitałem i brak jest przesłanek, by względnie szybko mógłby zostać na nim zgromadzony. Brakuje prywatnych funduszy emerytalnych, a tempo gromadzenia oszczędności w istniejących OFE zostało ostatnimi zmianami tego systemu silnie przyhamowane. Nie upowszechniły się także, inaczej niż w innych krajach europejskich, obligacje.

Sprawność działania (w zakresie klasycznych produktów bankowych) polskiego systemu bankowego oceniana jest pozytywnie, a jego potencjał kredytowy wydaje się wielokrotnie przekraczać zidentyfikowane potrzeby kredytowe planowanych i realizowanych projektów PPP.

Do banków działających na rynku polskim i przejawiających aktywność w zakresie kredytowania PPP należą (w kolejności alfabetycznej): Banca Infrastrutture Innovazione e Sviluppo (BIIS), Espirito Santo, La Caixa, ING SA, NORD/LB: Norddeutsche Landesbank BLZ, DnB NORD, Crédit Agricole, Bank Gospodarstwa Krajowego, PKO BP, BZ WBK, Nordea, Pekao S.A., Société Générale, WestLB Bank Polska (Polski Bank Przedsiębiorczości S.A.). Dodać należy do nich Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju kredytodawcę projektu parkingu we Wrocławiu – kredyt 31 mln, 80 proc. wartości projektu. Poza EBOR, najbardziej aktywne to: PKO BP, Nordea, BGK, DnB NORD, Crédit Agricole oraz włoski BIIS, hiszpański La Caixa oraz portugalski Espirito Santo. Aktywność pozostałych ma bardziej charakter deklaracji niż działania.

Można wskazać dwie podstawowe bariery finansowania projektów PPP w Polsce. Wspólną dla wszystkich projektów inwestycyjnych w Europie oraz drugą – związaną z polską specyfiką.

Pierwsza bariera ma ścisły związek z obecnym kryzysem finansowym, a szerzej gospodarczym. Jego konsekwencją jest wzrost kosztów pozyskania kapitału i mniejsza skłonność banków do udzielania kredytów, w szczególności kredytów o dłuższym czasie spłaty – nieuniknione następstwo zmniejszenia się płynności w sektorze bankowym oraz utraty zaufania (mniejsza przewidywalność przyszłości, większy poziom ryzyka kredytowego).

Druga bariera dotyczy zarówno szeroko pojętego potencjału umiejętności banków funkcjonujących na rynku, jak i ich motywacji oraz gotowości do finansowania projektów PPP.

Obecnie większość przedsiębiorców jest przekonana, że banki są organizacyjnie i merytorycznie przygotowane do obsługi projektów realizowanych w PPP30. W opinii ekspertów rynku przeważająca większość banków nie respektuje jednak jeszcze specyfiki projektów PPP. Nawet te najbardziej aktywne, jak np. PKO BP zazwyczaj odmawiają udziału we wczesnych etapach przygotowania samych projektów, czekając z decyzją kredytową na gotowy kształt umowy. Jeszcze bardziej powszechna jest zachowawcza postawa i odmawianie kredytu a priori w projektach, w których ryzyko uzyskania przyszłych przychodów nie zostaje po stronie publicznej.

Trzeba przy tym jednak wyraźnie podkreślić, iż nie wynika to jedynie z braku znajomości specyfiki PPP, ale także ze słabych motywacji do wchodzenia w trudne merytorycznie, kosztowne w przygotowaniu kredyty. Popyt na kredyty bankowe jest na tyle duży, iż te same dochody można osiągnąć, kredytując inne przedsięwzięcia, łatwiejsze i mniej eksponowane na długookresowe ryzyko kredytowe niż PPP.

Banki zagraniczne (lub ich córki spółki) są lepiej wyposażone w wiedzę niezbędną do finansowania PPP, bardziej otwarte na specyfikę projektów PPP i prawdopodobnie to one będą szybciej tworzyć portfel kredytów udzielanych na ten cel.

Wśród polskich przedsiębiorców przeważa opinia o trudniejszym dostępie do finansowania projektów PPP niż dla tych realizowanych tradycyjnym zleceniem. 44 proc. ankietowanych określiło, że jest ono trudniejsze, a tylko 19 proc., że łatwiejsze.

Dość podobnie kształtuje się opinia przedsiębiorców o kosztach pozyskania finansowania bankowego dla projektów realizowanych w PPP. Ponad połowa (54 proc.) uważa, że koszty te są dla obu typów projektów porównywalne. 22 proc. ankietowanych uznało, że kredyt jest droższy, natomiast 11 proc., że tańszy.

Doświadczenia polskich przedsiębiorców z uzyskaniem finansowania bankowego dla projektów realizowanych w formule PPP nie są pozytywne. Może to być spowodowane oczywistym brakiem doświadczenia przedsiębiorców z pozyskiwaniem finansowania dla takich projektów, z reguły relatywnie skomplikowanych i wymagających fachowego przygotowania, jak również braku wykształconych, standardowych ścieżek zachowań ze strony instytucji finansowych.

Równocześnie trzeba podkreślić, że przenoszenie negatywnego przekonania przedsiębiorców o trudnym do uzyskania i drogim finansowaniu projektów realizowanych w formule PPP, skutkować może budowaniem bariery dla realizacji tych projektów w przyszłości.

Tematyka związana z pozyskiwaniem finansowania dla projektów realizowanych w formule PPP powinna być przedmiotem wsparcia szkoleniowego zarówno dla podmiotów publicznych, jak i przedsiębiorców.

Konieczne jest także stymulowanie warunków właściwych do rozwoju sektora bankowego w Polsce w kierunku tworzenia zarówno specyficznych produktów właściwych dla projektów PPP (np. poręczenia), jak i zespołów fachowców do ich obsługi.

Jednak szczególnie pilne jest przezwyciężanie stereotypowego myślenia o projektach PPP jako o projektach dwóch stron – publicznej i prywatnej. Tymczasem są to projekty, których zamknięcie finansowe jest nie mniej istotne niż komercyjne (porozumienie co do treści umowy). Późne (już po etapie negocjacji) zaproszenie instytucji finansujących do rozmowy o projekcie prowadzi często do trudności w uzyskaniu finansowania. Instytucje publiczne zapominają też wielokrotnie o tym, że koszt pieniądza dla partnera prywatnego jest wyższy niż dla podmiotu publicznego i nie uwzględniają tego w początkowych analizach.

Na polskim rynku nie było do końca 2012 r. wykorzystywanego w praktyce PPP instrumentu preferencyjnego kredytowania. Szansa na powstanie tego segmentu rynku pojawiła się wraz z wdrożeniem w 5 polskich województwach31 inicjatywy JESSICA32 (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas), w ramach której przyznawane są na warunkach preferencyjnych pożyczki na realizację projektów miejskich – szczególnie rewitalizacyjnych. Zanim jednak powstały przedsięwzięcia w formule PPP, początkowo realizowano w ramach inicjatywy projekty publicznych i prywatnych inwestorów. Dopiero na początku 2013 r. podpisano pierwszą w Polsce umowę na udzielenie pożyczki ze środków JESSICA na projekt PPP33.

2.5. Ocena przygotowania sektora publicznego do projektów PPP34

Najistotniejsze wnioski z przywoływanego wyżej badania ilościowo-jakościowego35 wśród wybranych podmiotów publicznych (n=399), pozwalają na sformułowanie (na podstawie pozyskanych danych i wyrażonych opinii) następujących wniosków:

• Aż 89 proc. respondentów słyszało o PPP, ale już tylko 4 proc. stosowało je w praktyce w przynajmniej jednej z prowadzonych inwestycji.
• Wśród respondentów, którzy słyszeli o PPP, większość ocenia swoją wiedzę na ten temat jako przeciętną (53 proc.), natomiast 35 proc. respondentów jako małą lub bardzo małą.
• Podstawowym źródłem wiedzy i informacji sektora publicznego o PPP, które wskazywali respondenci w badaniu ilościowym, są artykuły prasy ogólnej (49 proc.), inne media (45 proc.) oraz szkolenia (42 proc.).
• Można szacować, iż około 33 proc. jednostek publicznych w Polsce rozważało realizację przedsięwzięcia w formule PPP. Szacunek ten stanowi względnie mocną przesłankę do wnioskowania o liczbie jednostek publicznych w Polsce, w których zaczęto gromadzić wiedzę na temat PPP. Jest on również dobrą podstawą do sformułowania prognozy możliwego rozpowszechnienia się PPP w Polsce w perspektywie średnioterminowej. W stosunku do 4 proc. badanych, którzy zadeklarowali, że w ich jednostkach rozpoczęto przygotowania lub realizację przedsięwzięcia PPP, szacunek ten pozwala ocenić, że istnieje znaczny potencjał rozszerzenia świadczenia usług publicznych w tej formule.
• Dla rozwoju rynku PPP w Polsce przełomowe znaczenie miało uchwalenie nowej ustawy o PPP. Wraz z jej wejściem w życie w lutym 2009 r. zaczęły być uruchamiane wcześniej przygotowane projekty, dlatego stosunkowo szybko – w relacji do czasu potrzebnego na fazę przedrealizacyjną przedsięwzięć PPP – formuła PPP zaczęła być aktywnie wykorzystywana przez jednostki publiczne.
• PPP w Polsce rozwija się przez:
  • świadomie realizowaną politykę jednostek samorządowych, które celowo wybierają inwestycje, mogące być realizowane w tej formule (głównie w miastach „liderach PPP”, takich jak Poznań, Sopot, Gdańsk, Kraków, Wrocław, miasta aglomeracji śląskiej);
  • czynniki okazyjne, spotykane głównie w mniejszych jednostkach, gdzie okazja inwestycyjna spotkała się z postawą odwagi prekursora-innowatora od strony decydenta lokalnego i zespołu urzędniczego (patrz: Kobylnica, Ustka, Solec-Zdrój, Radzionków).
• Największe szanse na rozwój PPP ma w miastach na prawach powiatów – aż 78 proc. tych jednostek rozważało stosowanie PPP, najmniejsze natomiast w jednostkach organizacyjnych podległych gminom (8 proc.).
• Najbardziej skłonne do prowadzenia inwestycji w formule PPP są władze miejskie w miastach na prawach powiatu (41 proc. spośród badanych przygotowywało się do PPP i 78 proc. rozważało zastosowanie PPP). W najmniejszym stopniu natomiast PPP pozostawało w sferze zainteresowań administracji centralnej.
• Bariery upowszechniania PPP można podzielić na trudności dotyczące:
  • postaw:
    • postawa niechęci społecznej do działań na styku publiczno-prywatnym,
    • dominująca postawa strachu zarówno w urzędach jako instytucjach i wśród urzędników,
    • niechęć do dzielenia się informacjami z innymi jednostkami publicznymi;
  • dojrzałości instytucjonalnej:
    • niewielka umiejętność wspólnej realizacji zadań z podmiotami zewnętrznymi,
    • hierarchiczna organizacja polskich instytucji publicznych – nie sprzyja to PPP, które wymaga specyficznego typu pracy nad projektem – współpracy wielu komórek organizacyjnych z wielu pionów,
    • brak przetartych ścieżek działania pokazujących jak, krok po kroku, zrealizować PPP,
    • brak umiejętności rozpoznawania różnych możliwości przeprowadzania inwestycji publicznych,
    • brak umiejętności stosowania narzędzi ekonometrycznych, komparatorów;
  • oportunizmu wyborczego – obiektywnym, istotnym i systemowym zagrożeniem dla PPP jest czynnik wyborczy; decyzje o inwestycjach PPP, które nie rodzą natychmiastowych zobowiązań finansowych, mogą być podejmowane wbrew rachunkowi ekonomicznemu;
  • poziomu wiedzy i doświadczenia – jako egzemplifikację warto wspomnieć:
    • świadome, dobrowolne (wyzbycie się odpowiedzialności za własne działania) bądź niezamierzone (brak wiedzy) oddanie kontroli nad postępowaniem firmie doradczej,
    • nieznajomość form identyfikacji ryzyka projektowego; rozpowszechnianie formuły PPP powinno być połączone ze szkoleniami w tym obszarze.
• R Rzeczywiste upowszechnienie PPP wymaga nie tylko dostarczenia wiedzy (szkoleń), ale i znaczącej zmiany kulturowej polskiej administracji publicznej.
• Zmiana kulturowa w polskiej administracji publicznej powinna być zsynchronizowana z analogicznym procesem w instytucjach kontrolnych. Nastawienie tych instytucji jest istotną przeszkodą rozwoju PPP w Polsce.
• Nie mniej istotne są potrzeby szkoleniowe jednostek publicznych, które są różnorodnego rodzaju:
  • podstawowe – dla osób o małym zasobie wiedzy istnieje konieczność przekazania podstawowej wiedzy na tematy związane z PPP w sposób wykładowy,
  • zaawansowane, w tym sektorowe – dla osób posiadających podstawowe informacje powinno się organizować warsztaty, wyjazdy studyjne, pokazujące praktyczne przykłady realizacji PPP (krok po kroku) oraz uwzględniające specyfikę kompetencji instytucji publicznych, w tym także pełniących funkcje nadzorczo-kontrolne,
  • szkolenia szkolących/trenerów – należy się zastanowić nad możliwością wyszkolenia trenerów PPP na poziomie samorządowym.
• Istnieje względnie mocno uświadomiona potrzeba umiejętnego korzystania z doradców, w tym w zakresie:
  • określania sposobu i kryteriów wyboru projektów,
  • metod współpracy nad projektami.
• Powiązane ze szkoleniami oraz współpracą z doradcami jest inwestowanie w osoby stale przypisane do pracy przy projektach PPP i stopniowe formowanie interwydziałowych zespołów projektowych, które stale współpracowałyby z doradcami i stopniowo uczestniczyłyby w coraz bardziej zaawansowanych szkoleniach. Osobami najbardziej predysponowanymi w instytucjach publicznych do zajmowania się PPP są te obecnie odpowiedzialne za inwestycje ze środków europejskich.
• W związku z możliwością zmiany polityk wspólnotowych w zakresie przyznawania środków (promowania podejścia wiązanego), istnieje konieczność równoległego rozpowszechniania wiedzy o zwykłych projektach PPP, jak i o projektach hybrydowych, postrzeganych jako znacząco trudniejsze od „zwykłego PPP”. To wymaga dobrego powiązania wydziałów odpowiedzialnych za pozyskanie środków zewnętrznych (w tym unijnych) z PPP, ale także dodatkowych szkoleń i przygotowania do kolejnej perspektywy finansowej.
• Istnieje wyraźna potrzeba spójnej i przejrzystej polityki państwa w zakresie PPP manifestującej się między innymi w:
  • powstaniu sprawnego publicznego ośrodka koordynacyjno-decyzyjnego, a także ośrodka doradczego (zarówno dla podmiotów publicznych, jak i prywatnych),
  • działaniach systemowych służących szybszemu upowszechnianiu PPP, przykładowo powstaniu sieci liderów PPP.

2.6. Charakterystyka podmiotów prywatnych zainteresowanych PPP w Polsce. Gotowość do realizacji projektów

Przeprowadzone badania ilościowe wśród polskich przedsiębiorców pozwalają na sformułowanie następujących wniosków:

• Można szacować, iż około połowy (54 proc.) przedsiębiorców potencjalnie zainteresowanych jest formułą PPP (firmy w wybranych branżach, zatrudniające m.in. 10 pracowników). Zaczęli oni gromadzić wiedzę na temat partnerstwa publiczno-prywatnego. Tylko 15 proc. przedsiębiorców uważa, że jej poziom jest wysoki.
• Podstawowym źródłem wiedzy i informacji sektora prywatnego o PPP są artykuły w prasie ogólnej oraz inne media. W firmach mających doświadczenie z formułą PPP wiodącą rolę pełni śledzenie aktów prawnych oraz lektura artykułów w prasie specjalistycznej. Oczywiste jest, że w tym gronie istotnym źródłem wiedzy jest też własne doświadczenie.
• Struktura przedsiębiorstw, które ubiegały się o realizację projektu PPP bądź faktycznie uczestniczyły w jego realizacji, odbiega znacznie od struktury ogółu przedsiębiorstw, zidentyfikowanych jako potencjalnie zainteresowane PPP. Połowę przedsiębiorstw mających doświadczenie z PPP stanowią duże firmy (250 pracowników lub więcej), 34 proc. to firmy średnie (50-249 zatrudnionych), a 16 proc. – małe (10-49 pracowników). Niemal wszystkie (94 proc.) to spółki prawa handlowego, z czego aż 40 proc. ma powiązania kapitałowe z innymi firmami działającymi poza granicami naszego kraju. Większość to przedsiębiorstwa o szerokiej skali działalności – częściej o zasięgu krajowym (62 proc.), nieco rzadziej międzynarodowym (30 proc.). Z uwagi na specyfikę realizowanych dotychczas w Polsce projektów PPP, nie dziwi też fakt, że dominują tu firmy budowlane (52 proc.) oraz zajmujące się transportem i gospodarką magazynową (20 proc.). Należy się spodziewać, że w miarę rozwoju PPP w Polsce i pojawiania się kolejnych projektów, struktura ta będzie stawała się bardziej zróżnicowana. Jednakże na obecnym etapie rozwoju polityka informacyjna powinna być raczej skierowana do firm, które z racji uwarunkowań branżowych faktycznie są bardziej predestynowane do angażowania się w realizację projektów PPP.

Polscy przedsiębiorcy, którzy podejmują decyzję o zaangażowaniu się w projekty PPP, dość łatwo adaptują się do wymagań zleceniodawców tych projektów. Ich potencjał należy ocenić jako wysoki. Wniosek ten jest uprawniony na podstawie następujących obserwacji:

• Ocena potencjału polskich przedsiębiorców do współpracy z sektorem publicznym, a tym samym realizacji projektów PPP, wynika z obserwacji ich dotychczasowych doświadczeń i możliwości adaptacji do takiej współpracy:
  • Większość firm ma pewne doświadczenia we współpracy z jednostkami publicznymi (70 proc.). Z reguły są to doświadczenia pozytywne, a większość przedsiębiorców jest świadoma tego, że współpraca z sektorem publicznym jest korzystna dla obu stron. Jednocześnie jednak przedsiębiorcy z reguły mają świadomość odmiennych celów, które powodują trudności we współpracy. Doświadczenie z PPP w niewielkim stopniu wpływa na lepsze, ale też zarazem bardziej realistyczne postrzeganie współpracy z jednostkami publicznymi (większa świadomość korzyści, ale też większa potencjalnych trudności).
  • Większość przedsiębiorców (58 proc.) ocenia wprawdzie możliwość efektywnej współpracy firm z podmiotami publicznymi na poziomie przeciętnym, a tylko 42 proc. jest zdania, że istnieją takie podmioty publiczne, które można nazwać dojrzałymi do partnerstwa biznesowego. Jednakże znacznie większy optymizm wykazują pod tym względem firmy z doświadczeniem z PPP – 58 proc. ocenia pozytywnie potencjał do efektywnej współpracy, a 68 proc. jest zdania, że istnieją podmioty publiczne dojrzałe do partnerstwa biznesowego.
  • Praktyka funkcjonowania podmiotów prywatnych w Polsce zmusza je do tego, aby przy realizacji różnego typu projektów identyfikowały ryzyko z nimi związane. Deklaratywnie 71 proc. ogółu firm i 94 proc. z doświadczeniem z PPP już obecnie identyfikuje ryzyka projektowe. Co ważne, takie doświadczenie pozwala przedsiębiorcom na konstatację, że w projektach PPP waga poszczególnego ryzyka jest inna niż w tradycyjnych działaniach. Znacznie częściej określają oni wszystkie rodzaje ryzyka, ale w szczególności ryzyko projektowania i budowy oraz ryzyko operacyjne, a także ryzyko legislacyjne.
  • Co trzecia spośród ogółu firm (36 proc.) współpracuje z doradcami i ekspertami zewnętrznymi, a 41 proc. również z innymi instytucjami otoczenia zewnętrznego. Firmy mające doświadczenie z PPP mają znacząco bogatsze doświadczenia w tej kwestii – z doradcami i ekspertami zewnętrznymi współpracuje 72 proc., a z innymi instytucjami – 84 proc.. Wszyscy oceniają pozytywnie swoje doświadczenia w tym zakresie.
• Za najważniejsze bariery mogące w odczuciu polskich przedsiębiorców utrudniać współpracę w ramach formuły PPP należy uznać:
  • Negatywne stereotypy funkcjonujące w kontaktach między sektorem publicznym i prywatnym, a w szczególności przekonanie przedsiębiorców o nadmiernej biurokracji w urzędach, braku profesjonalnej kadry urzędniczej, braku partnerskiego stosunku do firm prywatnych oraz brak przejrzystych procedur wyboru partnera.
  • Brak zaufania, z jakim stykają się polscy przedsiębiorcy w kontaktach z sektorem publicznym, zwłaszcza w kontekście deklaracji firm z doświadczeniem z PPP (44 proc. odczuło taki brak zaufania). Niestety, odczuwany brak zaufania negatywnie odbija się na postrzeganiu przydatności formuły PPP.
  • Negatywna opinia przedsiębiorców na temat polskich przepisów prawnych regulujących funkcjonowanie PPP (zarówno generalnie, jak również przez pryzmat oceny ich przejrzystości, spójności i kompletności). Szczególnie krytyczne w zakresie oceny ogólnej są przedsiębiorstwa z doświadczeniem z PPP.
  • Dominująca opinia o trudniejszym dostępie do finansowania projektów PPP niż dla tych realizowanych tradycyjnym zleceniem.
  • Dodatkowo polscy przedsiębiorcy wskazywali na inne czynniki utrudniające rozwój PPP w Polsce:
    • brak strategii państwa w zakresie upowszechniania i stosowania PPP (brak informacji i promocji),
    • brak rozwiniętego rynku szkoleń dotyczących PPP,
    • brak instytucji ograniczającej ryzyko finansowe PPP,
    • brak instytucji koordynującej rozwój PPP w kraju,
    • brak wykwalifikowanej kadry urzędników,
    • brak środków na inwestycje,
    • brak wzajemnych doświadczeń we współpracy oraz katalogu dobrych praktyk.
• Za czynniki, które przyczyniają się do rozwoju PPP w Polsce przedsiębiorcy uznają:
  • oddolne inicjatywy lokalnych władz,
  • dbałość o wspólny interes i wzrost zaufania publicznego,
  • brak środków finansowych na inwestycje w instytucjach publicznych (konieczność sięgania po inne formy finansowania inwestycji),
  • dostęp do kapitału,
  • zaufanie i umiejętność współpracy,
  • przygotowanie merytoryczne i organizacyjne władzy publicznej,
  • gotowość władzy publicznej do korzystania z formuły PPP,
  • poziom cen (dobra inwestycyjne, koszty pieniądza, koszty pracy, podatki).
• Najczęściej wskazywane pozytywne skutki stosowania formuły PPP dla sektora publicznego to w oczach prywatnych przedsiębiorców:
  • dostęp do prywatnego kapitału, umożliwiający przyspieszenie nakładów na rozwój infrastruktury,
  • szybsza i bardziej sprawna realizacja inwestycji niż sposobem tradycyjnym,
  • możliwość podziału ryzyka między partnera publicznego i prywatnego oraz realizacja projektów bez obciążania długiem i powiększania deficytu.
• Najczęściej dostrzegane pozytywne skutki stosowania formuły PPP dla sektora prywatnego to:
  • budowanie dobrej opinii na rynku, co ułatwia współpracę z innymi partnerami,
  • zwiększenie wiarygodności firmy, które ułatwia i potania dostęp do kapitału.
• Najczęściej wskazywane czynniki, które mogłyby pobudzić przedsiębiorców do większego niż obecnie zainteresowania się realizacją projektów w formule PPP, to:
  • poprawa współpracy publiczno-prywatnej, wzajemne zaufanie podmiotów,
  • stworzenie systemu amortyzacji ryzyka finansowego projektu PPP – subwencje publiczne finansujące część kosztów inwestycji,
  • stworzenie systemu amortyzacji ryzyka finansowego projektu PPP – subwencje publiczne finansujące część kosztów przygotowania projektu.

3. Rekomendacje niezbędnych zmian instytucjonalno-prawnych

Regulacje prawne

Jak już powiedziano wyżej, polskie regulacje prawne są względnie przyjazne. Konieczna jest jednak pilna nowelizacja trzech fundamentalnych dla rozwoju PPP regulacji dotyczących wpływu zaciągniętych zobowiązań finansowych na poziom długu publicznego jak i potrzeba uruchomienia nowych regulacji prawno-organizacyjnych (nie zawsze stanowionych w trybie ustawowym).

Do najważniejszych postulatów zmian ustawowych należy zaliczyć36:

Doprecyzowanie zagadnień związanych z wpływem zobowiązań wynikających z umów o PPP na poziom długu publicznego

Nowelizacja ustawy o PPP dokonana ustawą z 16 listopada 2012 r. o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce37 wprowadziła do ustawy o PPP art. 18a. Przepis ten odwołuje się do zasad zdefiniowanych w decyzji nr 18/2004 EUROSTAT z 2004 r. Niestety, dodany art. 18a nie wyjaśnia zasad klasyfikacji poszczególnych rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnianych przy ich ocenie, co w praktyce ma kluczowe znaczenie. W art. 18a ust. 2 zawarto uprawnienie dla ministra właściwego do spraw gospodarki, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych oraz po zasięgnięciu opinii prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, może określić, w drodze rozporządzenia, zakres poszczególnych rodzajów ryzyka oraz czynniki uwzględniane przy ich ocenie, mając na względzie zapewnienie przejrzystości poszczególnych rodzajów ryzyka. Przepis ten daje jednak tylko uprawnienie, a nie obowiązek dla ministra właściwego do spraw gospodarki do określenia zakresu poszczególnych rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnianych przy ich ocenie. Z punktu widzenia praktyki oraz przyspieszenia realizacji projektów wydanie takiego rozporządzenia jest niezbędne.

Zdaniem znakomitej większości ekspertów, nie ulega wątpliwości, iż rozporządzenie regulujące zakres poszczególnych rodzajów ryzyka oraz czynniki uwzględniane przy ich ocenie powinno niezwłocznie znaleźć się w obowiązującym porządku prawnym.

Na potrzebę taką wskazuje także Najwyższa Izba Kontroli w raporcie z analizy 21 projektów PPP: „ze względu na złożony niejednokrotnie charakter przedsięwzięć realizowanych w partnerstwie publiczno-prywatnym oraz brak powszechnej praktyki kwalifikowania ryzyka i dobrych wzorców w tej kwestii, niezbędne jest szczegółowe i precyzyjne zdefiniowanie ryzyka oraz określenie jednoznacznej metodologii oceny ich podziału. Zobowiązani do składania sprawozdań muszą dysponować autoryzowanym źródłem informacji w celu uniknięcia obaw, że interpretacja postanowień zawartych przez nich umów może prowadzić do innej interpretacji zobowiązań w kontekście ich zaliczania do długu publicznego, niż były przez nich zakładane w trakcie przygotowania i negocjowania warunków przedsięwzięć”38. W związku z tym należy postulować możliwie szybkie skorzystanie przez ministra właściwego do spraw gospodarki z delegacji zawartej w art. 18a ust. 2. Ze względu na wiele uprzedzeń do wykonywania analiz związanych ze zbytnią szczegółowością poprzednio obowiązującego rozporządzenia, wydaje się słuszne wypracowanie dokumentu w całości wykorzystującego dorobek EPEC w zakresie opracowania listy kontrolnej na potrzeby oceny wpływu zobowiązań wynikających z projektów PPP na dług publiczny oraz korzystającego w dużym zakresie z doświadczeń polskich z okresu wdrażania poprzedniego rozporządzenia39.

Zmianę kwalifikacji zaliczania wynagrodzenia dla partnera prywatnego do – odpowiednio – kategorii wydatków bieżących i majątkowych.

Obecne brzmienie art. 124 ust. 4 i art. 236 ust. 4 ustawy o finansach publicznych pozostawia wątpliwości, w jakim zakresie płatności na rzecz partnera prywatnego budżet państwa lub budżet jednostki samorządu terytorialnego ponosić może wydatki majątkowe, jeżeli przedmiotem płatności jest zwrot partnerowi prywatnemu poniesionych przez niego w celu realizacji przedsięwzięcia wydatków na wytworzenie, nabycie lub ulepszenie środków trwałych albo nabycie wartości niematerialnych lub prawnych, których własność nabywa podmiot publiczny. Powyższe wątpliwości mogą prowadzić do uznania, że wszystkie wydatki z tytułu umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym są wydatkami bieżącymi, wbrew ekonomicznemu charakterowi tych wydatków. Wskutek powyższego (dla jednostek samorządu terytorialnego) wydatki z umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym mogą negatywnie wpływać na nadwyżkę operacyjną budżetu, a w konsekwencji obniżać zdolność do obsługi zadłużenia w świetle art. 243 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązująca obecnie klasyfikacja wydatków (definicja wydatków bieżących i majątkowych) jednostek samorządu terytorialnego nie respektuje tym samym specyfiki przedsięwzięć PPP i nie uwzględnia rzeczywistego charakteru dokonywanych przez nie w takich projektach czynności gospodarczych (finansowych).

Specyfika przedsięwzięć realizowanych w formule PPP polega, najogólniej rzecz ujmując, na:

• przejęciu, przez partnera prywatnego obowiązku finansowania przedsięwzięcia – tak wydatków inwestycyjnych, jak i eksploatacyjnych, tzn. zastąpienia w tym przedmiocie podmiotu publicznego, w którego kompetencjach jest świadczenie usługi publicznej będącej przedmiotem umowy o PPP,
• wypłacie przez partnera publicznego wynagrodzenia (zwrotu nakładów poczynionych przez partnera prywatnego, dokonywanego sukcesywnie przez cały okres funkcjonowania umowy o PPP),
• przekazaniu, po okresie umownym, aktywów (w tym i nieruchomości) powstałych w wyniku projektu PPP (np. mieszkań, budynków użyteczności publicznej, dróg, parkingów).

Wysokość wypłacanego wynagrodzenia jest wypadkową wielu czynników takich jak status usługi – czy jest świadczona odpłatnie, czy też nie, wysokości ewentualnej odpłatności, przyjętej struktury finansowej projektu itp. Zawsze jednak zawiera w sobie zwrot poczynionych nakładów inwestycyjnych, a więc tych klasyfikowanych w ustawie o finansach publicznych jako majątkowe. W świetle obecnych regulacji prawnych ta właśnie wypłata wynagrodzenia płaconego z tytułu umowy o PPP przez podmiot publiczny traktowana jest wyłącznie jako wydatek bieżący, a więc nie tylko obciążający budżet jednostek samorządu terytorialnego, ale zwiększający jego deficyt. Stosowanie jednakowego kryterium klasyfikującego rodzaj wydatków, takiego samego dla projektów PPP i przedsięwzięć realizowanych w formule tradycyjnej (bezpośrednie przejęcie na siebie przez jednostki samorządu terytorialnego finansowania i całego ryzyka) pozbawia podmioty publiczne możliwości skorzystania z jednej z głównych zalet PPP, a więc wykorzystania PPP do realizacji usług publicznych bez konieczności zwiększania długu finansów publicznych. I nie ma tu wtedy znaczenia spełnienie przez te podmioty zasad postępowania zapisanych w decyzji Eurostatu z 11 lutego 2004 r. – to, że umowa respektuje prawidłowy, niezwiększający długu publicznego podział ryzyka między partnerami. Utrzymanie takich regulacji prawnych oznacza zgodę na rezygnację z szerszego niż dotychczas stosowania PPP, a więc możliwości poprawy świadczenia usług publicznych bez konieczności przeznaczania na nie wyłącznie środków publicznych.

Proponuje się:

Zmianę przepisu art. 236 ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez dodanie punktu 4 w brzmieniu następującym:

„płatności ponoszone na podstawie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym w części, w jakiej przeznaczone są na finansowanie wytworzenia, nabycia lub ulepszenia środków trwałych albo nabycia wartości niematerialnych i prawnych w rozumieniu przepisów o rachunkowości”.

Umożliwienie wypłaty wynagrodzenia dla partnera prywatnego w formie dotacji w przedsięwzięciach realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Przesłanką wnioskowania tej zmiany prawnej jest ustanowienie równych praw dla przedsięwzięć PPP niezależnie od rodzaju podmiotu publicznego realizującego takie przedsięwzięcie. Chodzi tu o umożliwienie jednostkom samorządu terytorialnego udzielania dotacji celowych na realizację zadań publicznych, w tym dotacji na sfinansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. Przepis ten byłby analogicznym rozwiązaniem do postanowień art. 132 ust. 3 pkt. ustawy o finansach publicznych, który umożliwia udzielanie dotacji z budżetu państwa na inwestycje realizowane w ramach PPP.

Wnioskowana zmiana wydaje się szczególnie istotna w aspekcie poszukiwania rozwiązań pozwalających na niewliczanie zaciąganych zobowiązań finansowych do długu publicznego. Brak tej zmiany mógłby oznaczać, że aby jednostki samorządu terytorialnego mogły w ogóle ponosić wydatki majątkowe z tytułu przedsięwzięcia PPP, to musiałaby ewidencjonować aktywa we własnym księgach rachunkowych. To z kolei mogłoby stanowić silną przesłankę do uznania, że jednostka samorządu terytorialnego ponosi większą część ryzyka związanego z tym aktywem.

Niezależnie od tego, postulowana tu regulacja prawna ułatwi przygotowywanie projektów PPP korzystających ze środków unijnych (projekty hybrydowe).

Proponuje się:

dodanie, w ustawie o finansach publicznych, art. 221a w brzmieniu:

„1. Partner prywatny w ramach umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym może otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań.

2. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym z uwzględnieniem przepisów ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym.

3. Do umowy, o której mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepis art. 221 ust. 3 z wyjątkiem punktu 3″.

Postulowane wyżej zmiany regulacji prawnych mają charakter fundamentalny – bez ich wprowadzenia szybki rozwój rynku w PPP wydaje się niemożliwy.

Niezależnie od nich, postulowana jest nowelizacja przepisów w zakresie:

• Doprecyzowania definicji partnera prywatnego oraz podmiotu publicznego.
• Dopuszczenia możliwości stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, w przypadku gdy wynagrodzeniem partnera prywatnego będzie prawo pobierania pożytków albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej.
• Wprowadzenia zasad wyboru partnera prywatnego w przypadku zmiany formuły wynagrodzenia w toku postępowania.
• Dopuszczenia zmian umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym w trakcie jej wykonywania.
• Zmiany w zakresie kryteriów wyboru oferty (zasadne wydaje się wprowadzenie maksymalnej wagi, jaką można przypisać wynagrodzeniu jako jednemu z obligatoryjnych kryteriów wyboru oferty40).
• Zniesienia zamkniętego katalogu zabezpieczeń.
• Zniesienia ustawowego rygoru limitów wysokości zabezpieczenia.
• Dopuszczenia do powołania spółki specjalnego przeznaczenia (SPV) przez partnera prywatnego po wyborze jego oferty jako najkorzystniejszej.

Propozycje wprowadzenia dodatkowych – nowych regulacji prawnych

Do najważniejszych postulatów wprowadzenia nowych regulacji prawnych dla pobudzania PPP należą41:

• unormowanie przebiegu procesu przygotowania przedsięwzięć PPP – opracowanie i wdrożenie w życie procedur przygotowywania projektów PPP oraz nadzoru nad ich funkcjonowaniem.

Jak już wyżej wspomniano, w większości krajów o dojrzałym rynku PPP proces przygotowania projektu jest normowany. Normowanie to przybiera zazwyczaj postać zalecanych standardów postępowania oraz wzorców dobrych praktyk. Standardy opracowywane są przez instytucje zaufania publicznego, a więc ministerstwa/publiczne jednostki ds. PPP pełniące funkcje centrów kompetencyjnych lub też przez nieautoryzowane; wzorce dobrych praktyk opracowywane są także przez inne niż publiczne podmioty, takie jak firmy doradcze, niepubliczne centra kompetencji czy promocji PPP.

Wzorce dobrych praktyk mają charakter fakultatywny, promocyjny; standardy postępowania są albo zalecane, albo narzucone jako obowiązująca norma prawna.

Wzorce dobrych praktyk są kategorią dosyć szeroką: mogą dotyczyć zarówno sposobu organizacji procesu przygotowania projektu i jego monitoringu, jak i wzorcowego sposobu strukturyzacji projektu czy np. kształtowania mechanizmu płatności.

Standardy postępowania dotyczą sposobu organizacji procesu przygotowania projektu oraz wytyczenia pożądanej ścieżki dojścia (scenariusza kolejnych, niezbędnych kroków postępowania) czy niezbędnych zapisów umowy. W wielu krajach opracowane przez władze publiczne standardy postępowania mają charakter obligatoryjny.

W Polsce opracowanie pożądanych (ze względu na skuteczność i efektywność przyszłych projektów PPP) procedur postępowania jest prawie wyłączną domeną instytucji niepublicznych, takich jak firmy doradcze czy promocyjne (Fundacja Centrum PPP, Instytut PPP) i nie mają one ani mandatu wiarygodności zaufania publicznego, ani też związanej z nim siły sprawczej. Z instytucji publicznych jedynie w MRR prowadzi się prace nad standaryzacją postępowania przygotowawczego, jednak związane są one z zaangażowaniem ministerstwa w pomoc doradczą przy konkretnych projektach realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego i mogą być jedynie kanwą opracowywania w przyszłości wzorców dobrych praktyk dla innych jednostek samorządu terytorialnego realizujących podobny projekt.

Jak się wydaje, istnieje pilna potrzeba uruchomienia współpracy MG i MRR. Ze względu na umocowania ustawowe i właściwość zadań (wykraczających poza politykę regionalną), wiodącą rolę powinno tu pełnić MG.

• unormowanie zasad przeprowadzania analiz przedrealizacyjnych – opracowanie standardów postępowania oraz kryteriów wyboru formuły PPP.

Nowelizacja ustawy o PPP (z 16 listopada 2012 r.) wprowadziła do ustawy o PPP art. 18a. i tym samym dokonała (bardzo oczekiwanej przez rynek PPP) inkorporacji do prawa polskiego zasad decyzji nr 18/2004 Eurostat. Jednak dodany art. 18a nie wyjaśnia zasad klasyfikacji poszczególnych rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnianych przy ich ocenie, co w praktyce ma kluczowe znaczenie.

W art. 18a ust. 2 zawarto uprawnienie dla ministra właściwego do spraw gospodarki, który ze wskazanymi instytucjami może określić zakres poszczególnych rodzajów ryzyka oraz czynniki uwzględniane przy ich ocenie. Ale jest to – jak wspomniano – tylko uprawnienie, a nie obowiązek. Z punktu widzenia praktyki przyspieszenia realizacji projektów oraz określenia warunków podejmowania racjonalnych ekonomicznie decyzji wydanie takiego rozporządzenia jest niezbędne.

Identyfikacja i wycena ryzyka wymusza przeprowadzenie stosownych analiz, istotne jest, by ich metodologia zapewniała uzyskanie wiarygodnych przesłanek decyzji. Postuluje się zatem opracowanie (jak ma to miejsce w wielu krajach) wzorcowych, aprobowanych przez odpowiednią instytucję publiczną, metodologii postępowania w tym przedmiocie. Podobnie ma się rzecz z potrzebą opracowania i uruchomienia procedury oceny korzystności wyboru (Value for Money – VfM). Rola inicjatora w obu tych kwestiach powinna przypaść MG, które we współpracy z MF powinno przygotować zalecane (ewentualnie obligatoryjne) zapisy postępowania.

• Opracowanie i uchwalenie strategii wykorzystania formuły PPP, określającej preferowane przez politykę społeczno-gospodarczą „sektory” – rodzaje usług publicznych, w których wykorzystanie kapitału i umiejętności kapitału prywatnego jest szczególnie pożądane.

W wielu krajach obok strategii ogólnej powstają liczne programy sektorowe (np. Wielka Brytania – edukacja, rewitalizacja, Francja i Włochy – szpitale). Strategie powstają na szczeblu rządowym, a do ich formułowania powołuje się zespoły międzyresortowe i doprasza reprezentantów rynku PPP. Programy tworzą resorty lub władze lokalne/regionalne.

W Polsce odpowiednim gremium do opracowania takiej strategii jest Zespół do spraw PPP powołany w 2010 r. w Ministerstwie Gospodarki.

Instytucje i instrumenty oddziaływania na rynek PPP

Z punktu widzenia podstawowych funkcji, które pełnią, ogół publicznych instytucji tworzących niezbędną dla rozwoju PPP infrastrukturę organizacyjno-regulacyjną podzielić można na następujące trzy grupy:

• centra kompetencyjne, wśród których należałoby wyróżnić:
  • jednostki programowo-strategiczne,
  • jednostki promocyjno-analityczne,
• jednostki wykonawczo-nadzorcze,
• instytucje zmniejszające ryzyko ekonomiczne.

Przywoływana wyżej statystyka opisująca jednostki PPP w wybranych 22 krajach Europy i świata obejmowała jedynie ośrodki kompetencyjne, a więc te, które pełnią funkcję kreowania rządowej/samorządowej polityki wykorzystywania formuły PPP do praktyki świadczenia usług publicznych, opracowywania i promowania standardów skutecznego i efektywnego postępowania (dobrych praktyk), oceny (certyfikacji) korzystności wyboru formuły PPP, edukacji. Modelowo rzecz ujmując, centra kompetencyjne sytuowane są na szczeblu krajowym, regionalnym (federalnym) lub lokalnym.

Niezależnie od nich, w przywoływanych tu krajach funkcjonują (niewykazane w prezentowanej wyżej statystyce) jednostki wykonawczo-nadzorcze lokalizowane w jednostkach władzy publicznej (lub zorganizowane przez nie poza strukturą urzędu), realizujące konkretne projekty PPP, a więc sytuowane – odpowiednio do potrzeb – na wszystkich poziomach systemu funkcjonowania państwa.

Odrębną grupę instytucji stanowią instytucje realizujące funkcję wspierania rozwoju rynku PPP poprzez oddziaływanie państwa na obniżanie poziomu immanentnych dla umowy o PPP ryzyka, przede wszystkim ryzyka finansowego. Sytuowane są bądź w tworzonych dla tego celu (ze wsparciem środków publicznych) funduszach lub w bankach realizujących zadania państwowe.

Pomimo ostatnio uruchomionych kilku działań organizacyjnych (MG, MRR, projekt systemowy prowadzony przez PARP) trudno jest mówić o kompleksowym, systemowym podejściu do upowszechniania PPP. Utworzone na szczeblu centralnym jednostki noszą co prawda znamiona centrów kompetencyjnych, ale zakres ich działania jest mocno zawężony lub też obarczone są one zadaniami właściwymi dla instytucji wykonawczych. I tak, w MRR zakres merytoryczny powołanej jednostki jest w dużej mierze powiązany z wykorzystaniem środków unijnych (także i w aspekcie środków pomocy technicznej dla przygotowywania projektów PPP); obok zadań programowo-strategicznych czy analityczno-promocyjnych pełni ona funkcje stricte wykonawcze (np. zamawianie ekspertyz dotyczących problemów związanych z przygotowywaniem konkretnych projektów PPP realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, udział w negocjacjach jednostkowych projektów); w PARP – ograniczony do kilku aspektów PPP zakres tematyczny projektu systemowego nie może ulec zmianie do czasu jego zakończenia; w MG – właściwa jednostka dopiero została powołana i przewidziany zakres jej działań w znacznej mierze pokrywa się z tymi już realizowanymi przez MRR.

Istotną słabością tworzącej się infrastruktury instytucjonalnej ma rzecz upowszechniania PPP w Polsce jest brak ośrodka strategicznego koordynującego zadania powstających jednostek. Stąd też nakładanie się i powtarzanie działań przez nie realizowanych (np. PARP i MRR w tym samym okresie opracowują kompleksowe raporty o rynku PPP w Polsce, organizują konferencje i szkolenia, uruchamiają identyczne badania rynku i przygotowują propozycje nowelizacji przepisów). Brak ośrodka strategicznego odpowiedzialnego za kompleksową politykę upowszechniania PPP w dużej mierze decyduje też i o tym, że działania organów państwa charakteryzuje przewaga działań ex post nad ex ante. Widocznym tego skutkiem jest ograniczanie się do literalnie zapisanych, właściwych im kompetencji, generujący brak działań w tworzeniu instytucji zewnętrznych (poza strukturą administracji publicznej) takich jak instytucje zmniejszające ryzyko finansowe przedsięwzięć PPP czy audytujących korzystność podejmowania decyzji o PPP. I tak:

• Nie uruchomiono wsparcia ze środków publicznych dla finansowania części kosztów przygotowania PPP chociaż prace nad uruchomieniem tego instrumentu były zaawansowane42.

Koszty przygotowania przedsięwzięć są względnie duże – niezbędne jest przeprowadzenie analiz korzystności wyboru tej formuły, identyfikacja ryzyka obu partnerów i ich wycena, sformułowanie mechanizmu wynagrodzenia partnera prywatnego, sformułowanie umowy o PPP zapisującej ustalone w negocjacjach prawa i obowiązki. Uruchomienie preferencyjnych kredytów ułatwiających finansowanie tych wydatków ułatwi gminom, szczególnie mniejszym (brak własnej profesjonalnej kadry) i słabszym finansowo podjęcie decyzji o wykorzystaniu formuły PPP.

• Nie uruchomiono systemu poręczeń dla kredytów zaciąganych na realizację przedsięwzięć PPP43.

W przedsięwzięciach PPP partner prywatny finansuje ich realizację. Z zasady, jego dostęp do kapitału na rynku finansowym jest droższy niż partnera publicznego (co np. nie przesądza, iż cały projekt będzie mniej efektywny). Poręczenie, udzielone przez podmiot trzeci44 (inny niż partner publiczny umowy o PPP) może znacząco poprawić warunki pozyskania kapitału.

• Nie powstała (mimo kilkakrotnie rozpoczynanych prac przygotowawczych45) instytucja – o mandacie publicznym (zaufania publicznego) – oceniająca korzystność wyboru formuły PPP (versus metoda tradycyjna). Możliwość uzyskania (w porównaniu z tradycyjną metodą realizacji przedsięwzięcia) oceny korzystności ekonomicznej i społecznej, w tym Value for Money – VfM, jest niezwykłe istotnym instrumentem upowszechniania jej stosowania, gdyż46:
  w wymiarze mikro:
  • pozwala „na drugiej ręce” zweryfikować poprawność podejmowanej decyzji,
  • umożliwia wiarygodne potwierdzenie racjonalności decyzji,
  • pozwala na obiektywną identyfikację wpływu zaciągniętych zobowiązań finansowych na poziom długu publicznego partnera publicznego (podział ryzyka między partnerami – publicznym i prywatnym),
  • ułatwia dowodzenie słuszności decyzji w kontaktach wobec organów nadrzędnych (np. rady gmin) czy kontrolnych (NIK, RIO).
• w wymiarze makro:
  • dostarcza instrumentu aktywnego oddziaływania na poziom długu publicznego,
  • stwarza możliwości szacowania skumulowanych zobowiązań finansowych w długich okresach,
  • zapewnia identyfikację struktury długu finansów publicznych.

W porównaniu do centrów kompetencji PPP oraz instytucji zmniejszających poziom ryzyka, sytuacja dotycząca funkcjonowania jednostek wykonawczo-nadzorczych jest nieco lepsza. W dużych gminach, gdzie przygotowuje się najwięcej takich projektów, wyodrębniono już wyspecjalizowane zespoły. Nadal jednak większość projektów PPP przygotowywana jest w ramach jednostek organizacyjnych dedykowanych inwestycjom czy projektom unijnym47.

Na szczeblu centralnym nie powołano żadnej jednostki o charakterze wykonawczo-nadzorczym, jest to prostą konsekwencją niepodjęcia przez organy szczebla centralnego prac nad własnymi projektami PPP; takie funkcje w jakiejś mierze można przypisać jedynie jednostce funkcjonującej w MRR.

Propozycje nowych instytucji i instrumentów oddziaływania na rynek PPP

Proponuje się:

• Utworzenie w Ministerstwie Gospodarki48 jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za implementację PPP w Polsce i koordynującej działania innych instytucji rządowych, nadzorowanej bezpośrednio przez pełnomocnika rządu do spraw PPP.

Do jej najważniejszych zadań należeć powinny działania:

• programowe – w tym przede wszystkim opracowanie strategii wykorzystywania formuły PPP do realizacji rządowej polityki społeczno-gospodarczej i strategii implementacji tej formuły do praktyki świadczenia usług publicznych,
• koordynacyjne – zapewnianie spójności działań administracji państwowej dotyczących PPP,
• monitoringowe – identyfikacja liczby i struktury przedsięwzięć PPP,
• analityczne – ocenianie wpływu regulacji prawnych i instytucjonalnych na przebieg realizacji PPP oraz skuteczność i efektywność projektów w odniesieniu do celów zapisanych w rządowej strategii,
• legislacyjne – przygotowywanie niezbędnych korekt regulacji prawno-instytucjonalnych i wnioskowanie o ich uchwalenie.

Postulat powołania pełnomocnika odpowiedzialnego za realizację tych zadań podyktowany jest względami pragmatycznymi – z jednej strony chodzi tu o nadanie instytucji odpowiednio dużej siły sprawczej (pełnomocnik znajdzie się w pozycji wiceministra), z drugiej zaś – o odciążenie go od innych, poza PPP, obowiązków.

• Utworzenie w poszczególnych ministerstwach jednostek organizacyjnych ds. PPP – nadzorujących sektory wskazane w dokumencie programowym rządu (postulowana strategia) jako szczególnie predysponowane do stosowania formuły PPP. Do ich najważniejszych zadań należeć powinny działania:
  • wykonawcze – związane z realizacją własnych projektów PPP,
  • nadzorcze – związane z nadzorem projektów realizowanych przez podmioty publiczne w sektorach, dla których dane ministerstwo jest właściwe.
  • Uruchomienie systemowego wsparcia (ze środków publicznych) dla finansowania części kosztów przygotowania projektów PPP (np. na wzór – rozwiązania regulowanego ustawą o Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych49).

Wskazane wydaje się stworzenie w BGK linii kredytu preferencyjnego finansującej część kosztów przygotowania projektu PPP. Ten bank obsługuje bowiem ww. FRIK, utworzony w 2004 r. dla emisji takich kredytów finansujących przygotowanie projektów unijnych. Działanie tego funduszu oceniane jest pozytywnie i co więcej, na jego stanie znajduje się wystarczająca ilość środków, pozwalająca na wsparcie przygotowania projektów PPP bez konieczności dodatkowych wydatków budżetu państwa.

• Uruchomienie systemu poręczeń/gwarancji dla kredytów zaciąganych na realizację przedsięwzięć PPP.

  Jak się wydaje racjonalne byłoby wyodrębnienie programu kredytów dla przedsięwzięć PPP w ramach poręczeń udzielanych przez BGK, w tym i w programie sformułowanym dla Polskich Inwestycji Rozwojowych. BGK posiada odpowiednie kompetencje do uruchomienia takiego programu: 20-letnie doświadczenia udzielania poręczeń w ramach uczestnictwa w Krajowym Systemie Poręczeń oraz znaczące zaawansowanie w pracach nad uruchomieniem segmentu działań dedykowanego PPP.

• Uruchomienie instytucji oceniającej korzystność wyboru formuły PPP w porównaniu z formułą tradycyjną.

Sprawne działanie jednostki certyfikującej korzystność wyboru formuły PPP wymaga nadania jej charakteru organizacji zaufania publicznego, wyposażenia jej w autorytet bezstronności i obiektywności.

W części krajów tego typu instytucja lokowana jest w strukturze administracji rządowej, najczęściej w Ministerstwie Finansów (po pewnym czasie – zebraniu doświadczeń – wyodrębniana), w innych – w bankach realizujących politykę rządową (zlecenie zadania), we Włoszech umieszczono ją w strukturze kancelarii rządu.

Jak się wydaje naturalnym rozwiązaniem będzie utworzenie takiej jednostki w ramach BGK: bądź to w strukturze banku, bądź jako odrębnej spółki.

Przypisy

1. Dobitnie pokazuje to np. porównanie z Niemcami. W obu krajach, w tym samym roku(2005) została uchwalona ustawa o PPP. Liczba projektów PPP realizowana w następnych latach w Niemczech plasuje je na 2. miejscu (obok Irlandii i Hiszpanii) w Europie. Polska wyprzedza jedynie Bułgarię, Litwę i Albanię.
2. Przy opracowaniu niniejszego punktu wykorzystano Raport z analizy danych zastanych zrealizowany w ramach projektu systemowego prowadzonego przez PARP, GfK Polonia Sp. z. o.o., Fundację Centrum PPP, PKPP Lewiatan, Pracownię Badawczą Monitor, Warszawa 2012, Raport o PPP 2012 Fundacji Centrum PPP, ekspertyzę zrealizowaną dla Ministerstwa Gospodarki Instrumenty polityki gospodarczej ukierunkowane na rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, czerwiec 2013 oraz Raport o PPP pod redakcją J. Hausnera (I. Herbst, A. Jadach-Sepioło, Tomasz Korczyński), CPPP wrzesień 2013.
3. Orłowski W. M. Potencjalne makroekonomiczne korzyści stosowania PPP w Polsce, Niezależny Ośrodek Badań Ekonomicznych NOBE, Warszawa 2011, s. 10.
4. Ibidem, s. 15.
5. Ibidem, s. 16.
6. Ibidem, s. 18.
7. Doświadczenia brytyjskie – udział PPP w inwestycjach w rozwój majątku służącego dostarczaniu dóbr publicznych 23 proc.; doświadczenia portugalskie – udział PPP w inwestycjach w rozwój majątku służącego dostarczaniu dóbr publicznych 19 proc. (W.M. Orłowski, Potencjalne makroekonomiczne korzyści…, op. cit, s. 17).
8. Ustawa o PPP po wejściu w życie w lutym 2009 r. była już trzykrotnie nowelizowana, przy czym jedna z nowelizacji przywracała (częściowo) stan prawny sprzed poprzedniej nowelizacji.
9. Por. Bitner M., Korbus B., Jędrzejewski A., Wawrzyniak M., Raport samorządowy PPP…, op. cit., passim; Herbst I., Jadach-Sepioło A., 2012, Raport z analizy danych zastanych…, op. cit., s. 114 i 128; Herbst I., Jadach-Sepioło A., 2012, Analiza stanu prawnego w zakresie realizacji projektów w formule PPP, raport zrealizowany na potrzeby „Analizy potencjału podmiotów publicznych i przedsiębiorstw do realizacji projektów partnerstwa publiczno-prywatnego” dla Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa, s. 62.
10. Badanie poziomu dojrzałości rynku PPP w wybranych szesnastu krajach europejskich oraz Australii, Kanadzie, USA, Brazylii, Indiach i Japonii, Instytucje promocji i rozwoju PPP…, op. cit.
11. Czechy, Francja, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Niemcy, Portugalia, Włochy, Wielka Brytania, Australia, Brazylia, Japonia.
12. Szczegółowy opis stosowanych procedur znajduje się w opracowaniu Raport z danych zastanych… op. cit. str. 112-138.
13. Instytucje promocji i rozwoju PPP…, op. cit., passim.
14. Austria, Belgia, Czechy, Francja, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Niemcy, Portugalia, Rosja, Rumunia, Słowacja, Szwajcaria, Węgry, Wielka Brytania, Włochy, Polska.
15. Australia, Brazylia, Japonia, Indie, Kanada, USA.
16. Art. 3 ustawy o PPP.
17. Projekt przewiduje następujące działania: przeprowadzenie diagnozy potencjału ekonomicznego instytucji publicznych i przedsiębiorstw do podejmowania przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, cykl seminariów regionalnych, ogólnopolskie konkursy projektów PPP, wsparcie podmiotów publicznych i przedsiębiorców w realizacji PPP, upowszechnianie PPP – kampania promocyjno-informacyjna w zakresie PPP oraz publikacje. Okres realizacji projektu: 02.05.2011 r. – 31.12.2014 r. Budżet 10 mln zł.
18. Część ogłoszeń jest powtarzana, a dotyczy tych samych projektów.
19. W obliczeniach uwzględniono liczbę rzeczywistych ogłoszeń (bez powtórnie ogłaszanych).
20. Baza projektów Centrum PPP, www.pppbaza.pl.
21. NIK, 2013, Raport z kontroli 21 przedsięwzięć partnerstwa publiczno-prywatnego, Warszawa, http://www.nik.gov.pl/plik/id,4883,vp,6340.pdf [06.06.2013].
22. Zapis wystąpienia v-ce dyr. Departamentu Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji NIK Elżbiety Sikorskiej w czasie gali finałowej konkursu 3P 19 kwietnia 2013 r. w Warszawie.
23. Ibidem, s. 6.
24. Zapis wystąpienia v-ce dyr. Departamentu Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji NIK Elżbiety Sikorskiej w czasie gali finałowej konkursu 3P 19 kwietnia 2013 r. w Warszawie.
25. Podmioty publiczne inicjujące przedsięwzięcia PPP na podstawie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi to jednostki sektora finansów publicznych, w tym m.in. jednostki administracji rządowej oraz jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa), ale także jednostki spoza sektora finansów publicznych, np. spółki komunalne utworzone w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, jeśli jednostki sektora finansów publicznych je kontrolują.
26. Liczba ogłoszeń w danym województwie.
27. Mierzony liczbą zawartych umów w danym województwie w stosunku do liczby ogłoszeń.
28. Baza danych CPPP; Investment Support, 2009, Raport podsumowujący pierwszy rok obowiązywania ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym i ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, Warszawa; Investment Support, 2010, Raport PPP w Polsce 2010 – Raport podsumowujący rynek partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, Warszawa; Investment Support, 2011, Rynek PPP. I połowa 2011 r., Warszawa.
29. Europejski Kongres Finansowy w Sopocie, maj 2011, nieformalne spotkanie ministrów ds. transportu UE w Sopocie, wrzesień 2011.
30. Taką opinię wyraziło 59 proc. ankietowanych, podczas gdy przeciwnego zdania było 16 proc. Raport z badania wśród polskich przedsiębiorców – na próbie warstwowo-losowej (n=950) oraz próbie celowej n=50 – realizujących PPP. Badanie prowadzone było w okresie wrzesień 2011 – maj 2012 przez ekspertów konsorcjum GfK Polonia Sp. z. o.o., Fundacji Centrum PPP, PKPP Lewiatan, Pracownię Badawczą Monitor.
31. Województwa wielkopolskie, zachodniopomorskie, pomorskie, śląskie i mazowieckie.
32. Inicjatywa JESSICA polega na przekazaniu części środków z regionalnego programu operacyjnego funduszowi powierniczemu, a następnie do wybranego w odrębnej procedurze Funduszu Rozwoju Obszarów Miejskich (FROM). FROM odpowiada natomiast za zarządzanie środkami funduszu i inwestowanie ich bezpośrednio w projekty miejskie, poprzez zwrotne instrumenty finansowe, w tej perspektywie finansowej – pożyczki.
33. Pierwszy w Polsce projekt PPP współfinansowany ze środków Inicjatywy JESSICA to „Rewitalizacja Dworca PKP oraz terenów przydworcowych w Sopocie”. Warto zwrócić uwagę, że mimo rocznego procesu kompletowania dokumentów, realizacja działań przebiega zgodnie z założeniami, a czas negocjacji i opracowywania dokumentacji projektowej został prawidłowo oszacowany w projekcie. Faza inwestycyjna będzie trwała około półtora roku. Podmiotem zaangażowanym w realizację projektu jest także spółka PKP S.A., która przeniesie prawa własności do części gruntów, na których realizowany będzie projekt – w zamian za uzyskanie prawa własności do nowego dworca PKP oraz nieruchomości wspólnych. Łączny koszt projektu wynosi ok. 100 mln zł (Jadach-Sepioło A., 2013, Finansowanie PPP w Polsce i na świecie z wykorzystaniem JESSICA i innych instrumentów, „Biuletyn PPP”, nr 6, s. 26).
34. Dane zaczerpnięte z: Raportu z badania wśród wybranych podmiotów publicznych – przeprowadzenie badania wśród wybranych podmiotów publicznych o charakterze zarówno ilościowym, jak i jakościowym na łącznej próbie n=399, w tym próbie celowej – z doświadczeniem w zakresie PPP n=48 (styczeń – kwiecień 2012), Raportu z badania wśród polskich przedsiębiorców – na próbie warstwowo-losowej (n=950) oraz próbie celowej n=50 – realizujących PPP (styczeń-kwiecień 2012). Badanie prowadzone było w okresie wrzesień 2011 – maj 2012 r. przez ekspertów konsorcjum GfK Polonia Sp. z. o.o., Fundacja Centrum PPP, PKPP Lewiatan, Pracownia Badawcza Monitor. „ARP, 2012 (Herbst I., Jadach-Sepioło A., 2012, Raport z badania podmiotów publicznych…, op. cit.; Herbst I., Jadach-Sepioło A., Marczewska E., 2012, Raport z badania przedsiębiorstw…, op. cit.).
35. Raport z badania wśród wybranych podmiotów publicznych. Badanie prowadzone było w okresie wrzesień 2011-maj 2012 przez ekspertów konsorcjum GfK Polonia Sp. z. o.o., Fundacji Centrum PPP, PKPP Lewiatana, Pracownię Badawczą Monitor.
36. Do identyfikacji koniecznych zmian wykorzystano tu następujące opracowania: dokument przygotowany w 2012 r. przez Francuską Izbę Przemysłowo-Handlową w Polsce (Francuska Izba Przemysłowo-Handlowa, 2012, Propozycje w zakresie nowelizacji ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, prawa zamówień publicznych i ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, dokument niepublikowany, Warszawa); Herbst I., Jadach-Sepioło A., 2012, Raport z analizy danych zastanych…, op. cit., s. 146-149; Herbst I., Jadach-Sepioło A., 2012, Analiza stanu prawnego…, op. cit., s. 63-65; niepublikowane propozycje Ministerstwa Rozwoju Regionalnego prezentowane m.in. na posiedzenie zespołu do spraw partnerstwa publiczno-prywatnego 4 czerwca 2012; Herbst I., Korczyński T., Jadach-Sepioło A., Mysiorski B., 2013, Instrumenty polityki gospodarczej…, op. cit., s. 21-33.
37. Ustawa z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. 2011 nr 232, poz. 1378, z późn. zmianami).
38. NIK, 2013, Raport z kontroli…, op. cit., s. 39-40.
39. Rozporządzenie ministra gospodarki z 21 czerwca 2006 r. w sprawie ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (Dz.U. 2006, nr 125, poz. 868).
40. Por. rekomendacje Banku Światowego, Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa…, op. cit.; EPEC, 2012, PPP w statystyce – podział ryzyka i raportowanie zobowiązań. Praktyczny przewodnik, Luksemburg.
41. Do identyfikacji koniecznych zmian wykorzystano następujące opracowania: Fundacja Centrum PPP, 2011, Instytucje promocji i rozwoju PPP…, op. cit., passim; Herbst I., Jadach-Sepioło A., 2012, Raport z analizy danych zastanych…, op. cit., s. 146-149; Herbst I., Jadach-Sepioło A., 2012, Raport z badania podmiotów publicznych…, op. cit., passim; Herbst I., Jadach-Sepioło A., Marczewska E., 2012, Raport z badania przedsiębiorstw…, op. cit., passim.
42. Rozmowy na ten temat z MF i MG prowadził BGK.
43. Koncepcja stworzenia takiego funduszu poręczeń, zainicjowana na Europejskim Kongresie Finansowym w 2011 r. i opracowana przez Instytut Badań nad Gospodarką została wykorzystana do sformułowania rządowego projektu Polskich Inwestycji Rozwojowych, w której jednak oddziaływanie na rozwój PPP nie odgrywa wiodącej roli.
44. Jedną z najistotniejszych zalet PPP jest możliwość nieobciążania długu finansów publicznych finansowymi zobowiązaniami władzy publicznej związana z odpowiednim podziałem ryzyka między partnera publicznego i prywatnego. Jednak przy trudnych uwarunkowaniach rynkowych prawidłowy z tego punktu widzenia podział może nie wystarczyć – ze względu na żądanie przez banki dodatkowych gwarancji strony publicznej; ułatwia to dostęp do kredytu, ale zmienia podział ryzyka i w wymiarze krajowym, zwiększa poziom długu publicznego. Dlatego wiele krajów stosuje specjalne linie poręczeniowe, jak np.: Niemcy, Francja, Brazylia, USA, Indie.
45. O powołaniu takiej jednostki dyskutowano w MF i BGK od końca 2008 r.; kilkakrotnie w BGK rozpoczęto przygotowania w tym przedmiocie, ale ostatecznie, w połowie ubiegłego roku znowu zaniechano pracę na tym projektem.
46. Przykładem mogą tu być doświadczenia włoskie – powołanie takiej jednostki (o charakterze międzyresortowym) i świadczącej usługi także dla podmiotów władzy publicznej poziomu regionalnego i lokalnego, znacząco przyspieszyło podejmowanie decyzji o PPP oraz skróciło okres przygotowania projektów PPP.
47. Herbst I., Jadach-Sepioło A., 2012, Raport z badania podmiotów publicznych…, op. cit., s. 64.
48. Umieszczenie w MG funkcji pełnomocnika do spraw PPP kierującego wyodrębnionym organizacyjnie zespołem nie jest oczywiście jedyną możliwą opcją. Inne warianty lokalizacji instytucji realizującej wyżej wyszczególnione zadania to: uruchomienie takiej instytucji w Kancelarii Rady Ministrów, lokalizacja pełnomocnika (wraz z zespołem wykonawczym) w MRR, lokalizacja pełnomocnika (wraz z zespołem wykonawczym w Ministerstwie Finansów. Ze względu jednak na zadania przypisane MG, wydaje się to rozwiązaniem najlepszym.
49. Ustawa z 12 grudnia 2003 r. o Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych (Dz.U. z 2003 nr 223, poz. 2218, z późn. zm.).