Prawo: SKOK – nowe regulacje prawne

Urszula Kruszewska

Oznacza to wprowadzenie wielu rozwiązań, diametralnie zmieniających dotychczasowe zasady funkcjonowania i nadzorowania SKOK-ów. Czy nowe rozwiązania prawne wpłyną na poprawę stabilności systemu finansowego spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych?

Rys historyczny

Pojęcie lichwy znane było już w starożytności i odnosiło się do sytuacji, w której wierzyciel pobierał od dłużnika nazbyt wygórowane procenty od pożyczonej kwoty pieniędzy. W Polsce proceder ten upowszechnił się w średniowieczu. Jako forma ochrony przed lichwą oraz w celu zabezpieczania interesów gospodarczych poszczególnych grup zawodowych zaczęły powstawać gildie kupieckie i rzemieślnicze oraz maszoperie rybackie. Kolejną instytucją chroniącą zrzeszonych członków przed lichwą były banki pobożne (montes pietatis) oraz wdowie kasy, gromadzące kapitał kredytowy z dobrowolnych ofiar lub składek członkowskich, a następnie udzielające nieoprocentowanych pożyczek zubożałym wiernym. Z czasem banki pobożne zaczęto nazywać fundacjami taniego kredytu lub towarzystwami wzajemnego ratowania się w nieszczęściach.

W XIX w. Friedrich Wilhelm Raiffeisen wprowadził na terenie Niemiec nowoczesną formę spółdzielni finansowych, których celem była samopomoc kredytowa oparta na samozarządzaniu i demokracji ekonomicznej. Jego rozprawa Unie kredytowe jako rozwiązanie problemu ubóstwa ludności wiejskiej, a także miejskich pracowników przemysłowych i rzemieślników1 zapoczątkowała rozwój banków spółdzielczych.

W oparciu o ideologię systemu kas Raiffeisena, zaczęły powstawać banki ludowe tworzone w Wielkopolsce przez księdza Wawrzyniaka oraz kasy włościańskie zakładane przez Marcelinę Darowską na Podolu. W 1884 r. pierwszą na terenie Galicji Kasę Oszczędności i Pożyczek założył Franciszek Stefczyk, zaś kolejną była wiejska spółdzielnia oszczędnościowo-pożyczkowa. Jego doświadczenie nabyte podczas kierowania Biurem Patronatu dla Spółek Oszczędności i Pożyczek przy Wydziale Krajowym we Lwowie oraz jako dyrektor Krajowej Centralnej Kasy Spółek Rolniczych i założyciel Zjednoczenia Związków Spółdzielni Rolniczych, przełożyło się na dorobek naukowy w dziedzinie spółdzielczości.2 Powstające kasy spółdzielcze, nazywane kasami Stefczyka, odegrały istotna rolę w budowaniu polskiej przedsiębiorczości i usług w okresie dwudziestolecia międzywojennego. W tym czasie 3500 kas Stefczyka zrzeszało półtora miliona członków. Po drugiej wojnie światowej, w 1947 r. kasy Stefczyka zostały rozwiązane, a ich majątek został znacjonalizowany.

Po przemianach w 1989 r. w Polsce, nastąpiła reaktywacja kas spółdzielczych. Pierwsza Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo- Kredytowa im. Franciszka Stefczyka powstała w 1993 r. Początkowo miała charakter stricte branżowy i dedykowana była dla pracowników przedsiębiorstw morskich wybrzeża gdańskiego. Jednak już w połowie lat dziewięćdziesiątych zaczęto realizować projekt przekształcania kas Stefczyka w kasy wielośrodowiskowe o zasięgu ogólnokrajowym.

Działalność spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych

Zasady tworzenia i organizowania działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej zostały ujęte w Ustawie z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych.3 Ponadto SKOK-i jako instytucje parabankowe będące spółdzielniami podlegają również przepisom Ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze. 4

Z założenia, zgodnie z ideologią samopomocy, kasy prowadzą działalność niezarobkową.5 Głównym celem funkcjonowania kas spółdzielczych jest gromadzenie środków pieniężnych wyłącznie swoich członków, udzielanie im pożyczek i kredytów, przeprowadzanie na ich zlecenie rozliczeń finansowych oraz pośredniczenie przy zawieraniu umów ubezpieczenia.6 W ustawie7 określono również prawa i obowiązki członków kas, organy kas (rada nadzorcza, zarząd, komisja kredytowa) oraz zasady gospodarki finansowej, polegającej na tworzeniu i wykorzystywaniu zgromadzonych funduszy.

Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe mogą inwestować posiadane fundusze w obligacje oraz inne papiery wartościowe emitowane bądź gwarantowane przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski. Mogą również zakładać lokaty w Kasie Krajowej lub w bankach komercyjnych. Istotny jest jednak obowiązek utrzymywania rezerwy płynnej w wysokości nie mniejszej niż 10 proc. funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego. Na rezerwę płynną składają się środki pieniężne zgromadzone w kasie w formie gotówki lub w innych formach ustalonych przez Kasę Krajową.

Od momentu powstania, popularność spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych wzrasta. Jest to rezultatem polityki niskich kosztów kredytu, wynikających z braku nastawienia na zysk. Oferta kas spółdzielczych kierowana jest do grupy obywateli mniej zamożnych, którzy mają problemy z uzyskaniem zdolności kredytowej w bankach komercyjnych. Aby skorzystać z oferty kasy, należy zostać jej członkiem poprzez wstąpienie do stowarzyszenia lub związku, który utworzył daną kasę. Członkostwo łączy się z koniecznością opłacenia składki oraz poniesieniem opłaty wpisowej i wykupieniem udziału. Są to jednorazowe opłaty w odróżnieniu od stałych wpłat gromadzonych na indywidualnych kontach składkowych. Posiadanie indywidualnego konta składkowego jest konieczne, niezależnie od posiadania innych kont (ROR-u, a vista czy lokat), gdyż stanowi potencjalne zabezpieczenie pożyczonych pieniędzy.

Nadmienić należy, iż wbrew określeniu występującemu w nazwie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, instytucje te udzielają pożyczek, a nie kredytów. Prawo udzielania kredytów zastrzeżone zostało wyłącznie dla banków i instytucji kredytowych zgodnie z Ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe.8

Pozostawienie inicjatywy tworzenia kas przez osoby fizyczne, które są połączone więzią o charakterze zawodowym lub organizacyjnym, wpłynęło na wzrost liczby placówek, zakładanych przy zakładach pracy, stowarzyszeniach oraz parafiach. Wszystkie SKOK-i wchodzą w skład Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej, która sprawuje nad nimi nadzór. Część SKOK-ów rozwinęła się do tego stopnia, że zaczęła prowadzić działalność o charakterze regionalnym, a nawet ogólnopolskim.9

Nowelizacja ustawy o SKOK-ach

Działalność spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych przyciągnęła uwagę publiczną w listopadzie 2004 r., po publikacji w „Polityce” artykułu Bianki Mikołajewskiej pt. Wielki SKOK.10 Autorka ujawniła związki SKOK-ów z politykami, wymieniając nazwiska posłów, lokalnych działaczy oraz powiązania rodzinne występujących w układzie polityczno–biznesowym. Zwróciła również uwagę na metody omijania prawa w zakresie udzielania kredytów mieszkaniowych i zawierania umów ubezpieczeniowych przez SKOK-i. Opisany także został system klanowy, pozwalający na wypłatę znacznych wynagrodzeń dla członków zarządu oraz członków rad nadzorczych kas spółdzielczych. Komentarz autorki:…sieć powiązań, dzięki której udaje się przeforsować w parlamencie kolejne korzystne ustawy. Układ polityczno-biznesowo-rodzinny, jaki oplata SKOK, jest imponujący. A wszystko to za parawanem idei tanich sąsiedzkich kredytów. W sumie przykład kapitalizmu politycznego…11 stał się przyczyną sporu sądowego po między „Polityką” a kasami (notabene przegranego przez Krajową Kasę).12 Na skutek doniesień medialnych, ujawniających wiele nieprawidłowości, działalnością kas spółdzielczych zainteresowała się policja oraz Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Wyniki działania tych instytucji mogą posłużyć za kanwę powieści sensacyjnej i nie stanowią tematu niniejszego opracowania.

Kolejne publikacje odniosły skutek w postaci odebrania kasom spółdzielczym przywileju zwolnienia z podatku. Zwolnienia takie są bowiem w UE uznawane za jedną z form pomocy publicznej, a ta podlega w Unii znacznym ograniczeniom. Jeśli Komisja Europejska uzna zwolnienie za nielegalną pomoc publiczną, kasy będą musiały zapłacić podatek (za okres od wejścia Polski do UE) wraz z odsetkami.13

Początek systemowych rozwiązań w zakresie funkcjonowania kas spółdzielczych nastąpił dopiero w marcu 2009 r., wraz z powstaniem poselskiego projektu ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Ustawa ta została uchwalona przez Sejm 24 września 2009 r. i po poprawkach Senatu (dotyczących między innymi zmiany zasady powoływania członków zarządu Kasy Krajowej SKOK czy umożliwiające Komisji Nadzoru Finansowego kontrolę całego sprawozdania finansowego kas, a nie tylko ich bilansów), została przekazana 9 listopada 2009 r. do podpisu przez prezydenta. Jednak prezydent Lech Kaczyński nie podpisał ustawy, kierując wniosek zawierający 72 zarzuty do Trybunału Konstytucyjnego, w sprawie zbadania zgodności ustawy z Konstytucją.

Raport Banku Światowego

Na działalność spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych zwróciły również uwagę czołowe instytucje dbające o bezpieczeństwo finansowe, między innymi Bank Światowy oraz Europejski Bank Centralny. W swoich raportach i opiniach apelowały one o zwiększenie bezpieczeństwa kapitału ulokowanego w kasach spółdzielczych.

Raport Banku Światowego zaprezentowany 11 lutego 2011 r. No. 59432 – PL Credit Unions in Poland: Diagnostic and Proposals on Regulation and Supervision December, 2010 Finance & Private Sector Europe and Central Asia Region Document of the World Bank14 dostarcza informacji na temat polskich doświadczeń w zakresie funkcjonowania SKOK-ów, zawiera analizę regulacji prawnych umieszczonych w nowelizacji ustawy o SKOK-ach, a także szczegółowe rekomendacje dotyczące wdrożenia nowego modelu nadzoru.

W raporcie tym Bank Światowy zwraca uwagę, że SKOK- i w niewystarczającym tempie dostosowują poziom własnych kapitałów do wartości zarządzanych aktywów (wynoszących ponad 13 mld zł). Obecnie relacja kapitału własnego do aktywów nie przekracza 3 proc., zaś wskaźnik ten powinien wynosić co najmniej 8 proc. Nie można uznawać składek członkowskich jako elementu funduszy zapasowych stanowiących kapitał własny, gdyż wkłady te są zwrotne. Ponadto wskazane jest również zapewnienie współczynnika wypłacalności na poziomie gwarantującym wyższe zabezpieczenie kapitałem własnym kas. Jest to tym bardziej pożądane w sytuacji, gdy odsetek niespłacanych terminowo pożyczek jest dwukrotnie wyższy w SKOK-ach niż w bankach komercyjnych. Może to prowadzić do sytuacji nadmiernego zadłużania się obywateli, co skutkuje efektem bańki kredytowej.

Kolejna uwaga Banku Światowego dotyczy objęcia depozytów klientów spółdzielczych kas takimi gwarancjami, jakie występują w bankach. Umożliwiłoby to SKOK-om korzystanie z funduszy Narodowego Banku Polskiego w celu zapewnienia płynności finansowej. Ponadto wkłady klientów podlegałyby ochronie Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.

W opinii ekspertów Banku Światowego kontrola nad kasami sprawowana przez Kasę Krajową jest niewystarczająca, z uwagi na rozmiary systemu dysponującego ponad 2 mln klientów oraz rosnące znaczenie SKOK dla całego sektora bankowego. Istotnym elementem jest tutaj bezpieczeństwo finansowe klientów SKOK. Z tego powodu wskazane jest objęcie SKOK-ów nadzorem KNF oraz wprowadzenie standardów rachunkowości obowiązujących w instytucjach finansowych. Zalecane jest również dokładniejsze określenie zakresu odpowiedzialności władz kas spółdzielczych oraz weryfikacji ich kwalifikacji. Powinno również nastąpić wzmocnienie struktury zarządczej SKOK-ów poprzez upowszechnianie stosowania jednoznacznych procedur, wytycznych obowiązujących pracowników, urzędników oraz organy zarządzające. Powinny również zostać określone kwalifikacje w zakresie posiadanego wykształcenia oraz doświadczenia zawodowego.

W swoim raporcie Bank Światowy zwraca uwagę, że nie została jasno sprecyzowana koordynacja działań pomiędzy KNF oraz Krajową Kasą, które to instytucje mają równolegle nadzorować SKOK-i, co może prowadzić do nieporozumień oraz nakładania podobnych zadań na oba podmioty. Dlatego też wskazane jest dokładne określenie ról Krajowej Kasy oraz KNF w zakresie regulacji i nadzoru, z uwzględnieniem wyznaczonych zadań oraz konkretnych obowiązków.

Według raportu Banku Światowego nowe zasady nadzoru przyczynią się do wzmocnienia stabilności systemu spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, wymagają jednak jeszcze umocowania w przepisach wykonawczych.

Nowe zasady funkcjonowania SKOK-ów

Już po publikacji raportu Bank Światowego, 3 marca 2011 r. prezydent Bronisław Komorowski złożył wniosek o ograniczenie wniosku swojego poprzednika. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny wydał 18 maja 2011 r. postanowienie o częściowym umorzeniu postępowania na skutek cofnięcia wniosku, zaś 12 stycznia 2012 r. orzekł, że ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych może wejść w życie. Trybunał uznał niezgodność z Konstytucją dwóch artykułów ustawy (jeden dotyczy pozbawienia możliwości brania udziału w walnym zgromadzeniu przez członków kas, drugi zaś kwestii gwarancji bezpieczeństwa w latach 2009-2010, która obecnie jest bezprzedmiotowa), jednak nie są one warunkiem wejścia w życie tego aktu prawnego.

Zgodnie z postanowieniami znowelizowanej ustawy spółdzielcze kasy są zobowiązane do przeprowadzenia w ciągu trzech miesięcy audytu zewnętrznego, dokonanego przez biegłego rewidenta i przekazania raportu z audytu do:

• Komisji Nadzoru Finansowego,
• Krajowej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej,
• Ministerstwa Finansów,
• Narodowego Banku Polskiego,
• Komitetu Stabilności Finansowej,
• Krajowej Rady Spółdzielczej.

Konieczność poddania audytowi działalności kas spółdzielczych jest wynikiem wprowadzenia bezpośredniego nadzoru KNF, podobnego jak w przypadku innych banków komercyjnych. Łączy się to z koniecznością ujawnienia całego posiadanego majątku przez SKOK-i, co pozwoli na określenie stanu otwarcia na dzień przejęcia nadzoru. W systemie nadzoru Kasa Krajowa ma być instytucją zrzeszającą kasy i kontrolującą ich działalność pod kątem zgodności z zaleceniami nadzorczymi KNF.

Komisja Nadzoru Finansowego uzyskała również prawo udzielania licencji na działanie SKOK-ów oraz prawo badania całego sprawozdania finansowego kas, a nie jedynie ich bilansów. Rozszerzenie zakresu publicznego nadzoru implikuje możliwość objęcia depozytów państwowym systemem gwarantowania przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny.15 Takie rozwiązanie powinno zdecydowanie wpłynąć na poprawę bezpieczeństwa oszczędności klientów SKOK-ów.

KNF będzie udzielała licencji na działanie SKOK-ów. Zgoda komisji będzie konieczna dla powołania szefa Kasy Krajowej SKOK.

Nowa ustawa wprowadza także zmianę w zakresie zasady powoływania członków zarządu Kasy Krajowej SKOK (konieczna będzie zgoda KNF dla powołania szefa Kasy Krajowej SKOK), co wpływa na ograniczenie władzy Kasy

Krajowej, dając jednocześnie większe uprawnienia lokalnym SKOK-om. Celem jest, aby członkowie poszczególnych SKOK-ów mogli faktycznie sprawować władzę w swoich spółdzielniach. Sprzyja temu zasada, iż na walnym zgromadzeniu jedna kasa dysponuje 1 głosem, na równi z Kasą Krajową. Kolejną zmianą jest wprowadzenie rozwiązań gwarantujących depozyty. SKOK-i zyskały możliwość skorzystania z pożyczki od NBP, w sytuacji koniecznej dla zachowania właściwej płynności finansowej. Został także podniesiony limit do 0,024 proc. wysokości rocznych składek wnoszonych do Kasy Krajowej z funduszu pożyczkowo-oszczędnościowego SKOK- ów. Kwoty składek mają pokrywać koszty działalności Kasy Krajowej oraz nadzoru sprawowanego przez KNF. Zmienione zostały również przepisy dotyczące polityki rachunkowości.

Polityka rachunkowości

Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych16 (obowiązujące od 28 stycznia 2012 r.) wprowadziło konieczność ujmowania odpisów aktualizujących wartość kredytów i pożyczek, w tym naliczonych, lecz niezapłaconych odsetek (stanowiących podstawę dokonywania odpisów). Dla należności, której termin spłaty został przekroczony o trzy miesiące i nie przekracza dwunastu miesięcy, kasa ma obowiązek dokonać co najmij 35-procentowy odpis aktualizacyjny, zaś dla należności przeterminowanej dwanaście miesięcy lub więcej, należy dokonać 100-procentowego odpisu. Odpisy podlegają weryfikacji i muszą być tworzone, aktualizowane lub rozwiązywane przynajmniej raz w kwartale. Kasy ujmują odpisy od udzielonych pożyczek jako pozostałe koszty operacyjne. Rozwiązanie odpisów musi być księgowane w korespondencji pozostałych przychodów operacyjnych, ale dopiero po wygaśnięciu przyczyn ich utworzenia. Odpisy mogą również ulec zmniejszeniu odpowiednio do zmniejszenia się podstawy ich dokonywania lub wzrostu wartości zabezpieczenia pomniejszającego podstawę dokonywania odpisów.17

Podstawa dokonywania odpisów może być pomniejszona o zabezpieczenia wymienione w art. 5 rozporządzenia, między innymi zabezpieczenia w postaci gwarancji lub poręczenia Skarbu Państwa w wysokości 100 proc. kwoty objętej poręczeniem lub gwarancją oraz zabezpieczenia w postaci blokady rachunku lokaty złożonej w kasie wraz z pełnomocnictwem do pobrania środków z rachunku lokaty.

Wyceny aktywów i pasywów dokonuje się na dzień bilansowy, zgodnie ze szczegółowymi zasadami określonymi w art. 3 rozporządzenia.

Zmiany polityki rachunkowości powinny zostać wprowadzone w drodze uchwały zarządu, obowiązującej od początku roku obrotowego, niezależnie od daty jej podjęcia. W pierwszej kolejności należy ustalić wpływ nowej polityki rachunkowości na wartość aktywów i pasywów na pierwszy dzień roku obrotowego. Sprawozdanie finansowe może być sporządzone zgodnie z wcześniej stosowaną polityką rachunkowości, jednak w informacji dodatkowej należy ująć dane zapewniające porównywalność, czyli przeliczone zgodnie z nową polityką rachunkowości. Powyższe zasady nie obejmują jednak sytuacji, w której następuje jedynie zmiana wartości szacunków.

Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe są trwałym elementem systemu finansowego w Polsce, o ugruntowanej historycznie pozycji. Można mieć nadzieję, iż pod rządami nowej ustawy będą się rozwijać, gwarantując bezpieczeństwo swoim klientom. Niezależnie od rozgrywek politycznych prowadzonych wokół SKOK-ów, istotne jest kontynuowanie idei Franciszka Stefczyka, aby każdy, nawet niezamożny obywatel w Polsce, miał możliwość skorzystania ze wsparcia finansowego w potrzebie.

1. http://www.raiffeisen.pl/o-banku/friedrich-wilhelm-raiffeisen.
2. http://www.muzeum.warszawa1939.pl/osoba.php?osoba_id=12.
3. Dz.U. 1996 nr 1 poz. 2.
4. Dz.U. 2003 nr 188 poz. 1848 z późn. zm.
5. Art. 3 ust. 2 w tekście ogłoszonym ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, Dz.U. 1996 nr 1 poz. 2.
6. Ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, Dz.U. 1990 nr 59 poz. 344, akt prawny uchylony 1 stycznia 2004 r., aktualnie obowiązująca Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, Dz.U. 2003 nr 124 poz. 1151 z późn. zm.
7. Ustawa z dnia 14 grudnia 1995r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych Dz.U. 1996 nr 1 poz. 2
8. Dz.U. 1997 nr 140 poz. 939 z późn. zm.
9. Grzegorz Wójcik W poszukiwaniu dobrej kasy, „Super Express”, 8 kwietnia 2003 r.
10. „Polityka” nr 47 (2479) z dnia 20 listopada 2004 r., s. 3-12, http://archiwum.polityka.pl/art/wielki-skok,375408.html.
11. Tamże.
12. „Polityka” nr 4 (2843) z dnia 25 stycznia 2012r., s.8, http://archiwum.polityka.pl/art/krajowa-skok-przegrala-z-polityka, 433866.html.
13. „Polityka” nr 3 (2487) z dnia 22 stycznia 2005 r., s. 50-51, http://archiwum.polityka.pl/art/bunt-wnbsp;skok,397562.html.
14. http://siteresources.worldbank.org/POLANDEXTN/Resources/SKOK_report.pdf.
15. Dyrektywa 94/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów, Dz.U. L 135 z 31.5.1994, str. 5, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1994L0019:20050413:PL:PDF.
16. Dz.U. 2012 nr 0 poz. 45.
17. Tamże, § 4.1.