NIK o biopaliwach i biokomponentach

W Polsce biopaliwa ciekłe^[1] wykorzystywane są na niewielką skalę. Powszechnie wykorzystuje się paliwa ciekłe z domieszką biokomponentów^[2] do 5%. Do benzyn od 2004 roku dodaje się 5% bioetanolu, którą to ilość akceptują typowe silniki.  Stosowanie większej ilości biokomponentu wymaga przystosowania silnika pojazdu – obecnie na rynku samochody takie oferują tylko dwie firmy. Do  oleju napędowego dodaje się estry metylowe kwasów tłuszczowych w różnych proporcjach (biodiesel). W Europie tylko nieliczne firmy samochodowe, głównie szwedzkie, oferują modele samochodów przystosowane do zasilania tym paliwem.

Ulgi podatkowe i zwolnienia z opłaty paliwowej w latach 2008-2012 kosztowały polskiego podatnika ponad 4 mld zł. Te preferencje podatkowe  nie przyniosły jednak oczekiwanych rezultatów w postaci zwiększenia  popytu na  biopaliwa ciekłe i biokomponenty polskiego pochodzenia – z importu pochodzi ponad połowa biokomponentów obecnych na naszym rynku. Polskie firmy nie są konkurencyjne na rynku – koszty wytworzenia biokomponentów w naszym kraju są wyższe niż ceny, które można za nie uzyskać. Wytwórcy nie wykorzystują w pełni swoich mocy przerobowych i nie tworzą nowych miejsc pracy na terenach wiejskich.

Utrudnione może być osiągnięcie poziomu 10% udziału energii odnawialnej w transporcie w roku 2020, do czego zobowiązuje nas unijna dyrektywa 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.

Wieloletni Program promocji biopaliw lub innych paliw odnawialnych na lata 2008-2014,  koordynowany przez Ministra Gospodarki^[3], ma za zadanie wspierać rozwój i wykorzystanie biopaliw ciekłych oraz biokomponentów w transporcie.  Kontrola NIK pokazała, że cele Programu nie zostały jednak osiągnięte, mimo dużego nakładu środków finansowych i wysiłku instytucji państwowych zaangażowanych w realizację programu.

• Z pięciu zadań, które miały zwiększyć popyt na biopaliwa ciekłe, w niewielkim stopniu zostały zrealizowane dwa. Wprowadzono obowiązek wykorzystywania biopaliw ciekłych w administracji rządowej oraz niższe stawki opłat za korzystanie ze środowiska. Natomiast przez pięć lat obowiązywania Programu Wieloletniego nie powstała żadna strefa dla transportu ekologicznego, nie wprowadzono zwolnień z opłat za parkowanie,  ani preferencji w ramach zamówień publicznych dla zakupu pojazdów i maszyn z silnikami przystosowanymi do spalania biopaliw ciekłych. W samochodach zakupionych w latach 2009-2012 przez administrację publiczną tylko 4,6% samochodów miało takie silniki. Ministerstwo Gospodarki, które jest koordynatorem Programu nie ma żadnego takiego samochodu.
• W latach 2008-2012 tylko z tytułu ulg podatkowych i zwolnień z opłaty paliwowej do budżetu państwa nie wpłynęło 4 102 404,82 tys. Wbrew oczekiwaniom jednak polskie firmy nie stały się konkurencyjne na rynku. W latach 2010-2011 średnie ceny biokomponentów na polskim rynku były niższe niż średnie koszty ich wytworzenia. Wpływ na to miały głównie koszty surowca, dodatkowo także nośników energii, transportu, obciążenia podatkowe i koszty zatrudnienia pracowników.
• Firmy polskie nie wykorzystywały w pełni swoich mocy wytwórczych. Według danych z kontroli w latach 2008-2012 wytwórcy estrów metylowych kwasów tłuszczowych wykorzystywali moce produkcyjne w niecałych 60 procentach, natomiast wytwórcy bioetanolu – w niecałych 30 procentach.
• Na terenach wiejskich jest coraz mniej  miejsc pracy, związanych z produkcją biokomponentów i biopaliw ciekłych (przyrost miejsc pracy był jednym z celów Programu Wieloletniego). W latach 2008-2012 spadła liczba gorzelni wytwarzających alkohol etylowy, będący półproduktem do wytwarzania biokomponentów (z 223 do 137). Spadło też zatrudnienie przy produkcji oleju (z 3200 do 3000 etatów). Nie zmieniła się liczba osób pracujących w otoczeniu przemysłu olejarskiego (1200 – 1500 etatów).
• Rolnicy nie są zainteresowani produkcją biopaliw ciekłych na potrzeby własne. Od roku 2010 taką produkcję zadeklarowało zaledwie trzech, a od 2011 – czterech. Powodem była konieczność pokonania trudności administracyjnych  oraz obciążenia podatkowe.
• Prace naukowo-badawcze oraz informacyjno-edukacyjne miały niewielkie znaczenie dla produkcji, stosowania czy rozwoju nowych technologii. W latach 2008-2013 na 39 projektów badawczych wydano prawie 19 mln zł (18 946,4 tys. zł) na 39 projektów badawczych, a ich efektem jak dotąd są tylko dwa zgłoszenia patentowe.
• Inspekcja Handlowa w latach 2011-2012 kontrolowała stacje paliwowe i zakładowe, hurtownie, przedsiębiorców wytwarzających paliwa i biopaliwa ciekłe oraz biokomponenty pod względem ich jakości. W dwóch przypadkach (na 18 przeprowadzonych kontroli) nie spełniały one wymagań jakościowych. Inspekcja nie nałożyła kary, gdyż ustawa o biopaliwach nie przewiduje jej w przypadku gdy biokomponent nie jest przeznaczony do obrotu. NIK widzi potrzebę zmiany prawa, gdyż nie ma gwarancji, że w przyszłości te złej jakości biokomponenty  nie zostaną  wprowadzone do obrotu.
• W roku 2012 Polska nie osiągnęła wymaganego przepisami rozporządzenia Rady Ministrów wskaźnika NCW (Narodowych Celów Wskaźnikowych), określającego minimalny udział biokomponentów i innych paliw odnawialnych w ogólnej ilości paliw w ciągu roku^[4]. Zamiast zapisanych w rozporządzeniu 6,65 proc. wyniósł on 5,79 proc. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest wprowadzenie w roku  2011^[5] współczynnika redukcyjnego, który pozwala na zgodne z prawem obniżenie NCW przez producentów paliw. NIK zwraca uwagę, że w efekcie utrudnione może być osiągniecie przez Polskę poziomu 10%. udziału energii odnawialnej w transporcie w roku 2020, do czego zobowiązuje nas unijna dyrektywa 2009/28/WE. Rozporządzenie RM bowiem określa poszczególne etapy dojścia do poziomu 10%.

Polska do tej pory nie wprowadziła przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, które są niezbędne do wykonania unijnej dyrektywy 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Ostateczny termin wprowadzenia dyrektywy w życie minął 5 grudnia 2010 roku. Dyrektywa ta określa m. in. kryteria, które muszą być spełnione, aby biopaliwa były kwalifikowane do kategorii odnawialnych źródeł energii i otrzymywały wsparcie ze środków publicznych. Komisja Europejska po bezskutecznych monitach (opinia z 22 marca 2012 r.) wniosła przeciwko Polsce skargę do Trybunału Sprawiedliwości w czerwcu 2013 roku.  Domaga się nałożenia na Polskę kary pieniężnej w wysokości 133,23 tys. euro dziennie, która będzie naliczana jeśli Trybunał ogłosi wyrok w tej sprawie^[6]. Projekt stosownej ustawy wpłynął do Sejmu dopiero 9 stycznia 2014 roku.

W związku z ustaleniami kontroli NIK sformułowała następujące wnioski:

Minister Gospodarki powinien:

• zdefiniować na etapie przygotowania programów rządowych szczegółowe  cele, mierniki ich realizacji oraz uwzględnić w tych dokumentach środki na ich realizację. Powinien także wprowadzić obowiązek sporządzania harmonogramów działań zapisanych w programach dotyczących biopaliw ciekłych w transporcie;
• sukcesywnie oceniać realizację zadań zapisanych w programach rządowych przez organy odpowiedzialne za ich realizację;
• podjąć inicjatywę legislacyjną w celu uzupełnienia przepisów art. 33 ust. 1 ustawy o biopaliwach. Zdaniem NIK, jeśli  Inspekcja Handlowa wykryje w czasie kontroli magazynowanie biokomponentów, które nie spełniają wymagań jakościowych, powinna mieć możliwość nakładania kar także w sytuacji, gdy nie są one wprowadzane do obrotu.

Parlament powinien:

• zintensyfikować prace nad transpozycją do polskiego porządku prawnego przepisów dyrektywy 2009/28/WE w części dotyczącej biopaliw ciekłych i biokomponentów w transporcie.

^{[1] benzyny z dodatkiem biokomponentów większym niż 5% oraz olej napędowy z dodatkiem większym niż 7% a także estry metylowe kwasów tłuszczowych stanowiące samoistne paliwo
[2] Składnik paliwa lub biopaliwa, uzyskiwany głównie z surowców rolniczych, np. rzepaku
[3] NIK skontrolowała także inne instytucje będące uczestnikami Programu: Ministra Finansów, Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Prezesa Agencji Rynku Rolnego.
[4] Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dn. 15 czerwca 2007 roku w sprawie Narodowych Celów Wskaźnikowych na lata 2008 – 2013 NCW miał wynosić 5,75 proc. w 2010 roku, 6,20 proc. w 2011, 6,65 proc. w 2012 oraz 7,10 proc. w 2013 r.
[5] Ustawa z dnia 27 maja 2011 roku o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz innych ustaw
[6] zarzuty KE dotyczące braku implementacji dyrektywy 2009/28/WE nie dotyczą wyłącznie kwestii związanych ze stosowaniem biokomponentów i biopaliw ciekłych w transporcie, ale również pozostałych spraw związanych z rozwojem energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii.}

Źródło: Najwyższa Izba Kontroli