Prawo zamówień publicznych w związku z funduszami UE 2014-2020 – rynek oczekuje zmian

Obecnie kryterium najniższej ceny jest traktowane przez ustawodawcę w sposób szczególny. Jest ono brane pod uwagę za każdym razem, a w praktyce stanowi nie raz jedyne kryterium wyboru oferty. Taka praktyka szkodzi rynkowi i gospodarce.

Business Centre Club rekomenduje następujące zmiany:

• ustawowe zdefiniowania pojęcia „rażąco niskiej ceny”;
• odejście od stosowania kryterium ceny jako jedynego kryterium wyboru wykonawcy;
• w przypadku inwestycji infrastrukturalnych o dużej wartości potrzeba wprowadzenia przetargów wielostopniowych z etapem właściwej prekwalifikacji i wykluczania z nich wykonawców oferujących rażąco niską cenę;
• w przypadku inwestycji, które będą eksploatowane w długim czasie, wprowadzenie kategorii najniższego kosztu;
• wprowadzenie do kontraktów możliwości waloryzacji ceny na podstawie wskaźnika GUS;
• wprowadzenie możliwości aneksowania kontraktów o wartość niezbędnych robót dodatkowych nieobjętych zamówieniem, a których wykonanie jest niezbędne do realizacji zamówienia;
• wyeliminowanie z przetargów firm, które nie posiadają niezbędnych zasobów do realizacji zamówienia (wiedzy, doświadczenia, środków finansowych);
• wprowadzenie obowiązku korzystania przez wykonawcę z zasobów firm, które udzieliły wykonawcy referencji na etapie ubiegania się wykonawcy o zamówienie, a w przeciwnym przypadku odstąpienia od podpisania umowy lub jej zerwania;
• ustalenie jednolitego wzorca umowy podobnego do tego, który stosowany jest w innych krajach Unii Europejskiej.

Więcej informacji w załączeniu w „Opinii BCC do stanowiska rządu wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych”.

Przykłady funkcjonowania Prawa zamówień publicznych w innych krajach UE

FRANCJA

We Francji najniższa cena może być jedynym kryterium udzielenia zamówienia, jeśli tylko jest to uzasadnione przedmiotem zamówienia (art. 53.I.2 Kodeksu zamówień publicznych). W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że cena może być jedynym kryterium w przypadku zamówień prostych i zestandaryzowanych (np. zakup paliwa).

Zgodnie z orzecznictwem francuskim, niezgodne z prawem jest stosowanie ceny jako jedynego kryterium w przypadku złożonych robót budowlanych. W praktyce najczęściej są stosowane dwa kryteria: cena oraz jakość (rozbita na podkryteria). Przepisy Kodeksu wymieniają przykładowo cenę, walor techniczny, innowacyjność, termin wykonania, cechy estetyczne i funkcjonalne, serwis posprzedażny i wsparcie techniczne.

Postanowienia Kodeksu wyraźnie dopuszczają również możliwość zastosowania kryteriów ekologicznych. Dopuszczalne są także inne kryteria, o ile są związane z przedmiotem zamówienia.

NIEMCY

W Niemczech, zgodnie z regulacjami prawnymi właściwymi w przypadku zamówień, których przedmiotem są dostawy lub usługi (Bekanntmachung der Vergabe -Und Vertragsordnung für Leistungen Teil A (VOL/A)) oraz regulacjami prawnymi właściwymi dla zamówień na roboty budowlane (Allgemeine Bestimmungen für die Vergabe von Bauleistungen Teil A VOB/A) instytucje zamawiające udzielają zamówień publicznych na podstawie oferty najkorzystniejszej ekonomicznie, uwzględniającej kryteria związane z przedmiotem zamówienia, takie jak np.: jakość, cena, wartość techniczna, estetyka, funkcjonalność użytkowa, aspekty środowiskowe, koszty eksploatacji, koszty cyklu życia, efektywność kosztowa, obsługa klienta i pomoc techniczna, termin dostarczenia oraz okres dostarczenia lub realizacji zamówienia.

Przepisy niemieckie zastrzegają, że najniższa cena nie może być jedynym decydującym kryterium udzielenia zamówienia. Podstawową zasadą wyłonienia zwycięzcy w przetargach organizowanych w Niemczech jest wybór oferty najbardziej korzystnej ekonomicznie – zasada ta nie koniecznie oznacza najniższą ceną. Zazwyczaj ocena ta jest oparta na cenie, jakości oraz innych kryteriach dotyczących konkretnego zamówienia.

W Niemczech określenie wagi poszczególnych kryteriów jest obecnie obligatoryjne. Dodatkowo oferenci poddawani są ekspertyzie, ocenie zdolności finansowej oraz wiarygodności. Przy rozstrzyganiu przetargów niedozwolone jest stosowanie kryteriów nie mających związku z przedmiotem zamówienia. Ponadto istnieją pewne szczególne regulacje które należy wziąć pod uwagę przy rozstrzyganiu zamówień publicznych, przykładowo dopuszczalne jest preferowanie w rozsądnym stopniu małych i średnich przedsiębiorstw, a także przedstawicieli wolnych zawodów.

WIELKA BRYTANIA

W Wielkiej Brytanii, zgodnie z art. 30 regulacji dotyczących udzielania zamówień publicznych w Anglii, Walii i Irlandii Północnej (Public Procurement, England and Wales, Public Procurement Northern Ireland. The Public Contracts Regulations 2006) instytucje zamawiające udzielają zamówień publicznych na podstawie oferty, która jest ofertą najkorzystniejszą ekonomicznie z punktu widzenia instytucji zamawiającej lub na podstawie oferty z najniższą ceną. Kryteria udzielenia zamówienia w przypadku oferty najkorzystniejszej ekonomicznie muszą być związane z przedmiotem zamówienia i mogą obejmować: jakość, cenę, wartość techniczną, charakterystykę estetyczną i funkcjonalną, aspekty środowiskowe, koszty eksploatacji, efektywność kosztową, serwis posprzedażowy, pomoc techniczną, datę i okres dostarczenia oraz czas realizacji/ukończenia zamówienia.

Od 2012 r. wprowadzono kryterium przydatności społecznej, czym zobowiązano lokalne władze samorządowe i instytucje publiczne do uwzględniania społecznych czynników. Należy rozważyć czy zlecenie wykonania zadania publicznego konkretnemu podmiotowi, przyniesie pozytywne skutki dla społeczności i środowiska. Pod uwagę brane są takie czynniki jak tworzenie miejsc pracy dla osób wykluczonych, w tym osób z niepełnosprawnościami, byłych więźniów, osób po leczeniu odwykowym, czy młodocianych bezrobotnych.

Reasumując wymienione przykłady regulacji prawnych w krajach UE należy podkreślić, iż ważniejszym od najniższej ceny jest oferta najkorzystniejsza ekonomicznie, zatem oferta która spełnia wymogi jakościowe, środowiskowe i jest tania w eksploatacji. Pod tym kątem należałoby uregulować polskie przepisy by wyeliminować procedurę związaną z oferowaniem cen rażąco niskich i tym samym spełniających kryterium ceny najniższej.

Poselska propozycja zmian w Pzp zawiera również postulat wprowadzenia obowiązku umieszczania w treści umowy zasad dotyczących zmiany wysokości wynagrodzenia wykonawcy w razie zmian niektórych kosztów określonych w przepisach prawa. Wprowadzenie obowiązku uwzględniania w umowach odpowiedniej zmiany wysokości wynagrodzenia w razie zmian: stawki podatku od towarów i usług, wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, wysokości składek na ubezpieczenia społeczne, jest rozwiązaniem prawidłowym.

Warto zauważyć, iż Urząd Zamówień Publicznych zgadza się kierunkowo na stosowanie klauzul waloryzacyjnych w zamówieniach publicznych w zakresie podatku VAT, a negatywnie opiniuje propozycje poselskie dotyczące przewidzenia konieczności automatycznego stosowania tego rodzaju klauzul w ustawie Prawo zamówień publicznych, albowiem jest to materia właściwa dla innych aktów prawa. Zdaniem Business Centre Club, pomimo powierzchownej zgodności stanowisk, odnośnie do konieczności wprowadzenia odpowiednich regulacji również w innych aktach prawnych, zmiana ta powinna znaleźć się także bezpośrednio w ustawie Prawo zamówień publicznych, tj. zgodnie z propozycją wypływającą z projektu poselskiego.

Informacje nt. inwestycji infrastrukturalnych 2007-2013 oraz w ramach perspektywy 2014-2020

I. Sprawozdanie z realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007-2013, przygotowanego przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego.

Podsumowując budowę i modernizację infrastruktury technicznej i społecznej (tzw. CEL nr 3) na realizację celu przeznaczono ok. 40,47 mld EUR (59,5% alokacji NSRO). Wg stanu na koniec 2012 r. podpisano ponad 11,46 tys. umów na kwotę 144,31 mld PLN w części UE, co oznacza, że 87,4% środków przeznaczonych na realizację Celu 3 zostało zakontraktowane. W wyniku czego zgodnie z informacjami na stronie internetowej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w latach 2007-2013 r. zbudowano 10 948 km dróg w tym 1355 autostrad i dróg ekspresowych, 1 653 km zbudowanych lub zmodernizowanych linii kolejowych.

Raport wskazuje następujące dane w zakresie infrastruktury drogowej i kolejowej:

Infrastruktura drogowa

W zakresie budowy i modernizacji infrastruktury transportowej o zasięgu krajowym – na budowę autostrad i dróg ekspresowych przeznaczono alokację w wysokości ponad 9,85 mld EUR. Do końca 2012 r. podpisano w przedmiotowym zakresie 41 umów o wartości ok. 40 mld PLN (co stanowi ponad 99% środków przeznaczonych na budowę ww. dróg w latach 2007-2013), w ramach których wybudowanych zostanie łącznie ponad: 432 km autostrad, 715 km dróg ekspresowych. Dodatkowo środki POIiŚ i PO RPW w wysokości 2,1 mld EUR przeznaczono na inwestycje związane z budową lub przebudową dróg krajowych. Do końca okresu sprawozdawczego podpisane zostały umowy o dofinansowanie projektów, których wartość przekracza 7,5 mld PLN (88,5% środków przeznaczonych na budowę dróg krajowych). Zgodnie z informacjami zawartymi w ww. kontraktach, w wyniku realizacji inwestycji zostanie wybudowanych lub przebudowanych łącznie 276 km dróg krajowych.

Infrastruktura kolejowa

Na realizację projektów dotyczących budowy oraz przebudowy linii kolejowych przeznaczono w ramach RPO oraz POIiŚ kwotę w wysokości 4,98 mld EUR (w tym wpisujących się w sieć TEN-T niemal 3,69 mld EUR). Dodatkowo na modernizację lub wymianę taboru kolejowego 0,58 mld EUR (w tym przeznaczonego do obsługi tras sieci TEN-T 0,21 mld EUR), co łącznie stanowi 5,56 mld EUR. Do końca 2012 r. podpisano 59 umów o dofinansowanie inwestycji, dzięki którym przebudowie zostanie poddanych ok. 1 503 km linii kolejowych (najwięcej w ramach POIiŚ – ponad 561 km oraz RPO województwa zachodniopomorskiego – ponad 2 03 km). Wartość przedmiotowych umów wynosi 10,6 mld PLN. W zakresie wymiany lub modernizacji taboru kolejowego podpisano 22 umowy o dofinansowanie na kwotę ok. 2 mld PLN. Ze środków ww. programów zostanie zakupionych 158 jednostek taboru kolejowego (najwięcej w ramach POIiŚ – 45 szt. oraz RPO woj. mazowieckiego 25 szt., natomiast zmodernizowanych zostanie 222 jednostki (najwięcej również w ramach ww. programów), tj. odpowiednio 68 i 150 szt. pojemność zakupionych i zmodernizowanych jednostek kolejowych wyniesie ponad 46,3 tys. osób.

II. NIK o inwestycjach infrastrukturalnych PKP PLK SA w latach 2007-2013

Podsumowując okres wydatkowania funduszy unijnych w okresie 2007-2013 warto wskazać na raport NIK: „Inwestycje infrastrukturalne PKP PLK SA” Nr kontroli P/12/078 w okresie od 17 maja 2012 r. do 2 października 2012 r. w którym dokonano oceny działalności administracji rządowej oraz PLK SA (tj. zarządcy linii kolejowych) w zakresie zapewnienia źródeł odpowiednich środków na finansowanie inwestycji kolejowych oraz efektywności ich wydatkowania. W podsumowaniu kontroli NIK stwierdza, że „negatywnie ocenia działalność PKP Polskich Linii Kolejowych SA w zakresie realizacji inwestycji infrastrukturalnych w latach 2010-2012 (I półrocze). W okresie objętym kontrolą zadania te PLK SA wykonywały nieterminowo, niegospodarnie, a często niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W konsekwencji istnieje realna możliwość utraty części dofinansowania UE z przeznaczeniem na realizację inwestycji kolejowych. W związku z powyższą oceną działalności PLK SA, NIK krytycznie ocenia działania Ministra właściwego do spraw transportu, będącego organem właścicielskim tej spółki oraz odpowiadającego za rozwój infrastruktury kolejowej”. Raport wskazuje również, że według stanu na dzień 1 czerwca 2012 r. stopień wykorzystania przez PLK SA alokacji w działaniu 7.1 POIiŚ: rozwój transportu kolejowego (20,6 mld zł) wynosił: 41% – według podpisanych umów o dofinansowanie projektów, 3,5% – według złożonych wniosków i 2% – według refundacji w tym samym czasie GDDKiA, przy dwukrotnie wyższej alokacji w ramach POIiŚ, podpisała umowy o dofinansowanie na ponad 95% dostępnej kwoty alokacji i otrzymała refundację w wysokości ok. 50% alokacji. Wskazane zostało również, iż Do czasu zakończenia kontroli nie został zrealizowany, w zakładanym zakresie, „Wieloletni program inwestycji kolejowych do roku 2013 z perspektywą do roku 2015” (WPIK). Niezależnie od słabości instytucjonalnej PLK SA oraz braku środków krajowych, w tym własnych PLK SA, długoletnia stagnacja w budowie i modernizacji infrastruktury kolejowej przyczyniła się do ograniczenia konkurencji na rynku wykonawców projektów inwestycyjnych i robót budowlanych. Miało to negatywny wpływ na sprawność i jakość realizowanych zadań inwestycyjnych. Ponadto, nieosiągnięcie zakładanej poprawy stanu technicznego infrastruktury kolejowej skutkowało brakiem polepszenia jakości usług przewozowych w transporcie kolejowym i miało negatywny wpływ na konkurencyjność tej gałęzi transportu.

Badanie wydatkowania środków na infrastrukturę drogową jest obecnie w toku.

III. Perspektywa rozwoju na lata 2014-2020

Dokumenty programowe przyjęte przez Radę Ministrów 8 stycznia 2014 r. dotyczące wydatkowania pomocy Unijnej w ramach rozdysponowania Funduszami Europejskimi w latach 2014-2020. Projekt Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko przewiduje, w ramach III osi priorytetowej Rozwój infrastruktury transportowej przyjaznej dla środowiska i ważnej w skali europejskiej.

Działania realizowane w ramach Priorytetu III mają być dofinansowane z Funduszu Spójności. O środki unijne będą mogły ubiegać się inwestycje z zakresu:

• rozwoju drogowej i kolejowej infrastruktury w sieci TEN-T, połączeń kolejowych poza tą siecią oraz w aglomeracjach;
• niskoemisyjnego transportu miejskiego, transportu śródlądowego, morskiego i intermodalnego;
• poprawy bezpieczeństwa w ruchu lotniczym.poprawy bezpieczeństwa w ruchu lotniczym.

W Programowaniu perspektywy finansowej na lata 2014-2020 wskazuje się, iż wciąż największy udział w alokacji będzie mieć cel związany z promocją zrównoważonego transportu, nastąpi znaczne obniżenie jego alokacji, w tym w dużej mierze będzie to miało konsekwencji na priorytet inwestycyjny dot. zwiększania mobilności regionalnej poprzez łączenie węzłów drugorzędnych i trzeciorzędnych z infrastrukturą TEN-T.

Na stronie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w propozycjach na wydatkowanie środków finansowych w latach 2014 -2020 wskazane jest że na infrastrukturę rząd chce przeznaczyć najwięcej tj. 27 513, 9 mln euro. Pula środków unijnych, dostępnych w ramach Priorytetu III dotyczących infrastruktury drogowej i kolejowej na okres 2014-2020, to 14 832,1 mln euro.

Założenia Komisji Europejskiej przewidywał podział środków finansowych na drogi i koleje w proporcji 60:40, jednakże w wyniku słabych rokowań na to by koleje posiadały zdolność inwestycyjną, która związana jest z problemami wydatkowania pieniędzy w poprzednich latach proporcję tę Ministerstwo chce odwrócić na korzyść dróg.

Opinia w sprawie stanowiska rządu wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (druk sejmowy nr 1653) – pobierz.

r. pr. Łukasz Bernatowicz
ekspert BCC ds. infrastruktury, prawa budowlanego i zamówień publicznych

Business Centre Club