EDS raport: Egzogeniczne i endogeniczne czynniki sukcesów i porażek projektów JST

Zbigniew R. Wierzbicki

Egzogeniczne, czyli systemowe budżetowe i regulacyjne determinanty projektów JST Od lat trwa coraz bardziej gorący spór, a może już konflikt raz otwarty, a najczęściej ukryty, między sektorem rządowym a sektorem samorządowym. Ta polemika dotyczy kwestii proporcji podziału i wielkości środków budżetowych przeznaczanych na zadania przekazane przez Sejm i rząd do realizacji przez samorządy. Drugim tematem polemiki jest obszar regulacji systemowych, poprzez który kolejne rządy rok po roku ograniczają samodzielność finansową JST, destabilizując ich bieżące funkcjonowanie i realizację planów i projektów rozwojowych.

Obie strony sporu mają swoich sojuszników i zaplecze selektywnie dobieranych argumentów. Z roku na rok rosnący dług publiczny – generowany głównie przez notoryczny deficyt budżetu państwa – indukuje niekorzystne zmiany strukturalne w budżetach JST. Jednocześnie luka systemowa i luka kompetencyjna w zarządzaniu sektorem publicznym obniża efektywność funkcjonowania subsektora rządowego, jak i samorządowego. Ponadto zwiększa ryzyko podejmowanych projektów i zmniejsza szanse ich efektywnej realizacji, co też wpływa finalnie na podwyższenie kosztów realizacji zadań JST i projektów z nimi związanych, w tym także projektów rozwojowych.

Z uwagi na przyczyny polityczne i podejście mediów spojrzenie na gospodarkę zostało zdominowane przez potrzeby wiecznie głodnego budżetu państwa, tak jak byłby to najważniejszy problem kraju. Zapomina się, że rozwój zależy nie od wielkości deficytu budżetowego, że kolejność jest odwrotna, bo niedostatek inwestycji w rozwój, brak koncepcji sterowania rozwojem kraju (a może także niedostatek kompetencji), a także nieprzeprowadzenie rzeczywistych reform, zwłaszcza w zakresie finansów publicznych, prowadzi do generowania deficytu i nieustannego powiększania długu publicznego1. Tworzy się w ten sposób negatywna spirala, w ramach której luka systemowa i kompetencyjna prowadzi do deficytu budżetowego subsektora rządowego. Z kolei sposób reagowania subsektora rządowego powoduje przerzucanie zadań na subsektor samorządowy, co przy ich niepełnym finansowaniu wywołuje napięcia w budżetach samorządów, a to z kolei jest jednym z głównych czynników ryzyka projektowego z uwagi na wynikającą stąd niepewność finansowania projektów.

W skazuje się niekiedy na rosnący szybko deficyt sektora samorządowego w stosunku do PKB KB i podkreśla, że jest to jeden z najwyższych w UE. Był on w Polsce przykładowo w 2010 r. wyższy nie tylko od średniej w UE-10 wynoszącej 0,32 proc., ale też od średniej UE-17 kształtującej się na poziomie 0,26 proc.2 Ponadto akcentuje się, że dług publiczny sektora samorządowego przekracza już 4 proc. PKB jest wyższy od średniej w krajach UE-10 wynoszącej w 2010 r. około 3 proc. Ta argumentacja – nie zawsze wprost wychodząca z gremiów rządowych – jest dodatkowym, obok hasła walki z deficytem budżetowym jako wymogiem UE, uzasadnieniem wprowadzonych regulacji nakładających ograniczenia na działalność i budżety JST. Jednakże na wielkość udziału subsektora samorządowego w długu publicznym można spojrzeć też z punktu widzenia udziału tego długu w całości długu publicznego. Udział ten kształtował się w ostatnich latach następująco: 2010 r. – 7,2 proc., 2011 r. – 7,9 proc., 2012 r. – 8 proc., a w I I -II kw. 2013 r. – 7,5 proc., co oznacza spadek w I I -II kw. 2013 r. zadłużenia subsektora samorządowego o 1,8 mld zł, tj. o 1,8 proc. przy jednoczesnym wzroście zadłużenia subsektora rządowego o 49,8 mld zł, tj. o 6,5 proc.3

Jednocześnie strona rządowa nie chce zauważyć, że w latach poprzednich decyzjami parlamentu i kolejnych ekip rządowych JST zostały zmuszone do przejęcia rosnących zadań od subsektora rządowego. W W konsekwencji JST w Polsce już w 2010 r. odpowiadały za ponad 30 proc. wydatków publicznych, czyli znacznie powyżej średniej UE wynoszącej około 23 proc.

Tym niemniej obiektywnie problem deficytu i długu publicznego jest najostrzejszy w subsektorze rządowym, którego kondycja stanowi największy czynnik ryzyka dla JST i realizowanych programów i projektów.

Przypuszczalnie – mając pełny dostęp do danych – gdyby przeprowadzić symulacje zmian w kondycji subsektora samorządowego przy założeniu pełnego finansowania przekazywanych zadań i kompensowania skutków zmian regulacji prawnych to przypuszczalnie w subsektorze samorządowym deficyt i udział w długu publicznym byłyby radykalnie mniejsze, a nawet w niektórych latach od 2004 r. pojawiłaby się nadwyżka w miejsce deficytu.

Można więc uzasadnić stwierdzenie, czy też nawet zarzut, że de facto subsektor rządowy schował część swojego deficytu i długu w subsektorze samorządowym poprzez przekazanie do niego niedofinansowanych zadań, a następnie oskarża środowiska samorządowe o niewłaściwe gospodarowanie środkami i wprowadza restrykcyjne regulacje. Trudno więc o większy cynizm polityczny i finansowy.

Realokacja zadań z centrum do JST

Parlament i rząd przekazały, niemający precedensu w skali UE, ogromny zakres zadań bieżących i rozwojowych zarówno w zakresie budowy infrastruktury podziemnej (mającej służyć również następnym generacjom, a jednocześnie zmniejszającej gigantyczną lukę w zakresie zarówno remontowym, jak i nowych obiektów), budowę oczyszczalni ścieków, budowę innych obiektów użyteczności publicznej, a także budowę dróg (poza tzw. drogami krajowymi i autostradami). Ponadto w imieniu swoim i sektora samorządowego zobowiązały się, negocjując i akceptując rozwiązania budżetowe UE dla Polski na lata 2007-2013, że pieniądze przewidziane dla naszego kraju zostaną właściwie i w pełni wykorzystane. Podobne założenia przyjęto w odniesieniu do unijnej perspektywy finansowej 2014-2020. Od samego początku było wiadomo, że przy takim podziale ról i zakresu obowiązków inwestycyjnych oraz ograniczeniach w dopływie środków dla JST z budżetu centralnego, zwłaszcza w zakresie niedofinansowanych zadań przekazanych z subsystemu rządowego do samorządowego, subsektor samorządowy został skazany na istotne zwiększenie zadłużenia. Inwestycje z funduszy europejskich wymagały bowiem od JST nie tylko współfinansowania w postaci tzw. środków i udziałów własnych. Z powodu naszego zacofania infrastrukturalnego i ogromnej luki remontowej wynikającej też z dekapitalizacji części substancji majątku narodowego w latach 80. i 90. XX w. wymagały one większego niż w wielu innych krajach finansowania znacznego zakresu inwestycji poprzedzających inwestycje dofinansowane, jak też wielu inwestycji towarzyszących.

Jednocześnie w opinii Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych „Wykonanie budżetów w latach 2011 i 2012 istotnie wpływa na poziom indywidualnych, maksymalnych limitów spłaty zobowiązań, które będą obowiązywać JST przy uchwalaniu budżetu na 2014 r. Z analizy procesu generowania przez JST długu publicznego wyłania się pozytywny obraz sposobu gospodarowania środkami publicznymi”6.

W 2009 r. subsektor samorządowy stał się największym inwestorem w Polsce z rocznym poziomem inwestycji w kolejnych latach do 2011 r. na poziomie około 42-44 mld zł. Dla zobrazowania sytuacji należy tę wielkość porównać z inwestycjami subsektora rządowego finansowanymi z budżetu państwa, których wysokość w zasadzie średniorocznie w tym okresie wynosiła około 15 mld zł. Boom inwestycyjny spowodował pewną zmianę w tradycyjnej równowadze finansowej znacznej części JST, która uwidoczniła się w latach 2010-2011, czego wyrazem było znaczące sięgnięcie po kredyty bankowe i obligacje komunalne. Realizacja przez samorządy zadań wynikających z N N arodowej Strategii Spójności, a następnie rosnącego zakresu zadań przekazywanych JST przez władze centralne, a także zasadność wykorzystania przyznanych Polsce środków z funduszy Unii Europejskiej, spowodowały w konsekwencji znaczne zwiększenie obciążenia budżetów samorządowych.7

I nteres rozwoju kraju wymagał, aby polskie samorządy podjęły wyzwanie. W ślad za tym uruchomiono rozbudowany program inwestycyjny. Obiektywnie oceniając jego realizację, widać, że skala wpadek po stronie sektora samorządowego była znacznie mniejsza w porównaniu do ogromnych trudności w zakresie realizowania inwestycji finansowanych centralnie. Wystarczy wspomnieć o fatalnie programowanych i zarządzanych inwestycjach w zakresie budowy dróg krajowych i autostrad, z których większość przekroczyła terminy i budżety. Patrząc na procesy inwestycyjne realizowane w subsektorze samorządowym, można z dużym prawdopodobieństwem ocenić, że głównym zagrożeniem dla ich realizacji były i nadal są w skali kraju decyzje organów władz państwowych. W latach 2005-2013 władze centralne wprowadziły tak liczne niekorzystne dla samorządów zmiany ustawowe, których konsekwencją było relatywne zmniejszanie zarówno dochodów własnych JST, jak i środków otrzymywanych z budżetu centralnego na realizowanie powierzonych zadań, których zakres ulegał ciągłemu rozszerzaniu. Gdyby na to spojrzeć z innej strony, to mogłoby się wydawać, że strona rządowa aplikuje samorządom lekcje w szkole przetrwania budżetowego albo też ile wydatków można jeszcze przerzucić tą drogą najpierw na samorządy, a w ślad za tym na mieszkańców. Dlatego że w ostatecznej konsekwencji generuje to pięć obszarów negatywnych wzajemnie powiązanych zjawisk tworzących negatywne uwarunkowania dla podejmowania i realizacji projektów przez JST:

• Po pierwsze – wpływa na konieczność podwyższania dochodów własnych JST poprzez wyprzedaż majątku, co jest kuriozalnym zabiegiem, do którego są zmuszane regulacyjnie JST przez Ministerstwo Finansów i regionalne izby obrachunkowe. Majątek JST (zwłaszcza ziemia) nie powinien być trwoniony na finansowanie bieżących potrzeb JST, lecz być rezerwą rozwojową JST etc.
• Po drugie – hamuje inwestycje JST, w tym także te współfinansowane ze środków funduszy UE, co jest niedobrym sygnałem z punktu widzenia nowej perspektywy finansowej UE na lata 2014-2020.
• Po trzecie – wpływa na ograniczanie realizacji tradycyjnych zadań JST względem mieszkańców.
• Po czwarte – jest czynnikiem dodatkowego wzrostu stopy opodatkowania mieszkańców i lokalnych przedsiębiorstw.
• Po piąte – jest silnym czynnikiem osłabiającym rozwój gospodarczy w skali większości JST, w tym też przyczyniającym się do utrzymywania, a nawet lokalnie zwiększania, bezrobocia.

Szczególną okolicznością, którą należy raz jeszcze podkreślić, jest to, że w ślad za przejmowanymi zadaniami nie są przekazywane odpowiednie środki z budżetu centralnego, co prowadzi do negatywnej redystrybucji: środków w ramach budżetów JST i w efekcie w obliczu zadań inwestycyjnych, w tym i dofinansowywanych z funduszy UE. Strona rządowa już w 2003 r. w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach JST usunęła zapisy zobowiązujące budżet centralny do rekompensowania uszczerbków, jakie w dochodach własnych powodują zmiany uchwalane przez Sejm RP. To utorowało drogę do serii przerzuconych obowiązków z centrum na samorządy. Nie można nie zauważyć, że w kolejnych latach, np. 2006-2007, zmiany w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych PIT, wprowadzające dwustopniową skalę podatkową oraz nowe regulacje w zakresie tzw. ulg prorodzinnych, spowodowały oszacowane przez JST negatywne konsekwencje finansowe w skali roku w postaci około 8 mld zł łącznego ubytku w dochodach województw, powiatów i gmin. Subsektor rządowy też odczuł negatywne konsekwencje wspomnianych regulacji, ale szybko skompensował to, podnosząc stawki VAT, stawki akcyzy paliwowej, składkę rentową i wprowadził kontrowersyjny podatek od kopalin. JST nie mogły postąpić w ten sposób, bo są granice podnoszenia stawek podatków i opłat lokalnych mierzone stopniem niezadowolenia mieszkańców i lokalnych przedsiębiorców. Jednocześnie podwyżki VAT i akcyzy też uderzyły rykoszetem w budżety JST, ponieważ wpłynęły na podwyższenie kosztów realizacji zadań i inwestycji w subsektorze samorządowym. Były więc kolejnym czynnikiem wpływającym na pogorszenie sytuacji finansowej JST i rosnące ryzyko finansowe podejmowanych projektów.

Podmioty subsektora samorządowego w konsekwencji decyzji parlamentarnych i rządowych musiały przejąć ogromny zakres zadań, relatywnie chyba największy w UE, a strona rządowa uciekła od rozwiązań kompensujących w obszarze wprowadzanych regulacji, ich negatywne skutki dla budżetów JST. W W tych warunkach nie kompensowano samorządom utraconych dochodów w wyniku zmian ustawowych oraz nakładano nowe i rozszerzano zakres wcześniej powierzonych zadań. W takich warunkach, przy jednoczesnym zacieśnianiu regulacji ze strony Ministerstwa Finansów i przy zatrzymaniu reformy systemu finansów publicznych na działaniach jedynie odnoszonych do JST, podjęty kompleks działań rządowych może być uznany za świadome działanie zmierzające obiektywnie do przesunięcia proporcji deficytu budżetowego i długu publicznego z subsektora rządowego do samorządowego. To jest pierwszy podstawowy zarzut wobec działań władz centralnych w stosunku do samorządów w Polsce.

Od prawie 10 lat kolejne rządy nie chcą zauważyć, że polityka budżetowa w stosunku do subsektora samorządowego nosi znamiona nierespektowania zapisów Konstytucji RP. Jednocześnie krytyczne głosy środowiska uznawane są za samorządowy rokosz wobec władzy centralnej. Dobra praktyka dojrzałych demokracji w Unii Europejskiej wskazuje, że w racjonalnym demokratycznym systemie społeczno-politycznym normalnym i regularnym przedmiotem publicznej debaty między reprezentantami rządu i reprezentantami jednostek samorządowych jest nie tylko zakres funkcji i zadań wykonywanych dla dobra publicznego przez JST, ale także wielkość środków finansowych realokowanych i dysponowanych przez JST, żeby mogły te funkcje i zadania poprawnie realizować. Respektowana przez demokracje europejskie zasada adekwatności odniesiona do obszaru działania samorządów stanowi, że środki oddawane do dyspozycji samorządom lokalnym muszą być adekwatne do zadań, a więc muszą być skorelowane z funkcjami wypełnianymi przez JST w ramach tego specyficznego społecznego podziału pracy. W Polsce formalnie ta zasada nosi rangę reguły konstytucyjnej. Reguła ta, odpowiadająca zasadzie adekwatności, jest przecież precyzyjnie wpisana w treść art. 167 Konstytucji RP. W W tym artykule ustawy zasadniczej expresis verbis jest zapisane, że „Jednostkom samorządu zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań”. W tym samym artykule ustawy zasadniczej jest też zapis, że „Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych”. W tym kontekście trudno jest pozytywnie ocenić to, co się dzieje od kilku lat na linii Ministerstwo Finansów – subsektor samorządowy. Rozwiązania budżetowe, czyli wielkość środków oddawana do dyspozycji JST na realizacje powierzonych im zadań, a także regulacje systemowe uzasadniają wniosek, że centralna polityka budżetowa i regulacje systemowe określane przez Ministerstwo Finansów są najsilniejszymi egzogenicznymi i niestety negatywnymi uwarunkowaniami projektów podejmowanych przez środowiska samorządowe.

Drugi zarzut dotyczy zagrożenia realizacji wielu inwestycji, w tym współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej, podjętych wcześniej w innych warunkach systemowych i przy innych proporcjach podziału środków budżetowych. Może to grozić nie tylko spowolnieniem lub zatrzymaniem wielu inwestycji, ale oznacza dodatkowe koszty i ewentualne stracone nakłady. Doprowadzić może także do konieczności poniesienia ogromnych strat związanych z ewentualnym zwracaniem otrzymanych środków unijnych i innych negatywnych konsekwencji dla budżetów i środowisk samorządowych. W efekcie spowoduje zarówno ograniczenie popytu inwestycyjnego, jak i zaniechanie wielu inwestycji. Wpłynie też na relatywne pogorszenie zarówno warunków życia i pracy społeczności lokalnych, jak i obniżenie konkurencyjności przedsiębiorstw, a także konkurencyjności Polski.

JST pod presją kryzysu finansowego państwa

Narastający od kilku lat kryzys finansowy sektora publicznego może sprawić, że będzie nierealna absorpcja przez Polskę środków unijnych w nowej perspektywie finansowej 2014-2020, porównywalnych do poprzedniego budżetu UE przeznaczonego dla Polski. W negatywnym scenariuszu analiza sytuacji w Polsce przez Komisję Europejską może doprowadzić do wniosku, że Polska ma ograniczone możliwości absorpcyjne funduszy unijnych zwłaszcza w najbliższych dwóch-trzech latach nowej perspektywy finansowej UE. W W ten sposób sami zrezygnujemy z pobudzania wzrostu gospodarczego poprzez inwestycje publiczne prowadzone przez samorządy. Niestety sytuacja w III III III III -IV kw. 2012 i I I -II II kw. 2013 r. potwierdza realność takiego scenariusza. Sami więc na własne życzenie doprowadzimy albo do przedłużenia recesji, albo do utrzymywania się przez kilka najbliższych lat bardzo niskiego, jak na nasze potrzeby, wzrostu gospodarczego.

Dzisiaj jest już najwyższy czas, aby podkreślić, że obecna sytuacja grozi niedającym się później wygasić konfliktem ekonomicznym i społecznym. Władze centralne muszą chyba zdawać sobie sprawę, że zachwianie równowagi finansowej subsektora samorządowego oraz zagrożenie realizacji programów i projektów regionalnych i lokalnych nie zostało spowodowane w większości przypadków autonomicznymi działaniami władz JST lub czynnikami endogenicznymi, lecz egzogenicznymi względem sektora JST zależnymi głównie od decyzji rządu i Sejmu. Do najważniejszych z nich należą:

1. Stopniowe kaskadowe wręcz przekazywania zadań na barki JST.
2. N iedofinansowanie zadań przekazywanych samorządom przez budżet centralny.
3. Odejście już w 2003 r. od zasady rekompensowania ubytków, jakie w dochodach własnych JST indukują zmiany prawne uchwalane przez Sejm, a w ślad za tym de facto przyjęcie podobnej zasady przez kolejne rządy w innych obszarach regulacyjnych.
4. Podjęcie pierwszych kroków w zakresie redukcji deficytu budżetowego i tempa narastania długu publicznego adresowanych de facto wyłącznie do subsektora samorządowego w sytuacji gdy równolegle nie podjęto analogicznych rozwiązań wobec subsektora rządowego.
5. Związane z powyższym regulacje radykalnie ograniczające zdolność JST do kontynuacji i rozpoczynania nowych projektów inwestycyjnych.
6. Powoduje pomiędzy innymi wymienione konsekwencje w tym przerzucanie części deficytu budżetowego z sektora rządowego do sektora samorządowego, a w ślad za tym części długu publicznego.
7. Związane z powyższym zmuszanie JST do dofinansowywania zadań przekazanych przez władze centralne w ciężar dochodów własnych JST i dodatkowego zadłużenia JST.
8. G wałtowne wyhamowanie programów i projektów inwestycyjnych realizowanych i przygotowywanych przez podmioty sektora samorządowego z oczywistymi negatywnymi konsekwencjami w skali mikro, jak też w makroskali. Jest jednym z czynników hamujących wzrost gospodarczy przez spadek zamówień kierowanych przez JST do sektora przedsiębiorstw i związany z tym spadek nakładów inwestycyjnych w przedsiębiorstwach działających w Polsce, jak również zmniejszenie (wobec perspektywy radykalnego zmniejszenia tzw. frontu inwestycyjnego) ich potencjału wykonawczego i zatrudnienia. Nawiasem mówiąc, będzie to dodatkowym impulsem do wzrostu bezrobocia, którego skutki finalnie budżetowo najmocniej odczuwają wtedy samorządy.
9. Zagrożenie utraty części środków przyznanych JST z funduszy UE, a także potencjalne zmarnowanie lub niepełne wykorzystanie nakładów poniesionych przez JST w zakresie projektów dotyczących inwestycji towarzyszących oraz wnoszonych wkładów własnych.
10. Zmniejszenie potencjału absorpcyjnego polskiej gospodarki, sektora samorządowego i sektora przedsiębiorstw w zakresie podejmowania i realizacji nowych programów i projektów w nowej perspektywie finansowej Unii Europejskiej na lata 2014-2020.
11. W prowadzenie regulacji hamujących gwałtownie potencjał inwestycyjny samorządów pogarsza też ocenę ich zdolności kredytowych przez banki i inwestorów, co przekłada się na dodatkowe koszty finansowe, ponieważ drożeją kredyty i obligacje komunalne, a także jest trudniejszy dostęp do nich.
12. Z regulacji Ministerstwa Finansów wobec JST wynika też nacisk na przyspieszenie prywatyzacji majątku komunalnego, zwłaszcza ziemi, co jest w ogromnej większości przypadków nonsensem ekonomicznym, bo po pierwsze jest to najgorszy z możliwych okres na sprzedaż substancji majątkowej, a ponadto – co najważniejsze – składniki materialne majątku komunalnego powinny służyć nie tylko działaniom w ramach jednej-dwóch kadencji władz samorządowych (poprzez ich szybkie spieniężenie), lecz powinny być traktowane jako rezerwa rozwojowa dla przyszłych pokoleń mieszkańców.

Natomiast obiektywnie wyniki subsektora samorządowego nie potwierdzają konieczności aż tak drastycznych ograniczeń, jakie wprowadziło Ministerstwo Finansów wobec JST. Przy czym należy podkreślić, że nie wprowadzono podobnych ograniczeń wobec subsektora rządowego. Jednostki samorządu terytorialnego, mimo przerzucania na nie wielu zadań, do tej pory były w relatywnie lepszej sytuacji od subsektora rządowego.

Dowodzą tego też informacje o sytuacji finansowej JST w latach 2011-20129 oraz w I I kw. 2013 r. Oznacza to z pewnością formalny sukces regulacji wprowadzonych przez Ministerstwo Finansów, gdyż deficyt subsektora samorządowego został zdławiony do wysokości 48,1 proc. planowanego na 2011 r. Jeszcze lepiej wyglądają – z punktu widzenia Ministerstwa Finansów – wyniki finansowe JST w 2012, a także za I-II kw. 2013 r.

„Według wstępnych danych jednostki samorządu terytorialnego osiągnęły w 2012 r. dochody ogółem w łącznej kwocie 177 200 mln zł, co stanowi 97,5 proc. zaplanowanej kwoty dochodów tych jednostek. W stosunku do analogicznego okresu 2011 r. wykonane dochody ogółem tych jednostek były wyższe o 3,6 proc. Łączna kwota wydatków jednostek samorządu terytorialnego w 2012 r. wyniosła 179 931 mln zł, co stanowiło 93,1 proc. kwoty wydatków planowanych. W stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego, kwota zrealizowanych wydatków ogółem była niższa o 0,7 proc. W 2012 r. jednostki samorządu terytorialnego planowały deficyt w wysokości 11 439 mln zł.”10 Według danych RIO budżety JST w 2012 r. zamknęły się zbiorczo deficytem o wiele mniejszym, bo około 23 proc. wielkości planowanych na 2012 r.11

W tym kontekście pojawia się pytanie, dlaczego z taką samą determinacją Ministerstwo Finansów nie przeprowadza sanacji finansów subsektora rządowego, od którego działania efektywnego lub stagnacyjnego zależy ogromna większość deficytu budżetowego i długu publicznego.

Dynamika wzrostu zadłużenia JST stała się pretekstem do wprowadzenia ostrych regulacji, do których dostosowanie JST już w 2012 r. spowodowało silne wyhamowanie inwestycji, co obrazuje dobrze kształtowanie się wydatków majątkowych, w tym inwestycyjnych w 2012 r., a także kontynuacja tego trendu w I i II kw. 2013 r.

Dane z Ministerstwa Finansów za IV kw. 2012 r. o spadku inwestycji publicznych o 25,3 proc. r./r. potwierdzają skalę spadku inwestycji, przy czym JST mające największy udział w nakładach brutto sektora publicznego ograniczyły wydatki inwestycyjne w ujęciu kasowym o 18,4 proc. r./r. Ten spadek inwestycji samorządowych był kontynuowany w I I I kw. 2013, a także w II II kw. 2013 r. Jak popatrzymy na przykład na gminy, to za II kw. 2013 r. dane Ministerstwa Finansów są następujące: planowane wydatki inwestycyjne 17,6 mld zł, a wydatki wykonane 2,86 mld zł, co oznacza relację wykonania do planu w wysokości tylko 16,3 proc. Podobnie miasta na prawach powiatu: plan – 16,9 mld zł, wykonanie 3,2 mld zł, a wskaźnik wykonanie do planu 16,3 proc., powiaty odpowiednio: plan 3,6 mld zł, wykonanie 0,380 mld zł (wskaźnik 10,3 proc.), a województwa: plan 9,8 mld zł, wykonanie 1,18 mld zł (wskaźnik 12,3 proc.).

Nadmierny nacisk regulacyjny na JST spowodował oczywiście w konsekwencji istotne zmniejszenie deficytu podsektora samorządowego (według ESA95), który wyniósł w 2012 r. 4,5 mld zł (0,3 proc. PKB ) i w stosunku do 2011 r. spadł o 6,2 mld zł.12 Natomiast trzeba pamiętać, że jednocześnie deficyt podsektora instytucji rządowych na szczeblu centralnym, który wyniósł 61,6 mld zł (3,9 proc. PKB KB ), w stosunku do 2011 r. zmniejszył się jedynie o 2,5 mld zł.

Paradoks źle ukierunkowanych nadregulacji wdrożonych przez Ministerstwo Finansów wobec podsektora instytucji samorządowych najlepiej oddają dane GUS.13 Od 2010 r. systematycznie maleje deficyt podsektora instytucji samorządowych z -17,4 mld zł w 2010 r. do -10,7 mld zł w 2011 r. i do -4,5 mld zł w 2012 r. Odpowiednio maleje ten udział w proporcji do PKB KB, tj. w 2010 r. 1,2 proc., w 2011 r. spadek do 0,7 proc. PKB KB i w 2012 r. spadek do 0,3 proc. PKB KB.

Widać wyraźnie, że przesadnie ostre regulacje Ministerstwa Finansów skierowane do podsektora samorządowego odpowiadającego za około 7 proc. całości długu wywołały nieproporcjonalnie duże wyhamowanie inwestycji, pogorszenie w skali mikro- i makro warunków podejmowania i realizacji projektów przez JST. Uzasadnia to stwierdzenie, że nadregulacje ze strony Ministerstwa Finansów są jednym z głównych czynników ryzyka projektów i przyczyniać się będą nadal się do porażek wielu projektów w obszarze działania JST.

I nnym obszarem, w którym widać rosnące ryzyko systemowe generowane przez subsektor rządowy wobec subsektora samorządowego, jest regres w zakresie sposobu finansowania podejmowanych projektów inwestycyjnych przez JST. Pod presją nowych regulacji JST ograniczają długoterminowe finansowanie oparte na obligacjach komunalnych i kredytach długoterminowych. Hamowanie projektów inwestycyjnych JST

W sytuacji przesuwania na barki JST ciężaru kolejnych zadań i zaostrzaniu rozwiązań regulacyjnych pojawia się pytanie o ekonomiczny, infrastrukturalny i społeczny koszt takiego dławienia wydatków inwestycyjnych JST. W budżetach JST rośnie udział wydatków, do których JST zostały zmuszone decyzjami rządu i parlamentu. Pojawia się też pytanie o koszty alternatywne tej sytuacji zwłaszcza w zakresie inwestycji, z których rezygnują samorządy. Należy też wziąć pod uwagę, że w wielu obszarach możemy mieć do czynienia ze specyficznym zjawiskiem budżetowego efektu kuli śnieżnej (snow ball effect). Oznacza to, że uzyskane przez Ministerstwo Finansów efekty w postaci nominalnego obniżania deficytu generują koszty pochodne (bezpośrednie i alternatywne) wielokrotnie większe w skali gospodarki narodowej w perspektywie średnio- i długoterminowej od uzyskanych krótkoterminowych korzyści. Jednocześnie blokuje i obniża tempo wzrostu gospodarczego, co potwierdzają wyniki gospodarcze osiągane przez Polskę po III -IV kw. 2012 i I I -II kw. 2013 r. „Budżet państwa jeszcze nigdy nie zanotował tak słabego początku jak w bieżącym roku. (…) Po pierwszym kwartale deficyt w budżecie sięgnął 25 mld zł, co stanowi już 70 proc. zaplanowanego na cały rok. To największa dziura w finansach rządu od początku transformacji. Nawet w kryzysowych dla budżetu latach 2009 i 2010 po pierwszym kwartale odnotowywano mniejsze deficyty niż teraz. Szybko powiększający się niedobór w budżecie państwa to skutek zbyt optymistycznych założeń Ministerstwa Finansów (MF). Zakładało wzrost gospodarczy na poziomie 2,2 proc. oraz inflację na poziomie 2,7 proc. Według większości prognoz wzrost i inflacja wyniosą jedynie około 1,5 proc.”14 Wobec takich danych statystycznych sukces regulacyjny Ministerstwa Finansów jest co najmniej mocno kontrowersyjny.

Zahamowanie rozwoju społeczności lokalnych

Skala problemu gwałtownie rośnie, ponieważ strona rządowa po pierwszym kroku w zakresie reformy systemu finansów publicznych (czyli po nałożeniu gorsetu ograniczeń na sektor samorządowy, poprzedzonym przerzuceniem na barki JST wielu niedofinansowanych zadań) została uśpiona informacjami o przejściowym polepszeniu warunków emitowania kolejnych transz obligacji skarbowych i tendencji nieśmiałych w sumie w zakresie szansy na stopniowe obniżanie kosztów obsługi zagranicznej polskiego długu publicznego i zaniechała dalszych działań w zakresie reformy systemu finansów publicznych. Niestety nie można uznać za element reformy systemu finansów publicznych podjęte działania w kierunku przejęcia znacznej części środków zgromadzonych przez OFE. Ponadto rosną z roku na rok koszty sektora administracji rządowej zżerającego nasze podatki, a efektów współmiernych do ponoszonych kosztów podatkowych niestety nie widać. Dodatkowo pojawiają się już głosy i opinie, że obraliśmy jako Polska kurs w kierunku katastrofy gospodarczej i społecznej oraz podnoszące także problem rosnącego ukrytego niedoboru budżetowego generowanego w różnych częściach struktury systemu finansów publicznych i samego budżetu centralnego.

Makroekonomiczny efekt hamujący wzrost gospodarczy będzie nieporównywalnie większy niż klasyczne już schładzanie gospodarki określane jako efekt Balcerowicza. Natomiast z perspektywy trudno odmówić racjonalnych przesłanek tego, co wtedy zrobiono (mimo pewnej kontrowersyjności zaczyna stopniowo dominować pogląd, że dzięki temu uniknięto w Polsce pułapki nadmiernej dynamiki wzrostu, w którą wpadły m.in. nadbałtyckie tygrysy). Natomiast dzisiaj w drugiej dekadzie XXI w. i w obliczu europejskiej recesji nie ma racjonalnych przesłanek, aby hamować w takim tempie wzrost gospodarczy poprzez zablokowanie potencjału inwestycyjnego subsektora samorządowego i odkładać jednocześnie reformę subsektora rządowego. Niejednokrotnie już potwierdzano, że z punktu widzenia stabilności systemu finansów publicznych i racjonalnego amortyzowania wahań w PKB nie jest racjonalne dokonywanie radykalnych i niespodziewanych ograniczeń w wydatkach15.

Na szczególną uwagę zasługuje obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach JST,16 w którym postulowano nie tylko zwiększenie udziału jednostek samorządowych, czyli gmin, powiatów i województw w dochodach z PIT, ale także przywrócenie uchylonej w 2003 r. zasady rekompensowania ubytków w dochodach własnych jednostek samorządowych, będących konsekwencją niezależnych od JST zmian ustawowych i regulacyjnych.

Powyższe podejście jest tym bardziej uzasadnione, że podstawowe zasady racjonalności ekonomicznej uzasadniają powierzanie większej części funduszy tym podmiotom, które lepiej radzą sobie z ich efektywnym alokowaniem i wykorzystaniem. Szczególnie ważnym problemem jest powrócenie do podstawowych założeń reformy samorządowej, czyli doprowadzenia do sytuacji, w której będzie możliwe i efektywne prawne i praktyczne uznanie przez władze centralne, że podmioty takie jak JST są pełnoprawnymi podmiotami gospodarczymi posiadającymi wiele podstawowych cech przedsiębiorstwa z wszystkimi konsekwencjami prowadzącymi do uznania ich za partnerów, a nie podmioty podległe w systemie finansów kraju.17 Rozwiązania wprowadzane przez Ministerstwo Finansów prowadzą do ograniczania samodzielności finansowej JST i powodują negatywne konsekwencje dla społeczności lokalnych.18 Praktyka ostatnich lat potwierdziła wyższą sprawność procesów inwestycyjnych realizowanych przez samorządy i ich wyższą makroekonomiczną efektywność w porównaniu z inwestycjami realizowanymi jako inwestycje sektora rządowego. Sytuacja w zakresie budowy dróg krajowych i autostrad przez sektor rządowy uzasadnia podejrzenie, że mamy tam do czynienia z budżetowym trójkątem bermudzkim, w którym giną nie tylko inwestycje i nasze pieniądze z podatków, ale także nasze szanse rozwojowe.

Ponadto można wskazać wiele innych systemowych komponentów egzogenicznego systemowego ryzyka dla działalności projektowej JST. Do nich należy chociażby fatalny kształt rozwiązań związanych z preferowanym modelem zamówień publicznych. Praktyka wykonywania ustawy o zamówieniach publicznych (uozp) i sposób nadzoru nad jej realizacją oraz ukierunkowanie systemu kontroli ze strony wszystkich organów od CB CB A i prokuratury po sądy doprowadziło do sytuacji, w której ponad 90 proc. przetargów w sektorze publicznym, zwłaszcza przy przygotowywaniu i realizacji projektów rozstrzyganych jest według kryterium ceny. Jeżdżąc po Polsce, gołym okiem widać skutki ekonomiczne tego typu – nie ukrywajmy – dewiacji systemowej.

– Zbadaliśmy publiczne przetargi w sezonie 2004-2005 i wyszło nam, że 46 proc. z nich zostało rozstrzygnięte wyłącznie w oparciu o kryterium ceny. W 2010 r. było to już ponad 90 proc. – mówi Adam Szejnfeld z sejmowej Komisji Gospodarki. W 2012 r. 92 proc. zamówień dokonano na podstawie kryterium najniższej ceny! W przypadku robót drogowych było to 95 proc. – wylicza Marek Kowalski, ekspert Konfederacji Lewiatan. Dodaje, że takie są wytyczne kontrolne prawa zamówień publicznych.19

Ponadto konieczność podporządkowania się dyktatowi najniższej ceny jest uzupełniana przez faktyczną systemową blokadę możliwości dokonywania zmian w trakcie realizacji projektów. Do tego dochodzi kolejny systemowy czynnik ryzyka projektów, czyli wręcz bolszewicka podejrzliwość wobec projektów realizowanych w konwencji partnerstwa publiczno-prywatnego pod „opieką” ustawy o PPP czy obok niej. Podejście organów kontrolnych i aparatu ścigania zniechęciło znaczną część inicjatorów tego typu przedsięwzięć, co doprowadziło w powszechnym odbiorze do dodania do trzech PPP czwartego P, czyli „Prokuratora”, a więc zazwyczaj rutynowych drobiazgowych kontroli prokuratorskich i ze strony innych organów wobec inicjodawców i uczestników wszelkich form współpracy sektora publicznego z sektorem prywatnym, w tym zwłaszcza w sferze projektowej.

Podsumowaniem takiego podejścia i uświadomienia sobie skali negatywnego oddziaływania na działalność instytucji publicznych i podmiotów sektora prywatnego systemowego ryzyka wynikającego z represyjnego działania organów ścigania jest pojawienie się od kilku lat specjalnych programów szkoleniowych umożliwiających odpowiednie przygotowanie menedżerów sektora prywatnego i publicznego, w tym kierowników projektów i programów, do działania i postępowania w warunkach nieustannych drobiazgowych kontroli ze strony NIK NIK NIK, RIO, prokuratury, CB CBA, CB CBŚ i kilkunastu innych agend. Odwołując się bardzo często do tzw. standardów czy zaleceń UE w wielu obszarach życia gospodarczego i publicznego nie słychać, aby instytucje rządowe podjęły próbę przeanalizowania intencji, genezy i rozwiązań określonych europejskimi standardami kontroli finansowej w odniesieniu do sektora samorządowego20. Rozwiązaniem nie jest zaostrzanie represji, zwalnianie ludzi, powoływanie nowych struktur kontrolnych etc., bo jest to droga prowadząca do kompletnego paraliżu systemu zarządzania sektorem publicznym w Polsce.

Wybrane pożądane kierunki pozytywnych zmian

Rozwiązaniem problemów i wyzwań, wobec których znajduje się sektor samorządowy (JST i przedsiębiorstwa komunalne) nie są jedynie kosmetyczne zmiany w strukturze budżetu centralnego.

Dzisiaj widać, że są pożądane systemowo cztery obszary wymagające radykalnych zmian celem ograniczenia ryzyka systemowego całego sektora publicznego, w tym subsektora samorządowego i realizowanych w nim programów i projektów.

Pierwszy to podstawowa kwestia powtarzana od lat i uznawana przez ekspertów za bezsporną, a mianowicie polskiemu sektorowi publicznemu niezbędna jest głęboka strukturalna i systemowa reforma finansów publicznych. Powinna ona być skoncentrowana na zasadniczym obniżeniu kosztów i wydatków oraz weryfikacji wielu celów postawionych w minionych kadencjach jako determinujących strukturę podziału środków w budżecie kraju. Kwestie te mimo swojej ważności nie mogą przesłonić relatywnie niskiej efektywności funkcjonowania zarówno subsektora rządowego, jak i samorządowego. Przygotowaniu i wdrożeniu reformy systemu finansów publicznych powinna towarzyszyć równie radykalna i konsekwentna reforma sposobu funkcjonowania zarówno instytucji centralnych i ich agend terenowych, a także wszystkich podmiotów sektora samorządowego. Są to wyzwania wzajemnie się warunkujące. Systemowym warunkiem powodzenia działalności projektowej jest zarówno racjonalizacja sfery finansów publicznych, jak i zasadnicze podniesienie efektywności zarządzania programami i projektami w sektorze publicznym. W przeciwnym razie nie będzie możliwe opanowanie problemu nie tylko deficytu i długu publicznego, ale także podniesienia konkurencyjności polskiej gospodarki.

Drugi obszar to nagląca konieczność rewizji nie tylko kształtu rozwiązań zawartych w ustawie o zamówieniach publicznych, ale także radykalna zmiana nastawienia wszelkich organów kontrolnych, których dotychczasowe działania w większości przypadków doprowadzają zbyt często – w imię pozornej ochrony tzw. interesu publicznego – do ogromnej skali marnotrawstwa środków publicznych i są istotnym czynnikiem ryzyka projektów podejmowanych i realizowanych przez JST.

Trzecim obszarem jest radykalne przełamanie nastawienia organów kontrolnych do współpracy sektora publicznego z sektorem prywatnym w duchu prawdziwego partnerstwa publiczno-prywatnego. Niech wzorem dla decydentów i dla organów ścigania będą kraje, w których w formule PPP buduje się i zarządza więzieniami za nie, jak w Polsce, kiedy zapełnia się areszty ludźmi, którzy próbują wspólnie inicjować i realizować projekty służące dobru wspólnemu w formule PPP. Dostrzegając wyzwania dnia dzisiejszego i nadchodzących lat, trzeba sobie uświadomić, tak jak to już uczyniono w W W ielkiej Brytanii i w wielu innych krajach, że bez włączenia kapitału prywatnego w realizację zadań publicznych poziom zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnych i całego społeczeństwa będzie niższy i związany z o wiele wyższymi kosztami.

Czwartym obszarem zmian ograniczających ryzyko systemowe przygotowywanych i realizowanych programów i projektów jest wprowadzenie jako standardu budżetów zadaniowych opartych – tam gdzie jest to zasadne – na tzw. partycypacyjnej obywatelskiej procedurze ich przygotowywania. Budżety zadaniowe systemowo zmniejszają wiele szczegółowych rodzajów ryzyka projektowego, a zwłaszcza ryzyko niestabilności finansowania. Ponadto zapewniają odpowiednie włączenie interesariuszy w procesy wyboru i przygotowywania projektów, a także w proces ich realizacji.

Konieczne jest radykalne przyspieszenie prac nad systemem planowania i budżetowania zadaniowego obejmującego cały sektor publiczny, a więc zarówno subsektor samorządowy, jak i rządowy. Dopiero skuteczne wdrożenie tych rozwiązań umożliwi stabilizacje źródeł i zasad finansowania programów i projektów realizowanych zarówno na szczeblu rządowym jak i samorządowym.

Razi więc niezwykła powolność prac nad wdrożeniem rozwiązań w zakresie kompleksowego budżetowania zadaniowego, które tak zostały zaplanowane, żeby ewentualne decyzje o wprowadzeniu całościowym tych rozwiązań przenieść poza 2014 r. Ministerstwo Finansów w swoim „Harmonogramie prac nad budżetem zadaniowym na lata 2008-2015” zaplanowało bowiem dopiero na lata 2014-2015 następujące kluczowe działania w tym zakresie w 2014 r.: 1. przygotowanie sprawozdania z wykonania budżetu państwa w zakresie realizacji budżetu zadaniowego za 2013 r. 2. opracowanie dokumentu ewaluacyjnego o charakterze ex post z wykonania budżetu zadaniowego na rok 2013 3. wprowadzenie w życie metodologii zakładającej efektywne gospodarowanie funduszami publicznymi. Natomiast dopiero w 2015 r. przygotowanie pierwszego raportu na temat oceny wpływu funkcjonowania budżetu zadaniowego na finanse publiczne powiązane z rozliczeniem projektów realizowanych w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.21

W raz z rozwiązaniami dotyczącymi systemu budżetu zadaniowego niezbędnymi kierunkami zmian w sektorze finansów publicznych jest również wprowadzenie tzw. ram wieloletniego planu finansowego państwa, bo to umożliwi z kolei zwiększenie transparentności finansów publicznych, a w ślad za tym opracowanie i przyjęcie stabilnych rozwiązań sprzyjających racjonalności gospodarowania finansami publicznymi i przedsięwzięciami w zakresie PPP. Ponadto w ślad za wzmocnieniem norm ostrożnościowych w odniesieniu do budżetów samorządowych niezbędne jest opracowanie i wdrożenie norm ostrożnościowych w subsektorze rządowym finansów publicznych, a także opracowanie i wdrożenie adekwatnych regulacji w obszarze audytu wewnętrznego w odniesieniu do budżetów w ramach subsektora rządowego. Dopiero kompleks działań w odniesieniu do poprawy racjonalności i efektywności subsektora rządowego umożliwi stworzenie odpowiednich ram instytucjonalnych i systemowych zabezpieczających zmniejszenie negatywnej systemowej presji na działalność subsektora samorządowego i podejmowanych przez niego programów i projektów, czyli zmniejszone będzie negatywne oddziaływanie części egzogenicznych systemowych czynników ryzyka projektów JST.

Dostrzegając zbyt niską efektywność funkcjonowania sektora rządowego, jego ciągle rosnące wysokie koszty oraz popełniane lawinowo poważne błędy w zarządzaniu krytycznie ważnymi programami i projektami, w tym przede wszystkim infrastrukturalnymi, trzeba też zmniejszać skalę błędów popełnianych przez sektor samorządowy. Stąd też kwestie ciągle odkładanej tzw. dużej reformy systemu finansów publicznych, mimo swojej ważności, nie mogą przesłonić obrazu relatywnie niskiej efektywności funkcjonowania nie tylko sektora rządowego, ale także sektora samorządowego. Pozostawiając ten temat do osobnego omówienia, gdyż za reformę systemu finansów publicznych nie można uznać zespołu działań podjętych w wyniku presji ECOFIN i wdrożonej procedury nadmiernego deficytu, gdyż nie usuwa ona przyczyn, lecz tylko w części tnie koszty (nierządowe) i realokuje część deficytu poza sektor rządowy.

JST powinny sięgnąć po wewnętrzne rezerwy, które można uruchomić przez zasadnicze podniesienie efektywności swojego funkcjonowania, a zwłaszcza zarządzania strategicznego, w tym podejmowanymi programami i projektami, zmianami, ryzykiem itd., co umożliwi obniżanie kosztów i poprawę efektywność, a zarazem zwiększy też osiągane korzyści. Te zmiany wymagają bardziej elastycznych regulacji, a także akceptacji środowiskowej i wsparcia merytorycznego oraz finansowego ze strony lokalnych partnerów finansowych np. banków, w tym zwłaszcza banków spółdzielczych.

Równolegle JST powinny w skali całego kraju radykalnie zmienić swoje podejście w zakresie krótko- i długoterminowego tworzenia i pielęgnowania źródeł przyszłych dochodów własnych samorządów. Nie jest bowiem racjonalnym podejściem wyprzedawanie majątku, zwłaszcza ziemi będącej własnością JST. Majątek JST jest i nadal powinien być rezerwą rozwojową dla potrzeb następnych pokoleń, czyli dla przyszłych generacji mieszkańców. Podstawowym źródłem wzrostu dochodów powinny być rosnące dochody z udziałów w PIT i CIT. Jednakże warunkiem zwiększenia znaczenia tych źródeł dochodów jest dbałość o warunki działalności gospodarczej w obszarze działania danej JST, zarówno systemowe, jak i infrastrukturalne. Umożliwi to z kolei aktywizację gospodarczą mieszkańców, przyciągnie nowe inwestycje i zapobiegnie ucieczce ludzi i kapitału z obszaru danej JST. Warunkiem jest, aby oszczędności i zasoby pieniężne były oparte na inwestowaniu w rozwój lokalny w ściślejszej niż do tej pory współpracy JST z lokalnymi instytucjami finansowymi.22

Luka kompetencyjna czynnikiem ryzyka projektów w sektorze publicznym

Koncentrując uwagę na konsekwencjach nowych rozwiązań regulacyjnych zastosowanych wobec JST, ograniczających możliwości podejmowania i realizowania projektów przez JST, trzeba zauważyć istotne jakościowe zmiany zachodzące w obszarze zarządzania projektami w Polsce. Z jednej strony są one szansą na nową jakość i sukcesy, a z drugiej ich niewykorzystanie może spowodować straty w zakresie utraconych możliwości i niższego potencjału rozwojowego JST i całego kraju.

Niedostatek odpowiedniej wiedzy, kultury organizacyjnej, jak również terror niekompetentnych organów kontroli i organów ścigania spowodował kuriozalną sytuację w Polsce w sektorze publicznym, w którym aż w 92 proc. postępowań w zakresie zamówień publicznych cena była jedynym kryterium oceny ofert. Oczywiście dotyczy to także projektów realizowanych w skali kraju, jak i JST. W UE – na co zwraca uwagę ostatni raport UOKiK – jedynie 30 proc. przetargów rozstrzyganych jest według wysokości ceny jako jedynego kryterium. Niestety kryterium to nie jest jedynym błędem popełnianym w zakresie przygotowania i realizacji projektów w sektorze publicznym. Pamiętać należy o prostej zależności, iż jeżeli luka kompetencyjna dotyczy kilku podmiotów, to jest to problem typu endogenicznego. Natomiast jeżeli dotyczy znaczącej większości podmiotów sektora publicznego, to brak kompetencji – tak jak złe rozwiązania regulacyjne – staje się zagrożeniem systemowym, czyli generuje zagrożenia systemowe dla wszystkich bez wyjątku projektów i programów realizowanych nie tylko przez sektor publiczny, ale również komercyjny.

Podstawowe błędy popełniane przy przygotowaniu i realizacji projektów JST i główne rodzaje ryzyk w obszarze luki kompetencyjnej w JST oraz w całym sektorze publicznym

Jakie są konsekwencje, gdy JST i przedsiębiorstwa komunalne nie są właściwie przygotowane do zarządzania projektami? Czyli gdy nie ma odpowiednio merytorycznie przygotowanych PM, czyli kierowników projektów, gdy nie ma odpowiedniej kultury projektowej, gdy kierownictwo JST ignoruje lub lekceważy konieczność zainwestowania w swoje i swoich pracowników kompetencje merytoryczne. Oznacza to sytuacje, gdy nie są wdrożone metodyki zarządzania projektami i standardy zarządzania projektami, w ramach których występują standardowe ważne wymagania, których ignorowanie prowadzi do trudności w realizacji projektów do złamania dyscypliny budżetu projektu, do przekroczenia harmonogramu, do niższej jakości, do ignorowania opinii i oczekiwań finalnych interesariuszy, a często do fiaska projektu.

Jakie błędy występują i jakie są poszczególne rodzaje ryzyka w krytycznie ważnych obszarach zarządzania projektami:

1. Tyle sposobów realizacji projektów, ilu decydentów, pionów odpowiedzialności, czyli chaos w zarządzaniu projektami, który sprowadza się do niedobrej praktyki, że każdy projekt jest inaczej przygotowywany i zarządzany. Najczęściej prowadzi to do nieustającej cichej lub głośnej wojny między kierownikami projektów o fundusze, o zasoby, o czas, o priorytety planistyczne w kolejnym rocznym budżecie. Dobra praktyka i zbudowane na jej podstawie metodyki zarządzania projektami zakładają, że każdy projekt powinien być inicjowany, realizowany i zamykany w uporządkowany sposób określony przyjęta metodyką wspólną dla całej organizacji. Nie może to być sprawa jedynie preferencji, doświadczenia i kwalifikacji (lub ich braku) kierowników projektu. JST powinna wybrać rozwiązania metodyczne wspólne dla wszystkich podejmowanych i planowanych projektów.
2. Nadal cechą nazbyt wielu projektów jest arbitralne i zbyt ogólne przygotowanie uzasadnienia jego celowości, mało precyzyjne określenie niezbędnych zasobów, w tym finansowych. Prowadzi to do częstych korekt już w pierwszym etapie ich realizacji. Powoduje też napięcia budżetowe w skali poszczególnych organizacji. Przecież każdy projekt powinien posiadać zaakceptowane wcześniej i skorelowane z innymi projektami i programami uzasadnienie biznesowe. To wymaga oczywiście intensywnej pracy w fazie przedprojektowej, wielu uzgodnień i rzetelnego pokazania budżetu i zasobów niezbędnych do realizacji projektu. Spokojnej analizy ryzyka, skutków jego materializacji itd. Częstym błędem jest inicjowanie projektu na zasadzie „jakoś to będzie”, „przecież wszyscy wiedzą, że jest potrzebny”, „od lat czekaliśmy na to”, „krytykują, bo się nie znają” etc. Każdy projekt powinien więc posiadać swoje uzasadnienie biznesowe (od momentu sporządzenia tzw. DIP, czyli dokumentu inicjującego projekt – de facto od fazy przedprojektowej) i następnie musi mieć w swoich procedurach zarządczych wbudowane procesy weryfikacji uzasadnienia biznesowego (czyli ocenę zasadności kontynuowania projektu) na każdym etapie projektu i przy każdej jego zasadniczej zmianie. Trzeba bowiem pamiętać, że systematyczna weryfikacja uzasadnienia biznesowego projektu jest zarówno podstawowym warunkiem dobrej komunikacji z interesariuszami, jak też ułatwia dokonywanie zmian w projekcie, ułatwia rozpoznawanie rodzajów i skali ryzyka. Ponadto w sytuacji skrajnej, kiedy pierwotne uzasadnienie traci częściowo obiektywnie rację bytu, to ułatwia bądź dokonanie radykalnych zmian w projekcie bądź ułatwia uzyskanie akceptacji organizacji na zaprzestanie prac w projekcie i daje szanse na nietraktowanie tego jako klęski decydentów i kierownictwa projektu. Jakże często spotykamy, jeżdżąc po Polsce, nieudane projekty, których nikt nie miał wiedzy i odwagi odpowiednio wcześnie skorygować lub wręcz zaniechać.
3. I rytującym zjawiskiem jest często arbitralne podejście do identyfikacji rodzajów i skali skutków potencjalnego ryzyka w projekcie. Nazbyt często podejmowanie dyskusji, prób analizy traktowane jest jako krytyka decyzji, szukanie dziury w całym, utrudnianie i komplikowanie spraw oczywistych. A przecież każdy projekt powinien posiadać uzgodnione procedury zarządzania ryzykiem i mieć prowadzone rejestry ryzyka, co umożliwia przeprowadzanie analizy ryzyka zagrażającego projektowi i zarządzanie nim. Oznacza to że, ryzyko towarzyszy każdemu projektowi, ale trzeba w fazie przedprojektowej dobrze je rozpoznać, nie oszukiwać siebie i innych, bo zatajone rodzaje i skala ryzyka lub ich nierozpoznanie są częstym powodem wstrzymywania projektów w fazie już realizacji. Ponadto trzeba prowadzić rejestry ryzyka bo to jest podstawowy zabieg umożliwiający nie tylko rozpoznanie i oszacowanie skutków materializacji danego ryzyka, ale także jest podstawą działania organizacji uczącej się na własnych błędach, na własnych case study po to, aby ich nie powtarzać i nie być nimi kolejny raz zaskakiwanymi.
4. Nie ma projektu, których z przyczyn obiektywnych nie podlegałby zmianom. Wobec tego każdy projekt powinien posiadać uzgodnione procedury zarządzania zmianami. Jeżeli kierownictwo organizacji i kierownictwo projektu traktuje konieczność dokonania zmian jako dopust, naruszenie świętości i autorytetu decydentów, podważanie przyjętych wcześniej decyzji etc., to dochodzi do syndromu odwlekania decyzji o podjęciu zmian aż do momentu, kiedy już jest za późno i projekt zmierza do katastrofy. Ponadto umiejętność dokonywania zmian to konkretna wiedza, którą trzeba opanować i umiejętnie wykorzystywać w zarządzaniu zarówno organizacją, jak i projektem.
5. Nie trzeba nikogo przekonywać, że jednym z kryteriów powodzenia projektu jest utrzymanie założonej jakości. Wobec tego każdy projekt powinien posiadać uprzednio uzgodnione, wbudowane w zarządzanie projektem i systematycznie weryfikowane mechanizmy i procedury zarządzania i zapewnienia jakości. Dotyczy to zarówno tego, jak pracuje się w projekcie, a jeszcze ważniejsze jest, jakiej jakości będzie produkt projektu, bo od tego zależy poziom akceptacji finalnych interesariuszy. Jakże często jednak właśnie jakość jest pierwszą ofiarą źle przygotowywanych projektów, skonstruowanych SIW Z i realizowanych projektów itd.
6. Jednym z podstawowych obszarów błędów popełnianych w fazie przygotowania projektu jest niedopracowanie budżetu projektu i planowania finansowego wydatków skorelowanego z planem projektu. Dopiero jak ujawniają się kłopoty, coraz więcej osób zaczyna post factum uznawać słuszność podejścia, w którym każdy projekt powinien opierać się na poprawnym planowaniu od strony rzeczowej, finansowej i terminowej, a spoiwem powinien być preliminarz i związany z nim system budżetowania oraz kontroli budżetowej oparty przykładowo na metodyce ABC BC bądź ABB BB, czyli budżetowania kosztów działań.
7. Praktyka przygotowania i zarządzania projektami uzasadnia stwierdzenie o braku umiejętności, wiedzy i świadomości, jakie negatywne konsekwencje powoduje ciągła ingerencja w przebieg realizacji projektu, gdy w odniesieniu do projektów nie są precyzyjnie rozdzielone kwestie bieżącego zarządzania projektami od zarządzania strategicznego portfelem projektów i programów.
8. Często dobór składu osobowego zespołów projektowych przeczy zasadom racjonalnego wyboru od wariantu kierowania do projektów osób przypadkowych (bo polecono skierować kogoś, to kieruje się najsłabszych, gdyż najważniejsze są bieżące zadania komórki organizacyjnej) itd. Nie przestrzega się zasad, ż od samego początku czyli także w fazie przedprojektowej tzn. zarówno w procesie przygotowania projektu, i zarządzania nim w trakcie realizacji powinny być precyzyjnie określone role w projekcie, a zwłaszcza w zarządzaniu projektem, zakresy obowiązków i odpowiedzialności. Dobór ludzi do projektu niejednokrotnie przesądza o jego sukcesie bądź o klęsce. Jeżeli są nieodpowiednio dobrani ludzie do projektu, kiedy kierownik projektu nie ma metodycznego przygotowania do zarządzania nim, kiedy tzw. KS czyli komitet sterujący też nie ma kwalifikacji do wykonywania swoich obowiązków względem projektu to nie można osiągnąć sytuacji w której jest określona ścieżka krytyczna projektu i określone kryteria krytycznie ważnych etapów projektu i grup zadań w nich. 9. Jednym z podstawowych błędów popełnianych w procesie przygotowania projektu i każdego z etapów projektu jest rezygnowanie z wariantowego analizowania sposobów realizacji projektu i brak przygotowania procedur postępowania w sytuacjach awaryjnych. Brak wiedzy, doświadczenia i wyobraźni w tym zakresie prowadzi przy wystąpieniu nieprzewidzianych zmian w uwarunkowaniach realizacji itd. do nieadekwatnych zachowań zarządczych po stronie zarówno kierownictwa projektu, komitetu sterującego, jak i kierownictwa organizacji. 10. B ardzo często w procesie przygotowania projektu rezygnuje się (bo mało czasu, bo inne sprawy są ważniejsze, bo to kosztuje, bo zajmiemy się tym później etc,) z przygotowania podstawowych minimalnych zakresów informacji i wzorców dokumentów, a także z przygotowania rozwiązań w zakresie rachunkowości zarządczej i związanych z tym rozwiązań informatycznych etc., co powoduje, że rozpoczęcie projektu związane jest z nakładami czasu i kosztów najczęściej pierwotnie nie przewidzianych. Opóźnia to prace projektowe, rodzi napięcia, a ponadto odrywa członków zespołu projektowego od zadań podstawowych.
9. Nagminnie w praktyce projektów realizowanych w Polsce przez JST rezygnuje się z przygotowania tzw. planu komunikacji projektu i wszystkich innych etapów zabezpieczających właściwe relacje z interesariuszami, podwykonawcami projektu, ze środowiskiem projektowym, z innymi projektami, a zwłaszcza z finalnymi beneficjentami projektu. Jest to niezbędne także z punktu widzenia prac w zakresie aktualizacji i weryfikacji uzasadnienia biznesowego, a także z punktu widzenia podejmowania zmian w projekcie. Analiza wielu konfliktów w środowiskach lokalnych związanych z podejmowaniem i realizacją projektów uzasadnia wniosek, że niekiedy plan komunikacji i tzw. marketing projektowy są równie ważne jak obiektywna merytoryczna zasadność samego projektu i ponoszonych na niego nakładów. Popełniane błędy, z których tylko część została wspomniana, to niedostatek kompetencji w kierowaniu programami i projektami. Oznacza to, że równolegle z presją uwarunkowań systemowych luka kompetencyjna w zarządzaniu projektami jest podstawową przyczyną kłopotów i klęsk w projektach. Jest ona podstawowym źródłem niepowodzeń zespołów projektowych i powodem nieosiągania zamierzonych korzyści przez społeczności lokalne. Dlatego tak potrzebne jest, oparte na zweryfikowanych doświadczeniem w skali kilkudziesięciu krajów metodykach projektowych, dobre zarządzanie projektami, programami, ryzykiem i zmianą. Brak standardów w tym zakresie i niekorzystanie z dobrych doświadczeń innych krajów pociąga za sobą negatywne konsekwencje rozwojowe w skali społeczności lokalnych i całego kraju.

Potrzeba radykalnej zmiany podejścia do sposobu przygotowania i realizacji projektów w JST wynika z konieczności zminimalizowania endogenicznych czynników ryzyka

Co w sytuacji pogarszających się zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowań makroekonomicznych mogą zrobić JST i przedsiębiorstwa komunalne? Walczyć o inny podział środków w systemie finansów publicznych. Tak, ale jest to trudne, a osiągnięte efekty będą dalekie od oczekiwań na skutek inercji podsektora rządowego. Wobec tego JST muszą też sięgnąć po wewnętrzne rezerwy. Można je uruchomić przez zasadnicze podniesienie efektywności swojego funkcjonowania, a zwłaszcza zarządzania strategicznego, metod zarządzania swoją działalnością, w tym podejmowanymi programami i projektami, zmianami, ryzykiem itd., co umożliwi obniżenie relatywnych kosztów i poprawi efektywność, a zarazem zwiększy też osiągane korzyści. Przykładowo ten sam zasób kadrowy JST uzbrojony w nową wiedzę, w nowe metodyki i procedury jest w stanie zrobić więcej i lepiej dla społeczności lokalnej.

Konieczność zmian w metodach zarządzania sektorem rządowym i JST wynika z rosnącego nacisku całego społeczeństwa, w tym społeczności lokalnych, oczekujących od sektora publicznego większej sprawności, wyższej efektywności, obniżania kosztów, niezwiększania, a nawet redukcji zatrudnienia itd. Społeczności lokalne oczekują też lepszej realizacji projektów podejmowanych przez samorządy. Już nie wystarcza hasło „robimy to za pieniądze unijne”. Dzisiaj społeczności lokalne coraz szybciej oczekują korzyści, szybkiej reakcji na zmiany, na ryzyka, jakie pojawiają wokół nich. Coraz częściej traktują pracowników JST, zarówno etatowych, jak i pochodzących z wyboru, jako menedżerów i oczekują od nich umiejętności zarządzania i kompetencji porównywalnych z kompetencjami menedżerów w dobrych przedsiębiorstwach sektora prywatnego.

W kontekście bieżących zagrożeń pojawia się pytanie, czy cały sektor publiczny, w tym JST, powinien podjąć te wyzwania? Tak, ale wymaga to zasadniczych zmian w sposobach podejmowania oraz kierowania programami i projektami przez podmioty sektora rządowego i samorządowego23. Niezbędne jest uświadomienie sobie skali wyzwań w zakresie zarządzania i znalezienie wspólnego języka, wspólnych metod podejścia do podejmowanych i finansowanych projektów. Sektor publiczny, w tym JST, ma w Polsce bardzo silne zaplecze kompetencyjne w postaci grupy organizacji szkoleniowych ATO i doradczych ACO od lat szkolących i doradzających w zakresie metodyk zarządzania projektami z grupy PRINCE 2®, PMI oraz IPMA, które są standardem w krajach z silnymi gospodarkami w UE. Nie jesteśmy pierwszym społeczeństwem w E E uropie, które musiało podjąć takie wyzwania, czyli możemy korzystać z doświadczeń innych krajów i mamy spore szanse, aby sobie z tym poradzić. Ponadto już ponad 30 tys. specjalistów ma odpowiednie certyfikaty, z tym że głównie w sektorze przedsiębiorstw. Jednakże i w niektórych JST i podmiotach subsektora rządowego są już odpowiednio wykształcone kadry i tylko potrzeba sprzyjających warunków systemowych i determinacji, aby osiągnąć nowy wyższy poziom kompetencji.24 Są też pierwsze dobre przykłady i dobre praktyki w niektórych JST. W tym zakresie projekty JST są często lepiej zarządzane niż projekty prowadzone przez administrację rządową.

Nadszedł czas, aby to podmioty sektora publicznego, w tym JST, stały się głównymi klientami w zakresie zarządzania projektami. Żaden z krajów tzw. nowych członków UE nie ma tak relatywnie silnego potencjału szkoleniowego i doradczego w zakresie project management jak Polska. Stwarza to ogromną szansę dla sektora publicznego, bo obszary kompetencji są dostępne poprzez szkolenia i wdrożenie wspomnianych metodyk. Umożliwi też podjęcie wyzwań jakościowych i efektywnościowych w zakresie zarządzania w instytucjach sektora rządowego, w JST, w przedsiębiorstwach komunalnych itd. Bez nowych kompetencji w zakresie zarządzania trudne, a być może niemożliwe, będzie efektywne przygotowanie JST do rozwiązań w zakresie PPP czy sekurytyzacji. To, że w jednych krajach rozwiązania w zakresie np. PPP są szybko i efektywnie wdrażane wynika z tego, że są tam nie tylko lepsze rozwiązania prawne. Głównym powodem sukcesów w tych dziedzinach jest dobre metodologiczne przygotowanie podmiotów subsektora rządowego i JST oraz ich partnerów prywatnych i finansowych do opracowywania, finansowania i zarządzania projektami na podstawie najlepszych praktyk, czyli nowoczesnych metodyk zarządzania projektami..

Strategiczne determinanty rozwojowe i zagrożenia

Rozwój zależy od nastawienia przedsiębiorców i równolegle od postaw dominujących w lokalnych społecznościach. Determinuje ich aktywność i innowacyjność, zdolność i chęć podejmowania ryzyka inwestycji. Zależy też od możliwości kapitalizacji, systemowego wsparcia dla biznesu ze strony rządu i samorządów. Wobec tego zależy od warunków systemowych i infrastrukturalnych, jakie rząd i władze lokalne powinny zapewniać dla przedsiębiorczości, inwestycji i tych dużych, i małych. JST, aby móc rozwijać infrastrukturę i wspierać przedsiębiorców, zwłaszcza MŚP, muszą mieć środki i odpowiednie kompetencje merytoryczne, w tym również w zakresie zarządzania projektami i programami, a także odpowiednią samodzielność finansową. Dotychczasowa zbyt niska efektywność funkcjonowania i wysokie koszty z tym związane były i nadal są jedną z przyczyn pogarszania sytuacji finansowej kraju.

Regulacje wprowadzone przez Ministerstwo Finansów, bo tak coraz częściej nazywany jest pakiet regulacyjny upubliczniony w końcu 2010 r., powinny być oceniane nie tylko z perspektywy zahamowania tempa wzrostu deficytu budżetowego, lecz także z perspektywy makroekonomicznej jako dobra recepta, która przyczyniła się do wyhamowania wzrostu całej gospodarki, zmniejszenia inwestycji również w sektorze przedsiębiorstw, a w konsekwencji wpłynęła na relatywnie wysoki poziom bezrobocia. W perspektywie średniookresowej jest to dobra recepta na osłabienie polskiej gospodarki i na utrzymanie jej stosunkowo niskiego tempa rozwoju. Nawet ostatni w ławce sali konferencyjnej Ministerstwa Finansów urzędnik wie, że jeżeli wzrost gospodarczy w Polsce spada poniżej 3-3,5 proc., to zaczyna się spirala problemów z finansami publicznymi. Oznacza to, że tego typu regulacje przynoszą więcej szkody niż pożytku i jest to ostatni czas na ich radykalną korektę oraz spokojne racjonalne wprowadzenie przynajmniej części rozwiązań proponowanych przez środowiska samorządowe i eksperckie.

Wkontekście nowych rozwiązań regulacyjnych ograniczających instrumentami kontroli budżetów JST możliwości podejmowania i realizowania projektów przez JST trzeba zauważyć istotne jakościowe zmiany zachodzące w obszarze zarządzania projektami w Polsce. Te zmiany są z jednej strony szansą na nową jakość i sukcesy, a z drugiej ich niewykorzystanie może spowodować ogromne straty w zakresie utraconych możliwości i niższego potencjału rozwojowego JST. Dlaczego jest to tak ważne?

W zakresie zarządzania projektami i programami występuje nadal jedna z krytycznie ważnych luk kulturowych i rozwojowych obniżających efektywność podejmowanych projektów i zmniejszających skalę osiąganych korzyści. Wynika stąd silna rekomendacja dla polskich JST. Warunkiem naszego sukcesu w najbliższych latach, zwłaszcza w nowej perspektywie finansowej krajów UE, jest osiągnięcie wyższego stopnia kompetencji we wspomnianych obszarach merytorycznych opartego m.in. na powszechnym podniesieniu wiedzy i wdrożeniu rozwiązań wynikających z metodyk zarządzania projektami potwierdzonych dobrą praktyką setek tysięcy zrealizowanych projektów w wielu krajach OEC D. Działające w Polsce akredytowane organizacje szkoleniowe, a nawet doradcze, stwarzają szanse dla całego sektora publicznego, w tym dla JST, skorzystania z profesjonalnych akredytowanych szkoleń w języku polskim prowadzonych przez polskie organizacje szkoleniowe znające dobrze wyzwania stojące przed naszym krajem. Jest to też istotny potencjalny element przewagi konkurencyjnej programów i projektów polskich projektów, w tym JST i przedsiębiorstw wobec JST i przedsiębiorstw z innych krajów w nadchodzącej walce o środki finansowe w nowej perspektywie finansowej UE.25

Dlaczego jeszcze jest to tak ważne właśnie dzisiaj i w najbliższych latach? Bez zmian w sposobach zarządzania nie będzie możliwe wprowadzanie bardziej subtelnych rozwiązań w zakresie inżynierii finansowej dla JST i przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Jest to też podstawa doprowadzenia do sytuacji, w której będzie możliwe i efektywne prawne i praktyczne uznanie przez władze centralne, że takie podmioty jak JST są pełnoprawnymi podmiotami gospodarczymi posiadającymi wiele podstawowych cech przedsiębiorstwa z wszystkimi konsekwencjami prowadzącymi do uznania ich za partnerów, a nie podmioty podległe w systemie finansów kraju.26

Determinanty i warunki przejścia na procesowe projektowe zarządzanie działalnością JST i przedsiębiorstw komunalnych

W metodyce zarządzania projektami PRINCE 2® projekt definiowany jest jako „środowisko zarządzania stworzone w celu dostarczenia jednego lub większej liczby produktów biznesowych (specjalistycznych) zgodnych z określonym uzasadnieniem biznesowym”. W projekcie według metodyki PRINCE 2® występują dwa rodzaje produktów: specjalistyczne, których wytworzenie objęte jest planem projektu, oraz zarządcze, wymagane dla zarządzania projektem oraz definiowania i kontroli jakości zgodnie z założeniami projektu i metodyki.27

Każdy z projektów podlega czterem podstawowym ograniczeniom nazywanych trójkątem ograniczeń. Te ograniczenia to: czas, budżet, zakres i jakość. Zarządzanie projektem polega na utrzymaniu trójkąta ograniczeń w równowadze. Zadanie to – z pozoru łatwe – stanowi jednak często nie lada wyzwanie nawet dla doświadczonych kierowników projektów i doświadczonych zespołów w ramach każdej JST i przedsiębiorstwa. Specyfiką trójkąta ograniczeń jest bowiem zależność między wszystkim czteroma parametrami – modyfikując jeden z nich, należy zmodyfikować przynajmniej jeszcze jeden tak, by równowaga trójkąta została zachowana. W W przeciwnym wypadku przynajmniej jeden z parametrów nie zostanie zachowany. Przykładowo: nie sposób w tym samym czasie i budżecie zrealizować zwiększonego zakresu projektu, nie tracąc nic na jakości produktów, które projekt wytworzy.

Jakie powinny być dobre projekty?

• Projekty powinny być sterowane korzyściami, same bowiem dostarczają jedynie podstaw dla realizacji korzyści w postaci usług i produktów lub innych oczekiwanych rezultatów.
• Projekty w JST i w przedsiębiorstwie powinny mieć pośredni lub bezpośredni związek z celami strategicznymi przedsiębiorstwa. Nigdy nie powinny być realizowane w oderwaniu od nich.
• Projekty w JST i w przedsiębiorstwie należy łączyć z szerszymi celami poprzez ich włączanie w odpowiednie programy. n Projekty realizują ludzie, a więc zespoły ludzkie powinny być angażowane, motywowane i kierowane przez kompetentnych kierowników projektów i komitety sterujące.
• Dlaczego to takie ważne? Brak kompetencji w kierowaniu programami i projektami jest przeważnie podstawowym źródłem niepowodzeń zespołów realizacyjnych i powodem nieosiągania zamierzonych korzyści.
• Dlaczego tak potrzebne jest metodyczne zarządzanie projektami, programami, ryzykiem i zmianą? Organizacje podlegają ciągłemu cyklowi przemian. Przemiany te są nieuniknione, a więc umiejętność panowania nad procesami i cyklem zmian decyduje o życiu i o sukcesie lub o klęsce ludzi, zespołów oraz szefów firm i instytucji. Podstawowym warunkiem sukcesu projektu jest wspólna dobra metodyka i wynikający z niej wspólny język: decydentów; użytkowników; kierowników projektów, zespołów wykonawczych, a także interesariuszy w gronie mieszkańców JST.

W drożenie metodyki zarządzania projektami typu PRINCE 2 oznacza skalowalne podejście do zarządzania projektami, a także zastosowanie spójnego modelu dla całej JST bądź/i przedsiębiorstwa komunalnego. Ponadto wdrożenie tego typu metodyk zarządzania projektami umożliwia:

• zachowanie orientacji procesowej;
• koncentrowanie się na podstawowych mechanizmach zarządczych;
• dostarczanie wspólnych dla wszystkich szablonów dokumentów projektowych;
• opracowanie jednolitych metodologicznie narzędzi i technik projektowych.

W drożenie metodyk zarządzania projektami wprowadza standardy zarządzania projektami, w ramach których występują ważne wymagania, które można sprowadzić do następujących krytycznie ważnych:

1. każdy projekt musi być inicjowany, realizowany i zamykany w uporządkowany sposób określony przyjętą metodyką wspólną dla całej organizacji;
2. każdy projekt musi posiadać zaakceptowane wcześniej i skorelowane z innymi projektami i programami uzasadnienie biznesowe;
3. każdy projekt powinien posiadać uzgodnione procedury zarządzania ryzykiem i mieć prowadzone rejestry ryzyka, co według tych uzgodnionych procedur zarządzania ryzykiem umożliwia przeprowadzanie analizy ryzyka zagrażającego projektowi i zarządzanie nim;
4. każdy projekt powinien mieć uzgodnione procedury zarządzania zmianami;
5. każdy projekt powinien posiadać uprzednio uzgodnione, wbudowane w zarządzanie projektem i systematycznie weryfikowane mechanizmy i procedury zarządzania i zapewnienia jakości;
6. każdy projekt powinien zawierać swoje uzasadnienie biznesowe (od momentu sporządzenia tzw. DFIP, czyli dokumentu inicjującego projekt, czyli de facto od fazy przedprojektowej) i następnie musi mieć w swoich procedurach zarządczych wbudowane procesy weryfikacji uzasadnienia biznesowego (czyli ocenę zasadności kontynuowania projektu) na każdym etapie projektu i przy każdej jego zasadniczej zmianie;
7. każdy projekt powinien opierać się na poprawnym planowaniu od strony rzeczowej, finansowej i terminowej, a spoiwem powinien być preliminarz budżetowy i związany z nim system budżetowania i kontroli budżetowej oparty przykładowo na metodyce ABB, czyli budżetowania kosztów działań;
8. w odniesieniu do każdego projektu powinno być precyzyjnie rozdzielone bieżące zarządzanie projektem od zarządzania strategicznego projektami i programami;
9. w każdym projekcie zasadne jest wykorzystanie rozwiązań z zakresu planowania opartego na produktach;
10. w procesie przygotowania projektu i zarzadzania nim w trakcie realizacji powinny być precyzyjnie określone role w zarządzaniu projektem, zakresy obowiązków i odpowiedzialności;
11. w procesie zarządzania projektem uwaga zarządzających nim (tzw. komitetu sterującego i zwłaszcza kierownika projektu, a także biur wsparcia programów i projektów) powinna być skoncentrowana na ścieżce krytycznej projektu i na podstawowych krytycznych etapach projektu; 12.
12. w procesie przygotowania projektu i każdego z etapów projektu powinny być określone procedury postępowania w sytuacjach awaryjnych; 13.
13. w procesie przygotowania projektu powinny być określone podstawowe wzorce dokumentów i minimalne wymagania odnośnie informacji, które powinny być w nich zawarte; 14.
14. każdy projekt powinien mieć zawczasu przygotowany plan komunikacji projektu i każdego etapu zabezpieczający właściwe relacje z interesariuszami projektu, a zwłaszcza z finalnymi beneficjentami projektu. Dzięki opanowaniu wiedzy w zakresie metodyk zarządzania projektami z grupy PRINCE 2® i powiązanych, a także grupy PMI i I I PMA możliwe jest zachowanie niezbędnego poziomu elastyczności umożliwiającego ich stosowanie do projektów różnego rodzaju i o różnej skali. W ten sposób projekty w całej JST i w przedsiębiorstwie komunalnym od największego do najmniejszego są oparte na tej samej metodologii i na podobnych procedurach.

Jakie są podstawowe korzyści dla JST z nowych metodyk zarządzania?

Podstawowe korzyści wynikające z posiadania w kadrze kierowniczej i merytorycznej osób przeszkolonych i certyfikowanych w zakresie zarządzania projektami PRINCE 2® to m.in.:

1.
1. lepsze zrozumienie specyfiki przygotowywania i zarządzania projektami i programami; 2.
2. zwiększenie kontroli harmonogramów w zakresie zadań bieżących i strategicznych; 3.
3. zwiększenie możliwości efektywnej koordynacji realizacji projektów i programów; 4.
4. zwiększenie kontroli przestrzegania preliminarzy budżetowych; 5.
5. zwiększenie możliwości zarządzania korzyściami projektów i programów;
6. 6. zwiększenie umiejętności w zakresie zarządzania ryzykiem, zwłaszcza realizowanych projektów i programów;
7. 7. uzyskanie przez kierownictwa JST bądź przedsiębiorstw komunalnych efektywnej i mniej absorbującej bieżącej kontroli realizacji projektów i programów.

W drożenie tych metodyk, poprzedzone akredytowanymi szkoleniami, umożliwia optymalizację działań w JST na poziomie kształtowania i realizacji portfela przedsięwzięć. Jest to pierwszy krytycznie ważny, strategiczny czynnik sukcesu. Następnym obszarem jest optymalizacja działalności na poziomie zarządzania zmianami oraz dobra praktyka wdrażania zmian, które determinują ich wykorzystanie jako drugiego krytycznie ważnego czynnika sukcesu. Trzecim czynnikiem sukcesu jest optymalizacja działalności na poziomie stosowanych systemów, narzędzi i technik, czyli krytycznie ważny czynnik na poziomie operacyjnym. Dzięki temu możliwe jest też osiągnięcie krytycznie ważnego warunku sukcesu każdej organizacji, która szkoli się i wdraża nowoczesne metodyki zarządzania projektami, programami, tzn. osiągnięcie umiejętności zarządzania, w tym zwłaszcza portfelem korzyści związanych z realizowanymi projektami i programami. Trzeba też mieć świadomość, że wdrożenie dobrych metodyk zarządzania projektami umożliwia transfer najlepszych sprawdzonych procedur działania zagranicznych i polskich przedsiębiorstw i jednostek sektora publicznego oraz finansowego. Jest to konsekwencją tego, że PRINCE 2® i inne tej grupy metodyki zarządzania projektami i programami – podobnie jak metodyki grup PMI i I I PMA – są skumu lowanym doświadczeniem tysięcy efektywnie zarządzanych instytucji i przedsiębiorstw pozytywnie zweryfikowanych w rosnącej liczbie krajów UE i OEC EC D. W zakresie zarządzania projektami i programami występuje bowiem nadal jedna z krytycznie ważnych luk kulturowych i rozwojowych obniżających efektywność podejmowanych projektów i zmniejszających skalę osiąganych korzyści. Wynika stąd silna rekomendacja dla polskich JST i całego sektora publicznego. Warunkiem ich sukcesu w najbliższych latach, zwłaszcza w nowej perspektywie finansowej krajów UE, jest bowiem osiągnięcie wyższego stopnia kompetencji we wspomnianych obszarach merytorycznych oparte m.in. na powszechnym podniesieniu kompetencji projektowych wspartych uzyskiwaniem międzynarodowo uznanych w skali UE certyfikatów. Racjonalne jest rozważenie powołania w Polsce instytucji typu Office of Government Commerce działającej w W W ielkiej Brytanii przez wiele lat, której jednym z podstawowych zadań było konsekwentne oparcie funkcjonowania całego sektora publicznego (rządowego i lokalnego) i wszystkich podstawowych projektów podejmowanych w ramach różnych rozwiązań w obszarze partnerstwa publiczno-prywatnego na zintegrowanym systemie metodyk projektowych. W ten sposób konsekwentnie usunięto jeden z podstawowych rodzajów ryzyka projektowego, jakim była swego czasu niekompetencja projektowa, czyli luka kompetencyjna w obszarze project management. Dlatego też brytyjskie rozwiązania w zakresie PPP, jak też brytyjskie metodyki zarządzania projektami stały się de facto standardem w UE i mają już charakter wręcz globalny.