NIK o likwidacji szkół

Od 2008 r. do 2012 r. gminy ogółem zlikwidowały 856 podstawówek i 88 gimnazjów. NIK skontrolowała 119 takich procedur, przeprowadzonych w latach 2011-2013. W połowie przypadków (52,1 proc.) uczniowie z likwidowanych szkół zostali przeniesieni do innych szkół gminnych. Natomiast uczniowie z pozostałych 57 zlikwidowanych szkół (47,9 proc.), pozostali w swoich starych szkołach, prowadzonych teraz przez podmioty inne niż samorządy, które zachowały budynek i wyposażenie zlikwidowanej szkoły gminnej. Zdaniem Izby, decydując się na likwidację szkół gminy kierowały się przede wszystkim względami ekonomicznymi, a w mniejszym stopniu troską o poprawę warunków kształcenia. Jednak kontrola NIK wykazała, że w ostatecznym rozrachunku warunki nauki przenoszonych uczniów nie tylko się nie pogorszyły, ale w wielu wypadkach nawet uległy poprawie.

Kryzys ekonomiczny i związany z niżem demograficznym spadek liczby uczniów sprawia, że gminy, chcąc zaoszczędzić, likwidują prowadzone przez siebie szkoły. Swoje decyzje samorządy uzasadniają najczęściej koniecznością poprawy warunków nauczania i zmniejszenia wydatków na zadania oświatowe. Przeciwnicy likwidacji szkół wyliczają negatywne konsekwencje takich działań: wydłużenie drogi dzieci szkoły i wzrost kosztów dowożenia uczniów, brak perspektyw zatrudnienia dla zwalnianych nauczycieli, a także, co szczególnie ważne dla mieszkańców najmniejszych miejscowości, utratę ośrodka kultury jakim jest szkoła.

Likwidacja

Trzeba jednak pamiętać, że likwidacja szkoły przez gminę nie musi oznaczać jej rzeczywistego zamknięcia. Jest to proces złożony, w którym możliwe są dwa rozwiązania. Początek stanowi gmina, która chce zrezygnować z prowadzenia szkoły. Likwiduje ją i wskazuje placówki, do których uczniowie zostaną przeniesieni. Na tym rola gminy się kończy. Jednak rodzice lub organizacje nie są wobec takiej decyzji całkowicie bezradni.

Możliwa jest bowiem zewnętrzna, niezależna od gminy inicjatywa społeczna (np. istniejących lub nowo utworzonych stowarzyszeń lub fundacji), która podejmie się prowadzenia szkoły. Takie przekształcenia, przeprowadzane przy aprobacie władz gminnych, miały miejsce w aż połowie procedur kontrolowanych przez NIK. Z prawnego punktu widzenia – zmian jest wówczas sporo, jednak z punktu widzenia rodziców i ich dzieci procedura toczy się niemal niezauważalnie, ponieważ szkoła najczęściej pozostaje wówczas w tym samym miejscu, z tymi samymi sprzętami, służąc tym samym uczniom.

Gminy

Ustawodawca dał gminom swobodę w kształtowaniu sieci szkół na danym terenie, stwarzając warunki prawne, umożliwiające likwidację szkół. I samorządy, chcąc zaoszczędzić – z tej możliwości korzystają. Zamykają najwięcej kosztujące placówki, w praktyce często najmniejsze, uczniów przenoszą do większych (bilansujących się) szkół, a same oszczędzają na kosztach utrzymania (od płac nauczycieli po opłaty za wodę, prąd i ogrzewanie).  NIK zwraca jednak uwagę i przestrzega przed skutkami nowych, ujawnionych podczas kontroli zjawisk:

• prowadzenie szkół jest zadaniem własnym gmin, teoretycznie nie powinna więc zaistnieć sytuacja, w której gmina pozbędzie się wszystkich szkół;
• zdarzają się przypadki ‘wygaszania’ działalności szkół bez ich formalnej likwidacji. Jest to możliwe dzięki przerwaniu naboru do klas pierwszych, co prowadzi do stopniowego wyłączania działalności szkoły. NIK dostrzega tu potencjalne pole do nadużyć. Zdarzało się bowiem, że ‘wygaszone’ w ten sposób, w rzeczywistości niefunkcjonujące, szkoły nadal figurowały na planie sieci gminnych szkół publicznych. Taka sytuacja tworzyła fikcję prawną, a przede wszystkim uniemożliwiała uczniom naukę w szkole gminnej.

W odpowiedzi na apele środowisk lokalnych w ponad połowie miejscowości samorządy aprobowały tworzenie nowych szkół w miejsce likwidowanych, użyczając na ich działalność obiekty po zlikwidowanych placówkach wraz z wyposażeniem. Powstanie takich szkół było korzystne zarówno dla uczniów (bliskość szkoły), jak i dla gmin (bezkosztowe zabezpieczenie zwolnionych obiektów przed dewastacją). NIK pozytywnie ocenia fakt, że gminy nie wyzbywały się nieruchomości po likwidacji lub przekształceniu szkół: ze 108 uwolnionych nieruchomości szkolnych 105 pozostało własnością gmin. Jest to działanie racjonalne, które dodatkowo zabezpiecza interesy lokalnych społeczności i daje możliwość odtworzenia szkoły, gdyby zaszła taka konieczność.

Pieniądze

W wyniku likwidacji lub przekształcenia jednej szkoły wszystkie skontrolowane gminy zaoszczędziły: średnio 286 tys. zł. rocznie. NIK zwraca uwagę, że to dane tylko z pierwszego roku po likwidacji szkół, kiedy kwota oszczędności została pomniejszona o odprawy dla zwalnianych nauczycieli, którym łącznie wypłacono nieco ponad 7 mln złotych. W kolejnych latach samorządowe oszczędności będą więc rosnąć, nawet pomimo konieczności opłacania uczniom transportu.

Uczniowie

Zdaniem Izby, podejmując decyzje o likwidacji szkół gminy kierowały się przede wszystkim względami ekonomicznymi, a w mniejszym stopniu troską o poprawę warunków kształcenia.

Nie we wszystkich wypadkach likwidacja szkoły musi oznaczać dla uczniów konieczność przeniesienia. W skontrolowanych przez NIK szkołach sytuacja rozłożyła się niemal po równo. W połowie przypadków (52,1 proc.) uczniowie z likwidowanych szkół rzeczywiście zostali przeniesieni do innych szkół gminnych. Jednak druga połowa (47,9 proc.) pozostała uczniami szkół (niepublicznych i publicznych) tworzonych dokładnie w miejscu szkół likwidowanych, z zachowaniem budynku i wyposażenia.

W ostatecznym rozrachunku kontrola NIK wykazała, że dla wielu uczniów zmiana szkoły, obok pewnych niedogodności związanych z dojazdem, skutkowała zauważalną poprawą warunków nauki. Szkoły gminne przejmujące uczniów były średnio pięć razy większe pod względem liczby uczęszczających tam dzieci niż szkoły likwidowane. Przenosiny wymagały więc od dzieci dostosowania się do nowego otoczenia. Jednak szkoły te zapewniały jednocześnie dużo większy komfort i możliwości: nauczanie bez międzyrocznikowego łączenia klas, a także łatwiejszy dostęp do zaawansowanych pomocy szkolnych, urządzeń sportowo-rekreacyjnych, świetlicy, stołówki czy biblioteki oraz szerszą ofertę zajęć pozalekcyjnych.

• W 2011 r. w Gminie Gołcza została zlikwidowana Szkoła Podstawowa w Czaplach Wielkich, w której uczyło się 40 uczniów i przedszkolaków (w klasach łączonych). Budynek szkoły ogrzewany był piecami kaflowymi, z szatnią na nieogrzewanym korytarzu oraz sanitariatami w podpiwniczeniu, bez specjalistycznych pracowni, z zastępczą salą do prowadzenia zajęć z wychowania fizycznego, bez świetlicy szkolnej i bez ciepłych posiłków dla uczniów. Uczniowie zlikwidowanej szkoły zostali skierowani do gminnej Szkoły Podstawowej w Gołczy: bez łączenia klas, z halą widowiskowo sportową, boiskiem o nawierzchni syntetycznej, zewnętrznym placem zabaw i wewnętrznymi miejscami zabaw dla uczniów klas I-III utworzonymi w ramach rządowego programu „Radosna szkoła”, trzema świetlicami (w tym dwie wydzielone dla uczniów klas I-III) oraz możliwością korzystania z dwóch posiłków dziennie (śniadania i obiadu).

Zmianą niekorzystną dla uczniów było także nieuniknione w wielu wypadkach wydłużenie drogi do szkoły. Jednak we wszystkich kontrolowanych gminach wszystkim uprawnionym uczniom zagwarantowano bezpłatny transport lub refundację kosztów dojazdu. Zdarzało się nawet, iż niektóre gminy – w miarę wolnych miejsc – fundowały przejazdy także uczniom, którzy pozostali w „przekształconych” szkołach.

Nauczyciele

W badanym okresie z likwidowanych szkół zwolniono 1179 pedagogów, którym w ramach odpraw wypłacono 7 mln zł. Blisko 40 proc. zwolnionych nauczycieli podjęło pracę w szkołach gminnych przejmujących uczniów. Dalszych 19 proc. znalazło zatrudnienie w szkołach tworzonych w miejsce likwidowanych placówek.

Korzyści finansowe gmin z likwidacji szkół osiągane są więc także m.in. kosztem pogorszenia pozycji ekonomicznej części nauczycieli. Dla grupy, która znalazła zatrudnienie w szkołach przejmujących uczniów nic się nie zmieniło. Jednak ci nauczyciele, którzy pozostali w szkołach nowo utworzonych stracili przywileje dotyczące warunków zatrudnienia i płacy wynikające z Karty Nauczyciela. NIK podkreśla, iż w ten sposób pojawia się w oświacie nowy mechanizm: zróżnicowanie statusu nauczycieli pracujących w tej samej gminie. Jak wynika z ustaleń kontroli we wszystkich nowo utworzonych placówkach nauczyciele pracowali średnio 23 godziny tygodniowo, czyli o 5 godzin więcej niż w szkołach prowadzonych przez gminy, a ich wynagrodzenie wynosiło średnio 60 proc. (30-96 proc.) wcześniejszych zarobków.

Debata

NIK podkreśla, że ze względu na wagę problemu, jego wpływ na życie lokalnych społeczności i pojedynczych rodzin oraz wielość – często rozbieżnych – interesów, niezwykle istotnym jest, aby w każdym wypadku procedurę likwidacji czy też przekształcania szkół poprzedzała dogłębna analiza wsparta debatą, która zagwarantuje transparentność całego procesu, pozwoli wypowiedzieć się wszystkim stronom i da możliwość podjęcia najbardziej racjonalnej decyzji.

Najnowsze dane demograficzne wskazują, iż wkrótce najpilniejszą potrzebą może się okazać konieczność wprowadzenia nie tyle nowej, usystematyzowanej, co bardziej elastycznej struktury edukacyjnej, umożliwiającej łatwiejsze dostosowanie się do zmiennych warunków demograficznych. Wyraźnie bowiem widać, że system w obecnym kształcie nie nadąża za zmianami demograficznymi. Dodatkowo z danych GUS wynika, że od 2009 r. ponownie następuje stopniowy wzrost liczby dzieci w wieku 3-5 lat, a w 2010 r. także wzrost liczby sześciolatków. Oznacza to, że wkrótce szkołach podstawowych prawdopodobnie ponownie obniży się presja demograficzna na likwidację i przekształcenia szkół.

NIK zbadała skutki likwidacji szkół w kontekście warunków kształcenia. Jednak dostrzegając wagę problemu i znaczenie tej oceny dla uczniów i ich rodziców Izba zwraca się do Ministra Edukacji Narodowej o rozważenie przeprowadzenia badania jakości kształcenia w szkołach, które przejęły uczniów ze szkół likwidowanych.

Jednocześnie Najwyższa Izba Kontroli zaleca, aby:

• samorządy, które rozważają likwidację szkoły, organizowały – z odpowiednim wyprzedzeniem – debatę społeczną tak, by lokalne społeczności mogły się przygotować do ewentualnego prowadzenia nowej szkoły pod kątem prawnym, organizacyjnym i finansowym;
• kuratorzy monitorowali, czy gminy – wygaszając działalność szkoły bez jej likwidacji – nie uchylają się od realizacji zadania własnego, oraz by w takich przypadkach podejmowali stosowne interwencje, sprawując baczny nadzór nad procesem wygaszania szkół.

Źródło: Najwyższa Izba Kontroli